呂雁琴 李旭東 宋 嶺

[摘要]財(cái)稅政策是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要組成部分。在我國(guó)，礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的短缺部門(mén)，為了促進(jìn)資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，國(guó)家采取了不少稅收刺激措施，這些以發(fā)展為導(dǎo)向的稅收政策在一定程度上損害了環(huán)境質(zhì)量，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)極不相符。目前，我國(guó)與礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)相關(guān)的稅費(fèi)都只是對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)采所造成的資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值損失的補(bǔ)償，并未計(jì)入生態(tài)損害成本，在征收數(shù)額上也遠(yuǎn)不能起到保護(hù)礦山環(huán)境的作用。為此建議：改革和完善資源稅，為環(huán)境稅收體系的建立奠定基礎(chǔ)；改礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)制度為權(quán)利金制度，體現(xiàn)和維護(hù)國(guó)家作為所有者的權(quán)益；完善探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)與價(jià)款制度，為礦山企業(yè)建立資源耗竭補(bǔ)貼制度。

[關(guān)鍵詞]礦產(chǎn)資源；生態(tài)補(bǔ)償；稅費(fèi)制度

[中圖分類(lèi)號(hào)]F810.424[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1004－9339(2010)01－0080－05

礦產(chǎn)資源是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的重要基礎(chǔ)。隨著現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展速度的加快，人們對(duì)礦產(chǎn)資源的索取和依賴(lài)程度越來(lái)越大，相應(yīng)地開(kāi)發(fā)力度和對(duì)生態(tài)破壞的程度也越來(lái)越大。如何減少和遏制礦產(chǎn)資源開(kāi)采對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)成為當(dāng)前亟待解決的重大問(wèn)題。

一、建立礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性與緊迫性

礦產(chǎn)資源的稀缺性及其開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中對(duì)生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重危害及破壞，使得人們?cè)絹?lái)越重視對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究。

(一)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)涵

所謂生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是指以改善或恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主，調(diào)整相關(guān)利益者(保護(hù)者、破壞者和受益者)利益分配關(guān)系的一種制度安排。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償則是生態(tài)補(bǔ)償理論在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中圍繞對(duì)環(huán)境與生態(tài)保護(hù)的具體運(yùn)用，是指因礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)給礦區(qū)(礦業(yè)城市)的自然生態(tài)環(huán)境造成污染、破壞，環(huán)境生態(tài)功能下降而進(jìn)行的治理、恢復(fù)、矯正所給予的資金補(bǔ)償，對(duì)礦區(qū)居民、礦業(yè)城市喪失可持續(xù)發(fā)展能力所給予的資金扶持、技術(shù)和實(shí)物幫助、稅收減免、政策優(yōu)惠等一系列活動(dòng)的總稱(chēng)。

(二)建立礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性

1、建立礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是可持續(xù)發(fā)展“公平性法則”的具體化。生態(tài)補(bǔ)償說(shuō)到底是個(gè)社會(huì)公平問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，在“資源低價(jià)，環(huán)境無(wú)價(jià)”思想的影響下，礦業(yè)企業(yè)對(duì)環(huán)境資源價(jià)值的漠視，使其創(chuàng)造出來(lái)的價(jià)值注定是殘缺的，而其轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)的結(jié)果，就是以犧牲某一部分人尤其是礦區(qū)居民的利益為代價(jià)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展成果無(wú)法惠及全體社會(huì)公民。這顯然是不公平的。如果任這種現(xiàn)狀繼續(xù)發(fā)展，最終必將造成更大的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，可持續(xù)發(fā)展也將難以為繼。建立礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，就是要通過(guò)制度的設(shè)計(jì)來(lái)有效保證對(duì)已經(jīng)破壞的生態(tài)環(huán)境給予補(bǔ)償、恢復(fù)和綜合治理，使之能夠達(dá)到或接近生態(tài)系統(tǒng)的平衡狀態(tài)，維護(hù)各地區(qū)、各行業(yè)之間經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益、生存利益與發(fā)展利益的動(dòng)態(tài)平衡，在貫徹代內(nèi)公平原則的同時(shí)，也要體現(xiàn)代際公平。

2、建立礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以解決礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中的外部不經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的外部不經(jīng)濟(jì)，是指礦產(chǎn)資源在開(kāi)采過(guò)程中給礦區(qū)帶來(lái)的污染(包括空氣污染、水污染、噪音污染及廢棄物污染等)，以及對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，礦產(chǎn)資源的價(jià)值主要由礦產(chǎn)資源的耗竭性?xún)r(jià)值、開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源的生產(chǎn)成本和給礦區(qū)造成的環(huán)境損害成本三部分組成，并通過(guò)礦產(chǎn)品的價(jià)格反映出來(lái)。然而，在傳統(tǒng)的價(jià)格體制下，我國(guó)礦產(chǎn)品價(jià)格只反映正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，礦業(yè)企業(yè)憑借對(duì)環(huán)境資源的無(wú)償或低價(jià)占有獲得超額利潤(rùn)。因此，必須盡快建立礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，讓礦業(yè)企業(yè)承擔(dān)起因礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用造成的環(huán)境損害的生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。只有這樣，礦產(chǎn)品的價(jià)格構(gòu)成才能趨于合理，由此引發(fā)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的治理、恢復(fù)和矯正才能更有保障。

(三)建立礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)實(shí)緊迫性

1、建立礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的重要舉措。西部是我國(guó)礦產(chǎn)資源富集區(qū)，但是由于目前資源開(kāi)發(fā)利益分配不盡合理，導(dǎo)致西部出現(xiàn)“富裕的貧困”現(xiàn)象。以新疆為例，近年來(lái)，新疆石油、天然氣、煤炭等礦產(chǎn)資源的大規(guī)?？碧介_(kāi)發(fā)，為國(guó)家能源安全做出了重大貢獻(xiàn)，同時(shí)，新疆在生態(tài)環(huán)境方面也付出了沉重代價(jià)。據(jù)國(guó)家遙感普查統(tǒng)計(jì)，新疆水土流失面積達(dá)103萬(wàn)平方公里，已占全疆國(guó)土面積的62％，占全國(guó)水土流失面積的28.9％；新疆86個(gè)縣(市)中，有80個(gè)縣(市)有荒漠化分布，近2／3的土地面積和1200多萬(wàn)人遭受荒漠化危害，而且全區(qū)土地沙化仍以每年104平方公里的速度擴(kuò)展；全區(qū)1／3的水庫(kù)庫(kù)容被泥沙淤積，1／3的耕地和1／2的宜農(nóng)荒地受到鹽堿侵害。然而，據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2006年11月7日?qǐng)?bào)道，新疆石油、天然氣礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收率僅為1％。在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與輸出地區(qū)，如何堅(jiān)持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，已成為一個(gè)嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。為此，應(yīng)盡快建立礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，改變礦業(yè)企業(yè)無(wú)償使用生態(tài)資源的習(xí)慣，從生產(chǎn)源頭上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同資源環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，為經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供制度保障。

2、建立礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是落實(shí)新時(shí)期環(huán)保工作任務(wù)的迫切要求。生態(tài)補(bǔ)償是一種新型的環(huán)境管制工具。《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中明確要求“要完善生態(tài)補(bǔ)償政策，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制?！瓏?guó)家和地方可分別開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)?！苯⒌V產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從宏觀層面看，有助于利用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和社會(huì)宏觀管理手段，促使生態(tài)環(huán)境資源的開(kāi)發(fā)利用過(guò)程與一般商品再生產(chǎn)過(guò)程相結(jié)合，從而達(dá)到在整體上對(duì)全社會(huì)的生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行宏觀調(diào)節(jié)，對(duì)生態(tài)破壞、環(huán)境污染及生態(tài)功能的恢復(fù)與治理進(jìn)行系統(tǒng)管理的目的；從微觀層面看，有利于籌措生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金，樹(shù)立全民生態(tài)意識(shí)，使保護(hù)環(huán)境成為人們的自覺(jué)行動(dòng)，有效解決人的發(fā)展同環(huán)境的矛盾與對(duì)立。

二、現(xiàn)行資源稅費(fèi)制度缺乏生態(tài)補(bǔ)償功能，不利于礦產(chǎn)資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用

財(cái)稅政策是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要組成部分。在西方，對(duì)不同礦產(chǎn)資源及不同礦區(qū)征收不同的資源開(kāi)采稅，不僅可以調(diào)整資源條件差異造成的級(jí)差收益，更重要的是可以促進(jìn)礦產(chǎn)資源的合理開(kāi)采和節(jié)約使用，有利于環(huán)境保護(hù)和生態(tài)平衡。特別是在可持續(xù)發(fā)展理論興起以后，礦產(chǎn)資源課稅的環(huán)保目的更加突出。在我國(guó)，礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的短缺部門(mén)，為了促進(jìn)資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，國(guó)家采取了不少稅收刺激措施，這些以發(fā)展為導(dǎo)向的稅收政策在一定程度上損害了環(huán)境質(zhì)量，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)極不相符。

(一)現(xiàn)行資源稅費(fèi)制度缺乏生態(tài)補(bǔ)償功能

目前，我國(guó)與礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)相關(guān)的專(zhuān)門(mén)稅費(fèi)主要有資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦區(qū)使用費(fèi)、探礦權(quán)使用費(fèi)和采礦權(quán)使用費(fèi)、探礦權(quán)價(jià)款和采礦權(quán)價(jià)款等，但這些稅費(fèi)都只是對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)采所造成的資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值損失的補(bǔ)償，并未計(jì)入生態(tài)損害成本，而且在征收數(shù)額上也遠(yuǎn)不能起到保護(hù)礦山環(huán)境的作用。