張建偉
(河北省承德市水務(wù)局水資源管理辦公室,河北 承德067000)
承德市城市水務(wù)發(fā)展與改革探討
張建偉
(河北省承德市水務(wù)局水資源管理辦公室,河北 承德067000)
為應(yīng)對(duì)未來(lái)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水資源需求,承德城市水務(wù)改革的重點(diǎn)是水務(wù)行業(yè)投融資機(jī)制和運(yùn)行管理機(jī)制,保障城市供排水良性循環(huán),整合城市水資源布局,探討成立水務(wù)集團(tuán),對(duì)城市水源工程、城市供水、污水處理、給排水管網(wǎng)實(shí)行一體化管理。
城市水務(wù);投融資機(jī)制;供排水工程;污水處理
承德是國(guó)家級(jí)歷史文化名城,位于河北省東北部,毗鄰京津,是馳名中外的旅游城市,舊稱(chēng)“熱河”,歷史上曾是清王朝鼎盛時(shí)期的京師陪都,素有“紫塞明珠”之美譽(yù),歷史文化底蘊(yùn)豐厚,自然與人文景觀交相輝映。避暑山莊及周?chē)聫R在1994年被聯(lián)合國(guó)教科文組織列入世界文化遺產(chǎn)名錄,使承德市步入了世界旅游名城的行列。
承德市轄區(qū)面積39519km2,下轄3區(qū)8縣。全市總?cè)丝?69.38萬(wàn)人,其中市區(qū)人口32.8萬(wàn)人。城市建成區(qū)81.3km2。隨著“五區(qū)三帶”組團(tuán)式城市格局逐步形成,城市規(guī)劃控制區(qū)域面積將達(dá)到1250km2,到2020年,中心城區(qū)人口規(guī)模達(dá)80萬(wàn)人,城市建設(shè)用地面積達(dá)到125km2。
承德位于溫帶向暖濕帶過(guò)渡帶,屬于大陸季風(fēng)型山地氣候。降水量和年徑流深受地形地貌等因素影響,時(shí)空分布不均,洪澇干旱災(zāi)害頻繁。承德市多年平均河川徑流量為34.91億m3,年平均降雨量533.1mm。承德地處“四河之源”、“兩庫(kù)上游”,境內(nèi)河流眾多,主要屬于灤河、北三河兩大水系。灤河發(fā)源于北部,由西北向東南穿境而過(guò)匯入潘家口水庫(kù),潮白薊運(yùn)河流域由兩部分組成:西部的潮白河水系向南匯入密云水庫(kù),南部的薊運(yùn)河水系匯入天津境內(nèi),是京津地區(qū)重要的水源地,北部老哈河為遼河發(fā)源地匯入遼寧境內(nèi)。
承德市城區(qū)位于武烈河河谷兩側(cè),大部分海拔在320~350 m之間,河谷南北狹長(zhǎng),東西兩岸山嶺對(duì)峙,中間相距最窄處不到1km,最寬處也不過(guò)1.5km。市區(qū)供水水源分布在灤河、武烈河河谷地帶,地下水貯存于第四系沖擊松散堆積含水層中,為孔隙水,屬潛水類(lèi)型。
承德屬資源性、工程性缺水城市。近年來(lái),隨著本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快,城市工業(yè)廢水和生活污水污染加劇,又遇干旱年景,水資源缺口很大。承德市水資源年人均占有量898m3,不足1000m3,屬于國(guó)家規(guī)定的重度缺水城市。地表水開(kāi)發(fā)利用程度只有35.1%,境內(nèi)缺少大型控制性攔蓄工程;水資源總量開(kāi)發(fā)利用程度是70.7%,其中農(nóng)業(yè)耗水嚴(yán)重。
市區(qū)水資源開(kāi)發(fā)利用情況見(jiàn)表1。
近年來(lái)實(shí)施市區(qū)武烈河水環(huán)境整治工程,使水質(zhì)狀況有了明顯改觀。武烈河地表水水質(zhì)狀況見(jiàn)表2。
承德市2009年全市生產(chǎn)總值完成715億元,增長(zhǎng)11%;全部財(cái)政收入完成100.1億元,其中地方一般預(yù)算收入45.2億元,增長(zhǎng)19.6%。在11個(gè)省轄市里增速第一,承德市人均GDP為1.69萬(wàn)元。由于城市經(jīng)濟(jì)總量小,經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的基本市情仍沒(méi)有改變。
表1 承德市市區(qū)水資源開(kāi)發(fā)利用概況(2008年)單位:萬(wàn)m3
表2 武烈河流域地表水水質(zhì)狀況(2008年)
目前,承德市生活用水水價(jià)2.20元/t,商業(yè)用水3.60元/t,特殊行業(yè)用水15.00元/t,城市綜合水價(jià)2.99元/t。
為從根本上解決城市水資源短缺及突發(fā)性洪水威脅城市安全的問(wèn)題,在市區(qū)武烈河上游,承德正在規(guī)劃建設(shè)一座大型控制性工程——雙峰寺水庫(kù),總庫(kù)容1.308億m3,項(xiàng)目估算總投資13.81億元。計(jì)劃2010年開(kāi)工建設(shè)。水庫(kù)建成后,通過(guò)多年調(diào)節(jié)攔蓄,緩解我市水資源緊張狀況;另外,可使城市現(xiàn)狀河道防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到100a一遇,保證世界文化遺產(chǎn)和市區(qū)人民生命財(cái)產(chǎn)安全。
主城區(qū)共計(jì)7個(gè)自來(lái)水廠(2個(gè)備用水廠)、72眼水源井(其中灤河流域44眼,為市區(qū)供水的主力水源)、7座加壓站;日供水能力20萬(wàn)m3,現(xiàn)日供水7.33萬(wàn)m3,供水管網(wǎng)總長(zhǎng)236.99 km。供水普及率為92.9%。承德市主城區(qū)自來(lái)水廠統(tǒng)計(jì)表見(jiàn)表4。
表4 承德市主城區(qū)自來(lái)水廠統(tǒng)計(jì)表
由于我市特殊的地理位置和水源地分布情況,地勢(shì)落差較大,水源地到市區(qū)最高用水戶(hù)相差160m,加壓層級(jí)多,供水成本亦高于平原城市。近年來(lái),隨著外來(lái)人口涌入城市及城市建成區(qū)日漸擴(kuò)大,城市供水壓力呈逐年擴(kuò)大趨勢(shì)。
承德市污水處理廠位于承德市雙橋區(qū)太平莊,距市區(qū)半壁山污水排放口15km,占地總面積7.67 hm2,服務(wù)范圍為市區(qū)。污水處理廠分兩期建設(shè),一期工程總投資2.45億,日處理能力8萬(wàn)m3,處理成本1.30元/t。 2008年,一期工程建成運(yùn)行,日污水處理能力8萬(wàn)m3;二期工程擬于2020年前完成,計(jì)劃投資0.79億,日處理能力4萬(wàn)m3。日處理能力4萬(wàn)m3的城市中水回用工程也即將投入建設(shè),經(jīng)處理的中水供河北鋼鐵公司承鋼公司使用。
為保護(hù)世界文化遺產(chǎn),承德依照“以山為骨、以水為魂、以綠為脈、以文為韻”的城建構(gòu)想,先后實(shí)施了引水入園恢復(fù)工程和梯級(jí)武烈河橡膠壩工程,再現(xiàn)了山莊“湖光粼粼,飛瀑濺珠,涌泉流石”的優(yōu)美水景觀;使城市呈現(xiàn)出“城在水中、水在城中”的山水園林特色。
2006年,避暑山莊引水入園恢復(fù)工程竣工,斷流多年的山莊引水古道得以恢復(fù)。工程共修建截潛流防滲墻和工程壩各191.5m,鋪設(shè)引水管道1041m,建設(shè)樞紐井、集水井各一座。工程引水流量為0.22m3/s,每年可向避暑山莊供水600萬(wàn)m3。供水故道的通水,不僅恢復(fù)了避暑山莊半月湖、長(zhǎng)湖、內(nèi)湖水面1.3萬(wàn)m3,而且使引水沿線的涌翠巖、望源亭、龍王廟、石磯觀魚(yú)等15個(gè)歷史景觀得以重現(xiàn),還原了康乾時(shí)期山莊湖區(qū)的歷史風(fēng)貌,豐富了避暑山莊的文化內(nèi)涵。
2007年,市區(qū)武烈河防洪暨12道橡膠壩工程竣工,市區(qū)形成12km長(zhǎng)帶狀水景觀。工程在武烈河市區(qū)段15km范圍內(nèi)規(guī)劃12道梯級(jí)橡膠壩,形成水面120萬(wàn)m2,總庫(kù)容100萬(wàn)m3;同時(shí)為滿(mǎn)足山莊生態(tài)用水,在臨近避暑山莊的第二道橡膠壩建設(shè)了倒虹吸工程,將庫(kù)區(qū)水直接引入避暑山莊東湖,每年為湖區(qū)補(bǔ)水200萬(wàn)t。從此,母親河呈現(xiàn)出綠樹(shù)掩映、碧波蕩漾、魚(yú)翔淺底、山水相映的優(yōu)美景象,成為城市的“翡翠項(xiàng)鏈”。
2008年,在開(kāi)發(fā)區(qū)灤河干流建設(shè)2道橡膠壩,在老城區(qū)二仙居旱河上建設(shè)17道橡膠壩,使市區(qū)橡膠壩達(dá)到31座,形成全國(guó)最大的橡膠壩群;連續(xù)16km的主河道水景觀和支流3.3km的梯級(jí)水景觀,呈現(xiàn)出湖光山色的城市景觀長(zhǎng)廊,形成水面390萬(wàn)m2,加上山莊湖區(qū)63萬(wàn)m2的水面,市區(qū)將擁有450萬(wàn)m2的水面。
2001年,承德市成立水務(wù)局對(duì)城市水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理;2007年,市自來(lái)水公司、排水所、污水處理廠行政管理權(quán)正式移交市水務(wù)局實(shí)行城市涉水事務(wù)一體化管理,市區(qū)初步實(shí)現(xiàn)了對(duì)區(qū)域防洪、除澇、蓄水、供水、排水、節(jié)水、水資源保護(hù)、污水處理及中水回用、地下水回灌等實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一取水許可、統(tǒng)一配置、統(tǒng)一調(diào)度和統(tǒng)一管理,為城市水務(wù)事業(yè)加速發(fā)展創(chuàng)造了必要條件。水務(wù)局集建設(shè)、管理和服務(wù)三大職能于一體,在體制上保障了城市供水、武烈河水景觀和避暑山莊湖區(qū)生態(tài)用水的需要。
本市采用政府主導(dǎo),成立國(guó)有專(zhuān)營(yíng)公司進(jìn)行企業(yè)化運(yùn)作的財(cái)政政策經(jīng)營(yíng)水務(wù)企業(yè),由政府相關(guān)部門(mén)征收水資源費(fèi)和污水處理費(fèi)。
承德市自來(lái)水公司負(fù)責(zé)全市主城區(qū)21萬(wàn)人的城市供水,公司屬?lài)?guó)家中型企業(yè),始建于1935年,在職人員565人,公司資產(chǎn)總額18127萬(wàn)元,負(fù)債11604萬(wàn)元。目前企業(yè)欠亞洲開(kāi)發(fā)銀行貸款6000萬(wàn)元,2008年經(jīng)營(yíng)虧損949萬(wàn)元。
承德市污水處理有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)全市主城區(qū)的城市污水處理,現(xiàn)在職人員50人,所轄1個(gè)污水處理廠,廠區(qū)于2005年開(kāi)始建設(shè),2008年5月建成運(yùn)行。一期投資情況:亞洲開(kāi)發(fā)銀行貸款1533萬(wàn)美元,國(guó)籌資金6700萬(wàn)元,自籌資金8000萬(wàn)元,總計(jì)2.45億元。
承德市市政總公司排水所負(fù)責(zé)全市主城區(qū)的城市污水管網(wǎng)建設(shè)維護(hù),現(xiàn)在職人員62人,改制后人員隨市政總公司改為股份制民營(yíng)企業(yè)。
3.2.1 水務(wù)局的成立,有利于公眾參與水管理
水務(wù)局統(tǒng)一負(fù)責(zé)承德的水資源規(guī)劃和城市水服務(wù)設(shè)施(包括供水、排水、再生水),統(tǒng)籌調(diào)度地表水與地下水,優(yōu)化配置城區(qū)、郊區(qū)及區(qū)外水資源,有效緩解了供需矛盾,提高了城市防洪和供水保證率,改善了城市生態(tài)質(zhì)量。自2001年承德市水務(wù)局成立以來(lái),水務(wù)局已顯示出水務(wù)統(tǒng)一管理的體制優(yōu)勢(shì),春季武烈河流域降雨量偏少、徑流銳減,市區(qū)橡膠壩群蓄水量嚴(yán)重不足。水務(wù)局從灤河向武烈河橡膠壩群補(bǔ)調(diào)水,使市區(qū)橡膠壩群蓄水充盈,為迎接旅游季節(jié)中外游客的到來(lái),提供了靚麗的水環(huán)境。
3.2.2 有利于城市水生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)和水環(huán)境改善
水務(wù)局統(tǒng)籌城區(qū)考慮生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水,城區(qū)水環(huán)境普遍得到改善,水生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)還提高了城市品位,拉動(dòng)了地產(chǎn)升值,有利于城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市現(xiàn)代化。同時(shí),城市防洪工程與市政工程、生態(tài)環(huán)境建設(shè)相結(jié)合,發(fā)揮了綜合效益。水務(wù)局成立后,對(duì)全市自備水源井進(jìn)行登記并換發(fā)取水許可證,并封停無(wú)證取水井49眼,減少地下水開(kāi)采量100萬(wàn)m3。
投資主體多元化的出現(xiàn)將改變了原來(lái)單一的政府投資結(jié)構(gòu),為進(jìn)一步引入競(jìng)爭(zhēng)打下基礎(chǔ);為配合開(kāi)放水務(wù)市場(chǎng),逐步建立供水價(jià)格體系,價(jià)格體系的改革將為水務(wù)市場(chǎng)化改革提供前期條件。
以企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革、水價(jià)改革和市場(chǎng)準(zhǔn)入為特征,對(duì)傳統(tǒng)國(guó)有水務(wù)企業(yè)進(jìn)行改制,為進(jìn)一步政企分開(kāi)打下基礎(chǔ);水價(jià)改革提出“全成本價(jià)格”概念,改變水行業(yè)的福利性質(zhì)。
政府角色由行業(yè)管理轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)監(jiān)管,注重監(jiān)管、運(yùn)營(yíng)與服務(wù)水平、關(guān)注公眾利益與安全,從而形成規(guī)范的水務(wù)市場(chǎng)。
前兩個(gè)階段是以產(chǎn)權(quán)為中心的改革,注重以新建基礎(chǔ)設(shè)施為代表的增量部分;第三階段將轉(zhuǎn)變?yōu)橐员O(jiān)管為核心的改革階段,注重過(guò)程和實(shí)際服務(wù),成效顯著。
隨著水務(wù)改革的不斷深入,水務(wù)管理必將進(jìn)入改革“深水區(qū)”,應(yīng)結(jié)合承德市自身?xiàng)l件,建立適合本地區(qū)域發(fā)展的水務(wù)管理體系,推動(dòng)建立水務(wù)多元化投融資機(jī)制,按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則建立從供水、排水到污水處理回用的合理價(jià)格體系和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制,推動(dòng)承德水資源的開(kāi)發(fā)力度。
4.1 開(kāi)展水務(wù)系統(tǒng)機(jī)構(gòu)改革
水務(wù)管理體制改革的核心是管理方式的轉(zhuǎn)變和管理體制的創(chuàng)新。按照水務(wù)統(tǒng)一管理的要求和政事、政企、政資分開(kāi)的原則,改革水務(wù)管理模式,改革水務(wù)企事業(yè)單位,制定水務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制改革方案。將城市供水、排水資產(chǎn)進(jìn)行重組:對(duì)水源工程、供水、排水、水資源的收費(fèi)、經(jīng)營(yíng)和管網(wǎng)維護(hù)整合組建水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司,推進(jìn)水務(wù)工程投資、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)四權(quán)分離,培育和規(guī)范水務(wù)工程建設(shè)和水務(wù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)兩個(gè)市場(chǎng);將供水、排水、水利的工程公司組建成水務(wù)建設(shè)總公司;組建并加強(qiáng)具有行政職能延伸的供排水管理處;結(jié)合正在進(jìn)行的行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革逐步付諸實(shí)施。將城市供排水職能由行業(yè)主管變?yōu)樾袠I(yè)監(jiān)管,逐步建立水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管體系。改革后的水務(wù)局主要負(fù)責(zé)供排水企業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)管理、企業(yè)成本和水價(jià)監(jiān)管和水質(zhì)質(zhì)量與服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管。
4.2 探索建立多元化的水務(wù)投融資機(jī)制
(1)目前承德市的城市污水處理率還比較低,郊區(qū)附近配套管網(wǎng)差距更大;同時(shí)大量的城市供水管網(wǎng)老化,水質(zhì)和安全性需要提高。如果從建設(shè)管網(wǎng)、建設(shè)水廠和污水處理廠到維護(hù)整個(gè)水系統(tǒng),實(shí)行全面的投資收益核定,全部通過(guò)水價(jià)體系來(lái)支撐,會(huì)帶來(lái)過(guò)大的社會(huì)壓力。因此,真正要支撐城市水業(yè)的良性發(fā)展,政府必將是投資體系中的重要角色。但是,供水、污水處理單純由政府辦,財(cái)力不足、水利融資渠道不暢的矛盾十分尖銳,從而決定了必須走市場(chǎng)化改革之路。政府要積極創(chuàng)造條件促使民間資本和海外資本流入承德水務(wù)行業(yè),重點(diǎn)鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本和外資投向城市水源工程和凈水廠、城市污水處理和回用設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。
(2)借鑒推廣先進(jìn)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn),組建城市水務(wù)集團(tuán),多渠道、多元化解決水務(wù)投資問(wèn)題。以水務(wù)集團(tuán)作為本市水務(wù)工程的投融資平臺(tái)和工程建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理的主體。集團(tuán)成立后,將通過(guò)政府注入資金,盤(pán)活現(xiàn)有供水工程經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn),進(jìn)行項(xiàng)目融資,解決建設(shè)資金不足問(wèn)題,減輕政府投資壓力。通過(guò)社會(huì)投資項(xiàng)目招商,可大膽采用中外合資企業(yè)、BOT等模式建設(shè)城鎮(zhèn)供水項(xiàng)目等方法,解決水務(wù)投資渠道問(wèn)題。承德水務(wù)集團(tuán)將把雙峰寺水庫(kù)、自來(lái)水公司、污水處理廠和管網(wǎng)配套工程、河流水環(huán)境與污染治理工程整合為一個(gè)城市水工程系統(tǒng),探索建立市區(qū)配套完善、運(yùn)行高效、調(diào)度靈活的水資源綜合配置體系。水務(wù)集團(tuán)的組建,有利于加快本市水務(wù)各項(xiàng)工程建設(shè),有利于深化全市水務(wù)一體化改革,有利于提升水利投融資能力,有利于實(shí)現(xiàn)供排水工程的良性運(yùn)營(yíng)。
4.3 建立合理的水價(jià)形成機(jī)制
成立水務(wù)集團(tuán)后,可以使城市水務(wù)市場(chǎng)化,初步形成較為合理的水價(jià)形成機(jī)制。針對(duì)山區(qū)城市特點(diǎn),實(shí)行季節(jié)性水價(jià);合理確定中水價(jià)格與自來(lái)水價(jià)格的比價(jià)關(guān)系,建立鼓勵(lì)使用中水替代自然水源和自來(lái)水的價(jià)格機(jī)制。制定本市《城市供水價(jià)格管理辦法》實(shí)施細(xì)則,在科學(xué)測(cè)算和價(jià)格聽(tīng)證的基礎(chǔ)上,提出了滿(mǎn)足供水企業(yè)良性運(yùn)行和新建供水工程還貸的價(jià)格調(diào)整方案,同時(shí),要加大污水處理費(fèi)征收力度,逐步提高水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn),將污水處理費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)提高到保本微利的水平。進(jìn)一步開(kāi)展供水水價(jià)改革工作,出臺(tái)供水水價(jià)改革實(shí)施方案和水價(jià)調(diào)整方案。通過(guò)調(diào)整水價(jià),探討城鄉(xiāng)供水和污水處理的市場(chǎng)化道路,可以考慮廠站集資建、管網(wǎng)政府建等多種投融資形式。
城市水網(wǎng)是現(xiàn)代化城市的重要基礎(chǔ)和主要標(biāo)志。城市水務(wù)涉及水資源開(kāi)發(fā)、利用、配置、節(jié)約、保護(hù)的各個(gè)方面,貫穿水源地保護(hù)、供水、輸水、用水、節(jié)水、排水、污水處理和回用等整個(gè)過(guò)程,是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)的系統(tǒng)工程。只有將城市水源工程、給水系統(tǒng)與排水系統(tǒng)統(tǒng)一管理,才能發(fā)揮其功能的最大優(yōu)勢(shì)。水務(wù)集團(tuán)的成立,將進(jìn)一步完善城市功能,促進(jìn)現(xiàn)代城市水網(wǎng)絡(luò)的形成,加速實(shí)現(xiàn)城市水資源循的環(huán)利用。
[1]傅濤,陳吉寧.城市水業(yè)改革的十二個(gè)問(wèn)題[M].北京:中國(guó)建筑工業(yè)出版社,2006.
[2]傅濤,常杪,鐘麗錦.中國(guó)城市水業(yè)改革事件與案例[M].北京:中國(guó)建筑工業(yè)出版社,2006.
Development and reform of Urban water sector in Chengde
ZHANG Jian-wei
(Water Resource Management Office of Chengde Water Authority,Chengde 067000,China)
Demands for larger capacity and better service to urban water sector in Chengde.The key points of Chengde water authority reform is building financing and investment system,operation and management system.Keeping water supply and drainage engineering in positive cycle.Reform in urban water sector is setting up Water Group.The operation of Water Group will merging the four things together:Urban water environment,City water supply,Wastewater treatment and disposal,for drainage network project.
urban water sector;financing and investment system;water supply and drainage engineering;wastewater treatment
TV213.4;TU99
A
1672-9900(2010)S0-0128-03
2010-09-27
張建偉(1982-),男(蒙古族),河北平泉人,助理工程師,主要從事給水排水工程設(shè)計(jì)、水工程經(jīng)濟(jì)管理、水資源管理與節(jié)水技術(shù)推廣等工作,(Tel)13463345596。