操小娟

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢430072）

美國聯(lián)邦土地收支管理法律制度及啟示

操小娟

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢430072）

研究目的：分析美國聯(lián)邦政府在土地收支管理方面的法律制度，探求對中國土地出讓收支管理的借鑒。研究方法：文獻分析法和歸納法。研究結(jié)果：美國聯(lián)邦土地收支管理的法律規(guī)定是在公共預(yù)算觀念下的制度選擇。研究結(jié)論：美國在預(yù)算觀念、體制設(shè)置、制度安排、監(jiān)督和責(zé)任機制等方面，對中國土地出讓收支管理法律制度的構(gòu)建具有借鑒意義。

土地法學(xué)；土地收支管理法律制度；比較；美國；聯(lián)邦土地

美國聯(lián)邦土地管理局（以下簡稱BLM）管理的公共土地有1707萬hm2之多，約占美國全部土地的1/8，這些土地不僅承載著豐富的自然和文化遺產(chǎn)，而且其中蘊涵的資源可以為國家?guī)砭薮笫找?。這些收益包括放牧費、地役權(quán)收入、土地轉(zhuǎn)讓收入、木材和原材料出售取得的收入、礦藏開采和利用取得的收入以及其他一些雜項收入。2007年的數(shù)據(jù)顯示，BLM所管轄土地的收益接近45億，約占年度聯(lián)邦財政收入的0.17%[1]。近兩年來，土地收益總額有所減少，細目上也發(fā)生一些變化，如放牧費減少，娛樂設(shè)施使用費增加。另外，隨著新能源的開發(fā)，核能源和一些可再生能源的收入也有所增加。

如何分配和有效利用這些收入以及如何監(jiān)督管理是美國公地管理中的重要問題。BLM成立之時并沒有統(tǒng)一的法律授權(quán)，相關(guān)法律法規(guī)有2000多個，1976年《聯(lián)邦土地政策和管理法》出臺后才逐步形成一個比較完整統(tǒng)一的體系[2]。目前國內(nèi)對美國聯(lián)邦土地收支管理的研究很少，僅有的文獻側(cè)重介紹美國聯(lián)邦及州土地使用規(guī)劃[3]、公共土地上礦產(chǎn)資源的管理[4]、美國公共土地政策的演變[5]、美國聯(lián)邦土地管理中管理機構(gòu)法律地位的變化及其影響[6]。有關(guān)土地收益方面的文獻只有一篇，主要介紹美國土地增值收益問題[7]。本文以美國聯(lián)邦土地管理局所管理的土地作為研究對象，對中美公共土地收支管理的法律制度進行比較，分析中國土地出讓收支管理制度的不足，探求其對中國土地出讓收支管理的借鑒意義。

1 土地收支管理觀念比較

在美國早期的案例中，公地被作為政府的私有財產(chǎn)看待，土地收益屬于政府所有，由政府支配。隨著判例的發(fā)展，聯(lián)邦土地管理機構(gòu)的地位重新被認定，并且從1976年開始一些公地法明確規(guī)定公地屬于美國公眾，政府是公地信托管理的受托人。相應(yīng)地，公共土地的收入被納入公共預(yù)算進行管理。因此，雖然BLM每年從管理的土地中得到的收入高達幾十億，但是這些收入都直接進入聯(lián)邦財政，其支出的資金主要來源于國會的撥款，少部分來自為其他政府機構(gòu)和公眾提供服務(wù)的補償費、國會授權(quán)的收費和捐贈。可以說，美國在明確管理機構(gòu)的法律地位之后，通過公共預(yù)算將聯(lián)邦土地收支的決策、執(zhí)行和監(jiān)督納入了法制化軌道。

將土地出讓收支納入預(yù)算管理是中國國有土地出讓收支管理法律制度的一大進步，但是將土地出讓收益直接納入地方基金預(yù)算，無法改變各級政府之間、政府部門之間在土地收益上博弈的狀況，使得資金的分配和使用始終成為管理中的難題。依據(jù)中國《土地管理法》的規(guī)定，國家所有的土地由國務(wù)院代表國家進行管理，地方政府代表國務(wù)院行使監(jiān)督管理的權(quán)力，但地方政府是所有人、代理人還是信托人，法律并未明確。從實際情況看，地方政府的土地出讓，如同私有財產(chǎn)所有者出讓自己的土地一樣，雖然出讓土地的收入用于地方政府的財政支出，但是只限于本地域范圍，而且由于資金分配和使用不透明，這些收益變成極少數(shù)人和部門的福利。另外，地方政府實際占有的土地在區(qū)位和數(shù)量上存在差別，土地出讓收益直接納入地方基金預(yù)算會導(dǎo)致全體國民受益不均衡。

2 土地收支管理體制比較

2.1 美國聯(lián)邦土地的收支管理體制

BLM管理的土地和礦藏位于美國西部，大多與私人土地相鄰，在管理的過程中經(jīng)常需要與私有土地主、企業(yè)和各級政府協(xié)商解決矛盾。另外，隨著西部人口的快速增長，BLM也需要借助地方民眾、社區(qū)和政府的力量共同解決土地利用問題。因此，美國聯(lián)邦土地的收入雖然全部納入國庫，但是在管理的過程中,聯(lián)邦政府通常以轉(zhuǎn)移支付和直接投資方式與州、地方共同分享這些收益，以獲得地方組織和個人的支持與合作，同時避免因公共土地開發(fā)利用給地方造成的負面影響。

目前聯(lián)邦國庫中BLM的土地收支專門賬戶主要有5種類型[8]：（1）一般基金。由收入賬戶和支出賬戶組成，前者來源于一定比例的土地收益，間接用于全體國民，后者來源于國會對BLM的撥款。（2）特別基金。也分為收入賬戶和支出賬戶，前者由法律規(guī)定用于特定用途，后者是BLM可支配收入。（3）周轉(zhuǎn)基金。用于資助和管理一些特殊事務(wù)，如木材開發(fā)等。（4）信托基金。主要指BLM管理的兩個信托賬戶，用于實施信托協(xié)議下的特殊項目。（5）儲備基金。暫時保存的資金，等待分配方案確定后使用。

從土地收益的最終去向來看，BLM的土地收益除正常運行開支外，主要用于兩個方面：一是直接轉(zhuǎn)移支付給州和地方政府,包括稅收抵補支付、放牧費返還、土地購買、能源和資源收入返還等。二是以項目形式在州和地方投資，包括土地管理、自然資源保護、牧草地維護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦藏開發(fā)等。

2.2 中國土地出讓收支管理體制

在中國，城市土地由國家所有。從本質(zhì)上講，國有土地出讓收入屬于地租，應(yīng)當交由國家集中管理，但是由于地方和中央之間的博弈，國有土地出讓收入的分配比例經(jīng)過了多次調(diào)整。最初，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理的通知》（1989），規(guī)定土地有償出讓收入的40%上繳中央財政，60%留歸地方。由于土地出讓金不能足額上繳，1992年財政部出臺《關(guān)于國有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》，將上繳中央部分的比例下調(diào)為5%。1994年實行分稅制改革之后，土地出讓金作為地方財政的固定收入全部劃歸地方所有，只對新增建設(shè)用地做出特別規(guī)定?，F(xiàn)在將土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算進行管理，也只是在考慮地方利益的基礎(chǔ)上，試圖規(guī)范地方政府利用資金的行為。實際上，這種做法并沒有考慮國有土地的權(quán)屬性質(zhì)，不僅缺乏理論依據(jù)，而且從現(xiàn)實情況看仍然難以遏制地方政府“以地生財”的行為。雖然地方需要向中央支付新增建設(shè)用地有償使用費，但是這種費用是去除成本后的平均純收益，由于收支沒有分開，這種做法不利于資金的監(jiān)管。

3 支出控制制度比較

3.1 美國支出控制法律制度

雖然BLM應(yīng)依據(jù)法律規(guī)定的范圍和比例使用資金，但是管理機構(gòu)的自由裁量權(quán)仍然很大，此時通過績效管理進行系統(tǒng)內(nèi)控制則顯得非常重要。在管理中，BLM將各管理部門的支出、績效措施和管理目標聯(lián)系起來，其管理方法分為4個步驟[1]：首先，確定戰(zhàn)略目標。依據(jù)《政府績效與成果法案》，BLM制定的第3個戰(zhàn)略計劃（2004—2008年）和第4個戰(zhàn)略計劃（2008—2012年），將管理目標確立為資源保護、資源利用、娛樂提供和社區(qū)服務(wù)4個方面。其次，統(tǒng)一“績效改進”概念，使之深入土地管理局的各個層面，確保改進的持續(xù)性。再次，以作業(yè)為基礎(chǔ)進行成本管理，將傳統(tǒng)的賬戶資料轉(zhuǎn)換成項目管理信息。通過轉(zhuǎn)換形成的成本結(jié)構(gòu)中包含資金使用和工作活動兩個方面，從而將BLM每一項工作與預(yù)算聯(lián)系起來。最后，將成本管理活動與績效措施聯(lián)系起來，使外部的戰(zhàn)略目標、績效目標與內(nèi)部的作業(yè)活動、甚至雇員的績效計劃連接起來，這樣土地管理局不僅了解實現(xiàn)績效目標的總成本，而且了解完成績效目標的具體成本。

為了簡化財政管理系統(tǒng)和減少花費，美國內(nèi)政部正著手建設(shè)財政和事務(wù)管理制度。這一制度原計劃2005—2008年完成，后調(diào)整為2008—2012年。財政和事務(wù)管理制度是一種運用軟件產(chǎn)品組合的制度體系，用來管理內(nèi)政部的一系列事務(wù)，包括預(yù)算形成、預(yù)算執(zhí)行、資金使用、人員和資產(chǎn)管理、財政補助等信息，其總目標是為BLM經(jīng)理及內(nèi)部機構(gòu)提供準確及時的信息，以幫助管理層做出正確的決策。

從這些年來美國BLM管理的情況看，成本管理和績效管理的結(jié)合在實踐中成效斐然。主要原因是這種結(jié)合提供了成本和產(chǎn)出之間的數(shù)量關(guān)系，有助于管理者根據(jù)實施的項目確定資源的需求，有助于各辦公室在向公眾提供服務(wù)時控制成本。同時，這種方法將產(chǎn)出與組織目標、預(yù)算資源結(jié)合起來，可以提供資源不合理利用的信息，為資源的重新配置、服務(wù)的合理化、工作量的調(diào)整、工作程序的調(diào)整提供基礎(chǔ)。

3.2 中國的支出控制制度

在中國，土地出讓支出管理的問題主要表現(xiàn)在兩個方面：一是現(xiàn)有規(guī)定雖然明確土地出讓收入使用范圍，但沒有根據(jù)收入來源做更細致的劃分，地方政府在資金使用上仍然享有很大的自由裁量權(quán)，他們可以用土地出讓收入來彌補稅收不足，客觀上造成地方政府對土地出讓收入過度依賴。二是雖然有支出范圍的規(guī)定，但是沒有對支出提出具體目標。中國現(xiàn)有規(guī)定要求土地出讓收入的使用重點向新農(nóng)村建設(shè)傾斜，要求城市建設(shè)支出和其他支出要嚴格按照批準的預(yù)算執(zhí)行。由于沒有規(guī)定具體的目標，不能促使地方政府提高資金使用效率和效果。

4 監(jiān)督和責(zé)任制度比較

4.1 美國的監(jiān)督和責(zé)任制度

在美國，內(nèi)政部、總統(tǒng)辦公室、國會和公眾都可以對聯(lián)邦土地收支及其管理進行監(jiān)督和審查，監(jiān)督形式包括財務(wù)審計和績效審計兩個方面，監(jiān)督的內(nèi)容各有側(cè)重。

（1）內(nèi)政部。在法律地位上，BLM代理內(nèi)政部實施管理活動，責(zé)任由內(nèi)政部承擔(dān)[9]。相應(yīng)地，內(nèi)政部對BLM具有監(jiān)督管理的責(zé)任。依據(jù)《報告合并法》，BLM可以在提交績效報告時一并提交財務(wù)報告。BLM的財務(wù)報告應(yīng)當遵守美國會計準則和記賬方面的法律要求[10]，報告財務(wù)狀況、管理的凈成本、凈資產(chǎn)的變化、預(yù)算資源，以及法律要求的其他管理活動。內(nèi)政部國家事務(wù)中心每年6月16日至次年5月15日依據(jù)審計標準對內(nèi)設(shè)機構(gòu)開展財務(wù)審計，檢查財政賬戶和系統(tǒng)控制情況并向聯(lián)邦財政部門提交審計報告，促使部門遵守管理與預(yù)算局通告的要求[11]。內(nèi)政部要求內(nèi)部機構(gòu)每3年依據(jù)《不合理支付信息法》評估其項目，以確定發(fā)生重大錯誤支出的風(fēng)險，報告不合理支付的情況[12]。

每年BLM的績效報告都是內(nèi)政部績效報告的組成部分。依據(jù)《政府績效與成果法案》，BLM每年要就資源保護、資源利用、娛樂提供和社區(qū)服務(wù)4個方面的目標向內(nèi)政部報告其資金使用情況、已完成的項目及相應(yīng)的成本、已取得的成果、目標實現(xiàn)的程度等內(nèi)容。依據(jù)管理與預(yù)算局的要求和首席財務(wù)官委員會的指導(dǎo)準則，內(nèi)政部每年10月1日至次年3月31日對內(nèi)部財政賬戶進行評估并向聯(lián)邦財政部門提交報告[11]。內(nèi)政部總督察局每年發(fā)布報告，針對內(nèi)政部下年度面臨的嚴峻挑戰(zhàn)做出前瞻性評估，另外每年總督察局聘請獨立的會計公司對系統(tǒng)內(nèi)年度財務(wù)報表進行審查并做出評價[13]。

（2）總統(tǒng)辦公室?？偨y(tǒng)辦公室中的管理與預(yù)算局對內(nèi)政部和BLM進行監(jiān)督和審查。管理與預(yù)算局的基本職責(zé)是對各政府機構(gòu)最初的預(yù)算申請進行削減，協(xié)助總統(tǒng)準備年度預(yù)算并提交國會。在國會和總統(tǒng)通過預(yù)算后，管理與預(yù)算局便撥付或“分配”這些預(yù)算給各部門，監(jiān)督支出流程，以確保政府部門的支出不超過撥款的限額[14]。依據(jù)《首席財務(wù)官法》，由管理與預(yù)算局任命首席財務(wù)官，對聯(lián)邦管理機構(gòu)的財政報告進行審核，為總統(tǒng)和國會在項目資助、管理和評估方面提供完整、真實、及時的財務(wù)信息[15]。另外，管理與預(yù)算局依據(jù)《政府績效與成果法案》，每年按實現(xiàn)目標的程度對聯(lián)邦政府機構(gòu)（包括BLM）進行考核，然后劃分優(yōu)劣等級[1]。

（3）國會和公眾。國會主要通過國家審計總署和國會預(yù)算辦公室對內(nèi)政部和BLM進行監(jiān)督和審查。國家審計署的任務(wù)是為國會及時提供客觀和真實的信息，審計資金支出的效率和效果，調(diào)查違法違紀活動，匯報政府項目和政策目標實現(xiàn)的情況[16]。

國會預(yù)算辦公室為國會主要提供3方面的服務(wù)：編寫預(yù)算計劃，執(zhí)行預(yù)算，審議預(yù)算提案和經(jīng)濟政策[14]。依據(jù)《國會預(yù)算法》，每年內(nèi)政部要向參眾兩院遞交申請撥款的報告，報告中要提供詳細的預(yù)算要求以及分配資金的標準，并陳述正當理由。國會預(yù)算辦公室審查報告，并提交國會以決定預(yù)算撥款。

內(nèi)政部和BLM每年度應(yīng)向公眾提交一份簡要的財務(wù)和績效報告，以便市民能了解管理機構(gòu)履行職責(zé)的情況和取得的成效。對于管理機構(gòu)不能回應(yīng)公眾需求的問題，公眾可以向議員和經(jīng)選舉產(chǎn)生的行政長官提出異議。

4.2 中國的監(jiān)督和責(zé)任制度

目前中國有關(guān)監(jiān)督和責(zé)任方面的主要依據(jù)是2006年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》。從通知來看，目前的監(jiān)督只限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，監(jiān)督主體包括財政部門、國土資源管理部門、人民銀行、審計機關(guān)等，監(jiān)督的形式和內(nèi)容還有待監(jiān)督主體建立和完善。另外，目前通知只對“違反規(guī)定，擅自減免、截留、擠占、挪用應(yīng)繳國庫的土地出讓收入，不執(zhí)行國家統(tǒng)一規(guī)定的會計、政府采購等制度”的有關(guān)責(zé)任人追究法律責(zé)任。其責(zé)任形式只限于違法責(zé)任，沒有績效方面的責(zé)任，同時責(zé)任主體是直接相關(guān)人，沒有針對地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人。

5 對構(gòu)建中國土地出讓收支管理法律制度的啟示

中國國有土地收益的種類很多，比較而言，土地出讓收益數(shù)額巨大且游離于預(yù)算之外，使得土地出讓收支管理的問題尤為突出。雖然2007年國家開始將土地收益納入地方預(yù)算進行管理，但是土地收支管理中的問題仍然非常嚴重[17]。筆者認為美國聯(lián)邦土地收支管理法律制度在預(yù)算觀念、體制設(shè)置、制度安排、監(jiān)督和責(zé)任機制等方面對中國具有借鑒意義。

5.1 轉(zhuǎn)變觀念，建立公共預(yù)算制度

土地收支管理不僅要規(guī)定土地收益的種類和支出的范圍，更需要明確誰來收取資金，誰來確定資金分配的方向和結(jié)構(gòu)，誰來監(jiān)督和審查資金的使用。在公共土地的收益分配中，公眾的法律地位非常關(guān)鍵，它直接關(guān)系公共土地收入的獲取、分配、使用和監(jiān)督。只有明確了公眾的地位，才能有效地控制政府的行為，保證公共土地收益用于公共目的。中國《物權(quán)法》和《土地管理法》明確規(guī)定國有土地全民所有，因此國有土地出讓的收入應(yīng)當屬于全體民眾，應(yīng)當由公眾或作為公眾代表的人大審查決定資金的分配，由公眾和人大對資金使用的情況進行監(jiān)督。

5.2 明確土地權(quán)屬，理順中央和地方之間的關(guān)系

中國的土地收益分配不僅需要明確土地權(quán)屬，而且需要加強對各級政府的激勵。國有土地屬于全體人民共有，土地收入應(yīng)進入中央專門的財政賬戶。雖然地方政府代理國務(wù)院履行土地管理的職責(zé)，但是不能因此改變土地的權(quán)屬性質(zhì)。另一方面，為了鼓勵所有的利益相關(guān)者參與土地管理，可用轉(zhuǎn)移支付和投資形式返還給地方。土地出讓收入的分配應(yīng)當考慮效率，對取得收入的地方予以鼓勵，同時也要體現(xiàn)公平，在各地方之間予以平衡。

5.3 規(guī)范支出，將支出與績效目標掛鉤

（1）根據(jù)不同出讓收入嚴格劃定支出范圍。中國出讓的土地有存量土地和新增建設(shè)用地，新增建設(shè)用地征收的是農(nóng)民耕地，若要保障農(nóng)民利益從而保住18億畝耕地的紅線，就應(yīng)當將收入返還給農(nóng)民（征收補償、農(nóng)地開發(fā)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)），也只有將收入返還給農(nóng)民，才能遏制地方政府的過度征收行為。而對于存量土地，其增值主要源于城市開發(fā)和城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，所以存量土地的收入可以部分用于公共工程的建設(shè)。

（2）建立績效管理制度?？冃Ч芾硎墙鉀Q管理中委托代理問題的一種手段[18]。借鑒美國經(jīng)驗將成本管理與績效管理結(jié)合起來，既控制支出過程又考核支出結(jié)果，可以將公務(wù)員個人行為、管理機構(gòu)的行為、領(lǐng)導(dǎo)者的行為與績效目標統(tǒng)一起來。

5.4 完善監(jiān)督機制，強化地方政府和管理部門的責(zé)任

中國地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人違法違紀現(xiàn)象普遍。對違法行為的監(jiān)督不僅應(yīng)來自行政系統(tǒng)，更應(yīng)該來自立法機關(guān)和公眾。對違法行為不僅要嚴格追究法律責(zé)任，更要追究其管理上的違約責(zé)任。如果通過績效考核的結(jié)果來決定撥款數(shù)額，無疑會對地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人形成約束?？冃ьA(yù)算和投入預(yù)算對支出機構(gòu)行為產(chǎn)生不同的影響，傳統(tǒng)的投入預(yù)算管理以支出類型和目標進行分類，支出機構(gòu)只要遵守資金使用規(guī)則，就可以爭取更多的預(yù)算投入。以績效目標來確定預(yù)算，再以績效目標完成情況來考核執(zhí)行部門的業(yè)績，支出機構(gòu)需要更多地關(guān)注績效和成本。因此在土地收支管理上實行預(yù)算績效，不僅可以促使政府有效利用資金，還可以對地方政府和領(lǐng)導(dǎo)人予以制約。

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［17］新華社.11個城市1864億土地出讓金為何“神秘失蹤”？［EB/OL］.http://ccdv.people.com.cn/GB/66982/7351339.html,2008-06-06/2010-05-31.

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Legal System of Federal Land Revenue and Expenditure Management in the United States and Its Implication

CAO Xiao-juan
（School of Political＆Public Administration,Wuhan University,Wuhan 430072,China）

The purpose of the paper is to analyses the legal system of federal land revenue and expenditure management in the United States in order to explore its reference meaning for China.Methods employed include documentation analysis and induction.The results indicate that the legal provisions of the US federal land revenue and expenditure management are the institutional arrangement under the concept of public budget.It is concluded that the legal system of the US federal land revenue and expenditure management could provide reference meaning for the establishment of China’s legal system of land transfer revenue and expenditure management in terms of several aspects,such as the concept of budget,system setting,institutional arrangement,mechanism of supervision and responsibility.

land law;legal system of land revenue and expenditure management;comparison;the United States;federal land

F301.2

A

1001-8158（2010）08-0077-05

2010-04-26

2010-06-06

操小娟（1968-），女，湖北應(yīng)城人，博士，副教授。主要研究方向為土地法規(guī)和政策。E-mail:cjuanaileen@yahoo.com.cn