康紀(jì)田

（湖南婁底行政學(xué)院，湖南婁底417000）

股份合作是獲取礦業(yè)用地的基本途徑

康紀(jì)田

（湖南婁底行政學(xué)院，湖南婁底417000）

研究目的：求證獲取礦業(yè)用地的基本途徑。研究方法：規(guī)范研究與實(shí)證研究相結(jié)合，邏輯歸納法。研究結(jié)果：礦業(yè)用地制度缺失。學(xué)者們提出了獲取礦業(yè)用地的許多途徑，但都不適合保護(hù)土地權(quán)人的利益。征收土地后出讓取得，缺乏啟動(dòng)征收的前提；按照國(guó)外經(jīng)驗(yàn)承租獲地，有損于弱勢(shì)的土地權(quán)人；清朝末期礦業(yè)用地的“股份合作”是應(yīng)當(dāng)繼承的基本途徑。研究結(jié)論：十七屆三中全會(huì)的政策創(chuàng)新為股份合作開(kāi)辟了道路，股份合作的綜合性收益是制度變遷的動(dòng)力。

土地管理；礦業(yè)用地；土地流轉(zhuǎn)；股份合作

到目前為止，《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》中都沒(méi)有關(guān)于礦業(yè)用地的規(guī)定，有學(xué)者提出，修法時(shí)應(yīng)當(dāng)明確把土地的征收、承租、入股等方式作為礦業(yè)用地的獲取途徑[1]。筆者認(rèn)為獲取礦業(yè)用地的基本途徑應(yīng)是“股份合作”。

1 征收方式的礦業(yè)用地存在不可逾越的制度障礙

中國(guó)85%以上礦業(yè)用地在農(nóng)村，如果農(nóng)村礦業(yè)用地由國(guó)家征收再出讓，就存在兩個(gè)不可逾越的障礙。一是法律制度障礙?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定，“任何單位進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須申請(qǐng)使用國(guó)有土地；必須在集體土地上進(jìn)行建設(shè)的，由國(guó)家征收后依法申請(qǐng)使用”。按照這一規(guī)定，在農(nóng)村設(shè)立礦山企業(yè)所需土地，應(yīng)先由國(guó)家將集體土地征收后通過(guò)出讓獲取。但是，《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》均規(guī)定，為了公共利益的目的才能依法定程序和權(quán)限征收農(nóng)民集體所有土地。農(nóng)村礦業(yè)開(kāi)發(fā)屬于商業(yè)性經(jīng)濟(jì)利益，強(qiáng)制征收是法律所不允許的。二是出讓程序障礙。礦業(yè)開(kāi)發(fā)的非公益性決定了礦業(yè)用地不能通過(guò)劃撥而只能按出讓程序獲取，所以市場(chǎng)化的出讓程序不適用礦業(yè)用地優(yōu)先原則。這種出讓，對(duì)于礦山企業(yè)成交缺乏公平的機(jī)會(huì)，因?yàn)槠渌?jìng)爭(zhēng)者明知礦產(chǎn)資源屬地的不動(dòng)產(chǎn)性，不可能搬到其他地方去開(kāi)采，正是其他競(jìng)爭(zhēng)者投機(jī)競(jìng)價(jià)的動(dòng)力。最終因?yàn)槭袌?chǎng)交易成本阻礙礦業(yè)用地的獲得。

有的學(xué)者為了繞過(guò)征收方式在制度和程序上的障礙，提出礦業(yè)權(quán)優(yōu)先于甚至對(duì)抗于原土地所有權(quán)而由國(guó)家征收土地[2]。殊不知，土地所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與礦產(chǎn)權(quán)都屬于物權(quán)，按照《物權(quán)法》關(guān)于物權(quán)地位平等的基本原則，不存在有“特權(quán)”的物權(quán)。而且，強(qiáng)制征收土地會(huì)導(dǎo)致集體及農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)殘缺。因此，非因公共利益，國(guó)家不能運(yùn)用征收手段，以免違背物權(quán)人意愿和損害物權(quán)人利益。

2 以承租方式獲取礦業(yè)用地不適合中國(guó)

有學(xué)者認(rèn)為，租賃是國(guó)際通行的一種礦業(yè)用地取得方式，是出租人把土地交給礦業(yè)權(quán)人（承租人）使用，礦業(yè)權(quán)人支付租金，并在租賃關(guān)系終止時(shí)將所使用的土地返還給出租人的行為[3]。國(guó)外的租賃方式有幾種類型，一是以美國(guó)為主的分離式租賃。美國(guó)的礦產(chǎn)開(kāi)采準(zhǔn)入證就是“采礦租約”，因?yàn)榈V產(chǎn)資源依附于土地并做為土地的組成部分而統(tǒng)一為權(quán)利的客體，要獲取礦產(chǎn)權(quán)就只需獲取土地權(quán)。因此，為礦而租地是由美國(guó)的資源體制所決定的。二是以澳大利亞為主的利用式租賃。澳大利亞各州礦產(chǎn)與土地分別成為權(quán)利的客體，礦業(yè)用地以承租為主?！段靼拇罄麃啿傻V》第19條規(guī)定，根據(jù)申請(qǐng)，公共事業(yè)部部長(zhǎng)可授予他決定的采礦租地；第28條規(guī)定，經(jīng)許可授權(quán)可在特定采礦租用的土地進(jìn)入或停留；第29條至第39條規(guī)定，采礦租用地的持有人必須承擔(dān)各項(xiàng)義務(wù)，事先向土地權(quán)人通知所要行使的權(quán)利及支付約定的土地租金等。三是以法國(guó)為主的地役式租賃。《法國(guó)礦業(yè)法》第71條規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)，礦山開(kāi)采者可占有必需的場(chǎng)地；礦地使用一年以上或使用完后不能恢復(fù)的，土地所有人可要求對(duì)方購(gòu)買。第72條規(guī)定，占有和通過(guò)土地的地役權(quán)為土地主人及其權(quán)利所有人。法律標(biāo)明這種用地方式為地役權(quán)，但依批準(zhǔn)“占有”場(chǎng)地是為了發(fā)揮地面的多項(xiàng)用途，規(guī)定“購(gòu)買”，這些是地役權(quán)所不能產(chǎn)生的結(jié)果。典型的地役權(quán)只是某一特定用途，因此這種用地方式實(shí)質(zhì)上還屬于承租方式。

國(guó)外礦業(yè)用地模式中，澳大利亞的“利用式”承租用地比較接近中國(guó)的礦業(yè)與土地機(jī)制，廣西平果鋁業(yè)公司已率先試行。但是，根據(jù)中國(guó)土地的稀缺程度、農(nóng)民對(duì)土地的依附程度以及中國(guó)土地的歷史發(fā)展?fàn)顩r等，國(guó)外的承租方式并不適用，尤其承租式的礦業(yè)用地有利于礦山企業(yè)，卻損害了弱勢(shì)的土地權(quán)人。一是土地的物權(quán)被債權(quán)取代?！段餀?quán)法》強(qiáng)調(diào)物權(quán)性承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而否認(rèn)其債權(quán)性合同交易，就是為了保障農(nóng)民的預(yù)期收益。然而，礦業(yè)用地承租屬于典型的民事合同行為。合同的談判、訂立和執(zhí)行成本往往由土地權(quán)人承擔(dān)，而且土地權(quán)人因信息不對(duì)稱的弱勢(shì)地位將剩余權(quán)的好處讓與了承租人。二是土地權(quán)人喪失了應(yīng)有的財(cái)產(chǎn)性收入。土地貨幣化而不是資本化，導(dǎo)致土地權(quán)人不能分享土地的增值收益和轉(zhuǎn)用收益，而這些收益被礦山企業(yè)獨(dú)享。三是外部性成本增加。先前確定價(jià)格的承租，很難包括土地復(fù)墾的影子價(jià)格。而且，土地權(quán)人與土地利用相分離，無(wú)法控制使用者對(duì)土地的破壞，也不能制止礦山企業(yè)對(duì)土地的過(guò)度利用，最終由土地權(quán)人承擔(dān)土地因使用后無(wú)法恢復(fù)的損失。正因如此，國(guó)務(wù)院2006年明令禁止“以租代征”，即禁止礦山企業(yè)為了收益而損害土地權(quán)人的承租行為。

3 礦業(yè)用地應(yīng)當(dāng)繼承清朝末期的股份合作制

清朝末期為了制造船炮而重視礦業(yè)發(fā)展，于1907年頒布了《大清礦務(wù)章程》（以下簡(jiǎn)稱《章程》），這是中國(guó)歷史上最早的比較完整的礦業(yè)法[4]。其中的礦業(yè)用地首選“股份合作”的制度設(shè)置具有歷史意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

《章程》對(duì)“地權(quán)”與“以地作股”都設(shè)專章規(guī)定，其中對(duì)“股份”作了明晰的界定：出資采礦的一方，不論是國(guó)內(nèi)與國(guó)外的礦商出資，都稱為“銀股”；國(guó)內(nèi)政府出資開(kāi)采的稱“官銀股”；土地權(quán)人“以地作股與礦商合辦者”，土地主所占的股稱為“地股”；政府的土地參股稱“官地股”?！墩鲁獭返?5款規(guī)定，“礦地，除業(yè)主自開(kāi)得兼有地權(quán)礦權(quán)兩項(xiàng)外，其他礦商只有開(kāi)采礦產(chǎn)之權(quán)，不能兼有地權(quán)”。法律對(duì)銀股權(quán)的限制性規(guī)定，是為了維護(hù)封建土地制度。

礦業(yè)用地首選股份合作制。按照《章程》第14款規(guī)定，盡量以土地作為股份出資，如果土地權(quán)人不愿以地入股，政府按相當(dāng)價(jià)值購(gòu)買土地，由政府做為“官地股”，如業(yè)主不愿出售土地，可查詢?cè)遄棉k理，按《章程》第18款的規(guī)定，“凡礦商開(kāi)采所需之地，無(wú)論官地民地，如業(yè)主不愿以地作股可議作租用”。礦業(yè)用地被迫啟用承租方式，說(shuō)明礦業(yè)用地中的入股、政府購(gòu)買、承租等方式不是并列式的，而是遞進(jìn)式的。

適用平等自愿原則獲取礦業(yè)用地。法律將入股作為獲地的基本制度，只有當(dāng)業(yè)主不愿意時(shí)才最后選擇承租制?！墩鲁獭返?4款關(guān)于“礦商不得絲毫抑勒強(qiáng)迫致拂情”的限制性規(guī)定，是約束銀股權(quán)人以及政府不能有絲毫違背土地主人意愿的行為?！墩鲁獭愤€強(qiáng)調(diào)了協(xié)商并要求訂立合同，在《章程》第17款規(guī)定，“酌量情形，自與礦商妥，立合同”；第38款規(guī)定，所訂合同“查核存案，倘有業(yè)主不諳訂合同、租約，得稟明礦務(wù)委員會(huì)助其妥辦”，即對(duì)不會(huì)訂合同或租約的，政府安排專人予以幫助。

土地入股分紅方式體現(xiàn)了“合作”性質(zhì)。關(guān)于礦業(yè)經(jīng)營(yíng)的分紅比例，在《章程》第18款規(guī)定，四分之一歸土地主，四分之一報(bào)效國(guó)家，礦商得一半。《章程》第21款規(guī)定，礦山企業(yè)的事務(wù)，都由銀股權(quán)人經(jīng)營(yíng)和管理；“如有虧耗，專歸礦商承認(rèn)”，土地主不承擔(dān)虧損，也不得分紅；但“地股之業(yè)戶，得隨時(shí)查考該礦商出入款目帳簿”。《章程》關(guān)于分紅的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)了地股權(quán)人在企業(yè)的身份，屬于組織成員的“業(yè)戶”；明確了地股權(quán)人在企業(yè)的管理地位，可隨時(shí)干預(yù)礦里的財(cái)務(wù)；法定了企業(yè)類型，屬于地權(quán)人與礦權(quán)人“合辦”性質(zhì)。

這些規(guī)定中的“地股”、“業(yè)戶”及其“合辦”等與現(xiàn)在股份制中的股民不同的是，土地股權(quán)人參與了管理并被稱為“業(yè)戶”，即目前“股份合作制”中的“成員權(quán)”。所以，清朝礦業(yè)用地制度應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代股份合作制的雛形，其基本規(guī)則對(duì)今天仍有利用價(jià)值。經(jīng)查證，《章程》是在洋務(wù)運(yùn)動(dòng)后受資本主義影響，由兩廣總督張之洞派人向西方礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)習(xí)并結(jié)合本國(guó)實(shí)踐的結(jié)果。盡管《章程》未實(shí)施，但為民國(guó)礦業(yè)法打好了基礎(chǔ)。

4 政策創(chuàng)新為礦業(yè)用地繼承股份合作制開(kāi)辟了道路

“股份合作”是1985年在中央1號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村的十項(xiàng)政策》中首次提出的。但是，20世紀(jì)80年代曲解了股份合作的實(shí)質(zhì)，混淆了與合伙制、聯(lián)營(yíng)制和股份制的區(qū)別。對(duì)此，農(nóng)業(yè)部于1990年下發(fā)了關(guān)于農(nóng)村股份合作的規(guī)章，規(guī)范了農(nóng)業(yè)股份合作。此后股份合作制雖然遍及全國(guó)，但是試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)及理論研究都局限于農(nóng)村土地間的單一結(jié)合，沒(méi)有向農(nóng)村土地與產(chǎn)業(yè)方面拓展。

十七屆三中全會(huì)的決定提出，“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)?！边@個(gè)政策有三方面重大突破：非公益性建設(shè)可以依法直接使用集體土地；允許農(nóng)民直接參與建設(shè)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)；農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地平等進(jìn)入市場(chǎng)。打破了國(guó)家壟斷建設(shè)用地市場(chǎng)的格局，從根本上將農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)利返還給了他們，為農(nóng)村礦業(yè)用地實(shí)行股份合作提供了政策依據(jù)：農(nóng)地承包產(chǎn)權(quán)的完整性和農(nóng)民參與開(kāi)發(fā)的直接性，是“股份合作”的基本內(nèi)容；開(kāi)放集體土地建設(shè)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是“股份合作”企業(yè)設(shè)立的前提；統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，為實(shí)行“股份合作”而拆除了經(jīng)營(yíng)性建設(shè)使用集體土地的障礙。

十七屆三中全會(huì)的決定首次將“股份合作”與轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等并列作為農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)形式，為礦業(yè)用地實(shí)行股份制開(kāi)辟了道路。這些流轉(zhuǎn)形式中，轉(zhuǎn)包與互換不能改變土地用途，只能適用于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)部流轉(zhuǎn)；出租和轉(zhuǎn)讓經(jīng)依法批準(zhǔn)可以改變用途，實(shí)現(xiàn)由承包經(jīng)營(yíng)地轉(zhuǎn)換為農(nóng)村建設(shè)用地，但不是農(nóng)民參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的直接結(jié)合；股份合作形式的土地流轉(zhuǎn)，既可以依法改變土地用途，又可實(shí)現(xiàn)農(nóng)民參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)。

以股份合作形式獲取土地所設(shè)立的礦山企業(yè)，不僅實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)與土地間的資源產(chǎn)權(quán)合作，還實(shí)現(xiàn)了礦產(chǎn)權(quán)人與土地使用權(quán)人間的成員合作。“入股是出資財(cái)產(chǎn)形態(tài)的變化，本來(lái)是物權(quán)，現(xiàn)在卻變成了股權(quán)”[5]。但是，設(shè)置土地“入股”礦山企業(yè)制度時(shí)，必須走出兩個(gè)誤區(qū)。一是股份合作混同于股份制，有的學(xué)者將“土地股份合作制與土地股份制一并論述，因?yàn)閮烧咴趯?shí)踐中較難區(qū)分”[6]。實(shí)質(zhì)上，股份合作是成員和資本的雙重合作，股份制是資本的聯(lián)合。二是突破土地股份合作的局限。農(nóng)村土地功能相同的“疊加型”股份合作，是單一的土地股份合作，礦業(yè)用地的股份合作是土地轉(zhuǎn)用途后的功能“互補(bǔ)型”股份合作。土地與礦產(chǎn)屬于異質(zhì)性資源產(chǎn)權(quán)的合作，其特點(diǎn)不在資本要素而在于資源功能，屬于異質(zhì)資源“互補(bǔ)型”的資源配置，這就與功能“疊加型”資源配置的土地股份合作有根本區(qū)別。資源功能合作的區(qū)別說(shuō)明股份合作形式的多元性，礦地股份合作與土地股份合作已并列存在。

5 農(nóng)村礦業(yè)用地遴選股份合作屬誘致性制度變遷

有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村土地股份合作模式是來(lái)自基層農(nóng)民實(shí)踐的一場(chǎng)誘致性制度變遷[7]。農(nóng)村土地入股后可能的規(guī)模收益、土地增值收益、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和損失收益等成為制度變遷的動(dòng)力，引發(fā)了自下而上的土地股份合作運(yùn)動(dòng)。然而，對(duì)于礦業(yè)用地股份合作，除了土地股份合作的可能收益外還有更為誘人的收益。

一是土地轉(zhuǎn)用收益。土地股份合作并沒(méi)有改變土地用途，土地本身的價(jià)值在入股前后沒(méi)有變化。土地與礦產(chǎn)的“互補(bǔ)型”資源合作，因土地用途改變而能建立一種新的生產(chǎn)函數(shù)，促使土地增值，獲得級(jí)差地租。但資源功能互補(bǔ)型合作的潛在收益不是來(lái)自級(jí)差地租，而是股份合作制度使?jié)撛诘氖找娴靡褜?shí)現(xiàn)才表現(xiàn)為級(jí)差地租。因此，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)人能夠在多大程度分享農(nóng)地流轉(zhuǎn)引起的增值，是由產(chǎn)權(quán)制度特別是農(nóng)地權(quán)利的流轉(zhuǎn)制度決定的。

二是負(fù)外部性內(nèi)部化收益。礦業(yè)開(kāi)發(fā)中以其他途徑獲取土地，土地承包權(quán)主體與土地利用相脫離，在土地的破壞、土地環(huán)境污染和土地復(fù)墾等方面造成損害，讓土地承包人意外地承擔(dān)損害的成本。股份合作是負(fù)外部性內(nèi)部化的有效方式，土地權(quán)利人與土地利用繼續(xù)結(jié)合，土地承包權(quán)人仍是土地利用者，在企業(yè)決策中能通過(guò)其享有的剩余控制權(quán)盡可能地避免或減少對(duì)土地的損害，并修補(bǔ)損害后果，以保護(hù)土地的可持續(xù)利用。

三是企業(yè)替代市場(chǎng)的收益。礦業(yè)開(kāi)發(fā)中以其他途徑獲取土地，企業(yè)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人談判、交易、執(zhí)行成本都比較高。當(dāng)?shù)V業(yè)用地采用股份合作時(shí)，土地交易將市場(chǎng)行為轉(zhuǎn)化為企業(yè)內(nèi)部行為。在企業(yè)內(nèi)部，市場(chǎng)交易被企業(yè)的指令代替?！捌髽I(yè)存在的原因可以說(shuō)是為了避免每天在市場(chǎng)里進(jìn)行所有的交易”[8]。減少的交易成本置換為企業(yè)的凈收益。

6 立法建議

應(yīng)盡快構(gòu)建礦業(yè)用地的系列制度，在《礦業(yè)管理法》中設(shè)專章規(guī)定“礦業(yè)用地”，對(duì)礦業(yè)用地的途徑、市場(chǎng)準(zhǔn)入、土地權(quán)人的利益、礦地保護(hù)以及礦地復(fù)墾等作出規(guī)定；《土地管理法》應(yīng)將礦業(yè)用地與礦業(yè)立法的規(guī)定相銜接，對(duì)礦業(yè)用地的規(guī)劃、耕地保護(hù)、轉(zhuǎn)用途審批、農(nóng)村土地市場(chǎng)及政府部門監(jiān)督職能等作出規(guī)定；《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》要與物權(quán)法、礦業(yè)法、土地法相銜接，從明晰土地所有者與承包人關(guān)系、保護(hù)農(nóng)村土地、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)和穩(wěn)定農(nóng)民收益等方面對(duì)礦業(yè)用地作出規(guī)定?？傊?，礦業(yè)用地涉及多元的執(zhí)法主體和復(fù)雜的制度環(huán)境，要充分考慮立法的整體性和協(xié)調(diào)性，以防止立法的沖突和空白現(xiàn)象。

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Stock Cooperation is a Basic Pattern for Acquiring Mining Land

KANG Ji-tian
（Loudi Administration Academy of Hunan Province,Loudi 417000,China）

The purpose of this paper is to explore basic pattern for acquiring mining land.Methods employed include the combination of normative research and empirical study and logic induction.The result indicates that due to the deficiency of institutions on mining land,the patterns for acquiring mining land proposed by scholars can not meet the requirements for protecting the interests of land owner.For example:（1）the proposed pattern of conveying the mining land after the land is required from the farmers cannot meet the requirement of land requisition policy;（2）the pattern of acquiring land following with foreign experiences is harmful to weak land owners.Thus,the principle of“stock cooperation”established since the late Qing Dynasty could be the basic pattern to be inherited.It is concluded that the policy innovation in the 3rd Plenum of the 17th CPC China Central Committee has opened the way for stock cooperation,and the comprehensive benefit of the stock cooperation pattern is the driving force of such institutional change.

land administration;mining land;land transfer;stock cooperation

F301.2

A

1001-8158（2010）08-0027-04

2009-04-23

2010-06-04

湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)課題“礦業(yè)管理立法及其相關(guān)問(wèn)題研究”階段成果（0804031B）。

康紀(jì)田（1957-），男，湖南新化人，講師，主要研究方向?yàn)榈V產(chǎn)資源法。E-mail:kjt8091@126.com