左平良

（中南大學(xué)商學(xué)院，湖南長沙 410083）

貧困農(nóng)戶信貸權(quán)及其實現(xiàn)的經(jīng)濟法分析*

左平良

（中南大學(xué)商學(xué)院，湖南長沙 410083）

貧困農(nóng)戶信貸權(quán)是指貧困農(nóng)戶這一特殊主體為滿足基本的生存與發(fā)展需要，而依法獲得國家直接或間接的扶助性貸款，以實現(xiàn)其應(yīng)有的生活品質(zhì)及參與經(jīng)濟發(fā)展機會的權(quán)利。我國現(xiàn)行法律、政策并沒有確立貧困農(nóng)戶信貸權(quán)這一權(quán)利形態(tài)，因而，有關(guān)貧困農(nóng)戶信貸的制度設(shè)計也沒能真正做到以貧困農(nóng)戶為中心。貧困農(nóng)戶信貸服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性及其對國家調(diào)節(jié)職能的依賴，決定了貧困農(nóng)戶信貸權(quán)的經(jīng)濟法權(quán)性質(zhì)。我國貧困農(nóng)戶信貸權(quán)的實現(xiàn)需要相關(guān)國家調(diào)節(jié)措施及其經(jīng)濟法規(guī)制的完善。

貧困農(nóng)戶；信貸權(quán)；國家調(diào)節(jié)

以往法學(xué)界對農(nóng)民貧困1問題的研究多從社會保障法的視角展開，關(guān)注的焦點主要是如何解決貧困農(nóng)民的生存問題2。然而，農(nóng)民的貧困問題既是一個生存問題，更是一個發(fā)展問題。本文嘗試從經(jīng)濟法的視角并具體通過貧困農(nóng)戶信貸權(quán)這一概念工具來分析貧困農(nóng)民的生存與發(fā)展問題，所要探討的主要是如何看待我國當(dāng)前貧困農(nóng)戶信貸的制度缺失、貧困農(nóng)戶應(yīng)否享有信貸權(quán)、貧困農(nóng)戶信貸權(quán)屬于什么性質(zhì)的權(quán)利、對于貧困農(nóng)戶信貸權(quán)的實現(xiàn)、國家或者社會負有什么樣的義務(wù)、實現(xiàn)貧困農(nóng)戶信貸權(quán)需要怎樣的國家調(diào)節(jié)、經(jīng)濟法在這方面又應(yīng)該如何規(guī)制等問題。

一、我國貧困農(nóng)戶信貸權(quán)及其實施機制的缺失

我國當(dāng)前有關(guān)貧困農(nóng)戶信貸的法律制度主要由兩大塊構(gòu)成。一是規(guī)范貧困農(nóng)戶與農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)之間信貸契約關(guān)系的規(guī)范性文件，主要有《民法通則》、《合同法》、《商業(yè)銀行法》、《擔(dān)保法》等。《民法通則》肯定了包括貧困農(nóng)戶在內(nèi)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營戶的基本經(jīng)營主體地位，這是貧困農(nóng)戶自主締結(jié)信貸契約關(guān)系的基礎(chǔ)；《合同法》的平等、自由原則界定了貧困農(nóng)戶與農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)之間信貸契約關(guān)系的平等和自治性質(zhì)；《商業(yè)銀行法》、《擔(dān)保法》則共同明確了貧困農(nóng)戶信貸契約關(guān)系的擔(dān)保規(guī)則等。二是規(guī)范貧困農(nóng)戶、農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)與中央及各級地方政府之間信貸扶助關(guān)系的規(guī)范性文件，主要有《農(nóng)業(yè)法》、多個“中央一號文件”（如2004年至2010年）、《國家八七扶貧攻堅計劃》、《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》、《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》、《農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款管理暫行辦法》、《關(guān)于做好當(dāng)前農(nóng)村信用社支農(nóng)工作的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于加快農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的意見》等。這些規(guī)范性文件主要明確了中央及各級地方政府在貧困農(nóng)戶信貸法律關(guān)系中的扶助義務(wù)，包括：增加對貧困農(nóng)戶的信貸投入義務(wù)、信貸貼息義務(wù)；對貧困婦女、殘疾人等特定貧困農(nóng)戶的專項扶助貸款義務(wù)；幫助發(fā)展面向貧困農(nóng)戶的小額信貸和微型金融服務(wù)的義務(wù)等。此外，各涉農(nóng)金融服務(wù)機構(gòu)自身頒布的規(guī)范各下屬金融服務(wù)機構(gòu)網(wǎng)點開展涉及貧困農(nóng)民信貸業(yè)務(wù)的內(nèi)部規(guī)定3，構(gòu)成了貧困農(nóng)戶信貸的金融內(nèi)部制度。如《中國農(nóng)業(yè)銀行“三農(nóng)”信貸業(yè)務(wù)基本規(guī)程（試行）》、《中國農(nóng)業(yè)銀行農(nóng)戶小額貸款管理辦法（試行）》、《湖南省農(nóng)村信用社信貸管理基本制度》、《河北省農(nóng)村信用社貸款操作規(guī)程（試行）》等。它們對于貧困農(nóng)戶信貸產(chǎn)品的金額、農(nóng)戶資信狀況、聯(lián)保要求、項目選擇、還款條件等均有明確的要求。

應(yīng)該說，上述規(guī)范性文件在將我國貧困農(nóng)戶信貸關(guān)系納入市場化的契約關(guān)系之中的同時，也在一定程度上肯定了政府對于貧困農(nóng)戶信貸的扶助義務(wù)，部分地解決了我國貧困農(nóng)戶的信貸需求問題。如在現(xiàn)行法律與政策框架下，各地的農(nóng)村信用社、中國農(nóng)業(yè)銀行，甚至一些民間貸款機構(gòu)4等均進行了一些面向貧困農(nóng)戶的小額貸款實踐。并且，自20世紀80年代至今，國家的信貸扶貧政策使包括貧困婦女、殘疾人戶等在內(nèi)的一些貧困農(nóng)戶獲得了專項扶貧信貸資金的實際性支持5。然而，當(dāng)前我國貧困農(nóng)戶貸款難仍然是普遍存在的客觀事實6，表明我國現(xiàn)行貧困農(nóng)戶信貸制度一定存在某種問題。筆者認為，從根本上講，這一問題可以表述為我國貧困農(nóng)戶信貸權(quán)及其實施機制的缺失。

首先，我國相關(guān)法律、政策并沒有明確規(guī)定貧困農(nóng)戶信貸權(quán)這一權(quán)利形態(tài)，這是我國貧困農(nóng)戶信貸制度設(shè)計沒能真正做到以貧困農(nóng)戶為中心的根本原因。迄今為止，作為一種獨立的不可或缺的權(quán)利形態(tài)，貧困農(nóng)戶信貸權(quán)在我國相關(guān)法律、政策中并未有明確的表述，無論是作為民事基本法律的《民法通則》、具有“三農(nóng)”基本法律性質(zhì)的《農(nóng)業(yè)法》，還是帶有綱領(lǐng)性文獻性質(zhì)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》中均未見有關(guān)于貧困農(nóng)戶信貸權(quán)的表述。不僅如此，與貧困農(nóng)戶信貸利益相關(guān)的一些權(quán)利表述也不完整，如《農(nóng)業(yè)法》第83條明確規(guī)定要保障貧困農(nóng)民的生存權(quán)，但遺憾的是該法對貧困農(nóng)民的發(fā)展權(quán)沒有明確的表述，而貧困農(nóng)民的發(fā)展權(quán)與貧困農(nóng)戶的信貸利益訴求是緊密地聯(lián)系在一起的。由于相關(guān)法律、政策沒有明確貧困農(nóng)戶信貸權(quán)這一權(quán)利形態(tài)，其所對應(yīng)的貧困農(nóng)戶信貸利益保護也就不可能得到特別的重視，這種基礎(chǔ)性的貧困農(nóng)戶信貸權(quán)觀念的缺失，必然無助于貧困農(nóng)戶信貸利益保護機制的真正建立。

其次，農(nóng)村金融服務(wù)的泛市場化改革，客觀上排斥貧困農(nóng)戶的信貸利益需求。20世紀80年代以來，我國農(nóng)村金融服務(wù)走的是一條泛市場化的改革之路，即不管是農(nóng)村合作金融還是農(nóng)村商業(yè)金融都以金融服務(wù)的市場化改革為目標，在追求經(jīng)營安全與效益的市場原則下，包括農(nóng)村信用合作社在內(nèi)的農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)同商業(yè)性金融服務(wù)機構(gòu)一樣，在開展信貸業(yè)務(wù)時普遍要求提供擔(dān)保7。而擔(dān)保貸款，不管是物的擔(dān)保貸款還是人的擔(dān)保貸款，對于貧困農(nóng)戶而言都具有一種天然的排斥效應(yīng)。就物的擔(dān)保貸款而言，貧困農(nóng)戶本身就無多少財產(chǎn)可供擔(dān)保，加上《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》等對于農(nóng)戶能夠用于擔(dān)保的財產(chǎn)又作了嚴格的限制8，其結(jié)果是貧困農(nóng)戶所能提供的有效擔(dān)保物嚴重不足，因而很難獲得貸款。就各地推行的小額信用聯(lián)保貸款而言，其對貧困農(nóng)戶也有一種排斥作用，這是由于聯(lián)保貸款具有同類篩選效應(yīng)，即富裕農(nóng)戶多不愿意選擇貧困農(nóng)戶作為自己的聯(lián)保對象，既然難以成為聯(lián)保組織中的一員，貧困農(nóng)戶也就不大可能獲得聯(lián)保貸款。所以，農(nóng)村金融服務(wù)的市場化運作，會無情地剝奪貧困農(nóng)戶的信貸需求。這種過于寬泛的市場化改革及其內(nèi)生的擔(dān)保與借款人審查制度沒有考慮到貧困農(nóng)戶的特殊生存狀況，客觀上造成了農(nóng)村金融對貧困農(nóng)戶的排斥。

再次，法律、政策上所規(guī)定的政府對于貧困農(nóng)戶的信貸支持義務(wù)因為實施機制的操作性問題，也多具有宣示的意義而沒有能夠落到實處。雖然《農(nóng)業(yè)法》、多個“中央一號文件”等法律、政策規(guī)定了多項中央及地方各級政府對貧困農(nóng)戶的信貸支持義務(wù)，但是，由于缺乏可操作性的實施機制，這些支持義務(wù)在相當(dāng)程度上沒有能夠落到實處。例如，一些對于農(nóng)村貧困地區(qū)的信貸支持，因為沒有直接指向貧困農(nóng)戶而致國家的扶貧信貸利益為非貧困農(nóng)戶所擠占9；又如，在國家對于貧困農(nóng)戶的信貸支持多實行市場運作、政府補貼方式的情況下，由于沒有相應(yīng)的財政、稅收、產(chǎn)業(yè)政策的及時跟進，處于自主經(jīng)營主體地位的農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)多不愿開展成本高、風(fēng)險大的貧困農(nóng)戶信貸業(yè)務(wù)，況且，根據(jù)《商業(yè)銀行法》的規(guī)定，農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)作為自主經(jīng)營的市場主體，有權(quán)拒絕任何單位和個人強令要求其發(fā)放貸款。這樣，由于可操作性的實施機制的缺失，國家對于貧困農(nóng)戶的各項信貸支持政策往往僅具有宣示性的意義，而沒能產(chǎn)生實際的效果。

由此可見，重新認識與彰顯貧困農(nóng)戶信貸權(quán)，并在實施機制上予以具體落實，已是解決貧困農(nóng)戶信貸困難的當(dāng)務(wù)之急。

二、貧困農(nóng)戶信貸權(quán)概念的提出及其意義

貧困農(nóng)戶信貸權(quán)是貧困農(nóng)戶為滿足基本的生存與發(fā)展需要而依法獲得國家直接或間接的扶助性貸款的權(quán)利。這一表述包含如下幾層涵義。其一，貧困農(nóng)戶信貸權(quán)的權(quán)利主體是貧困農(nóng)戶，即家庭收入不能維持或者僅夠維持全家人基本生存需要，因而處于不能維持溫飽以及缺乏自我發(fā)展能力的生存狀態(tài)的農(nóng)戶，非貧困農(nóng)戶不能成為這一特殊法律關(guān)系的主體。其二，貧困農(nóng)戶信貸權(quán)的義務(wù)主體主要是具有經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的國家，也就是說，國家負有直接或者通過運用貨幣、財稅工具等經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段間接實現(xiàn)貧困農(nóng)戶信貸權(quán)的義務(wù)，而合作性農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)則在保持其自身可持續(xù)發(fā)展的前提下，依據(jù)合作社章程而負有開展貧困農(nóng)戶信貸業(yè)務(wù)的補充義務(wù)，至于商業(yè)性農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)作為獨立的市場主體僅負有一般的信貸契約義務(wù)，并不負有對于貧困農(nóng)戶的信貸扶助義務(wù)。其三，貧困農(nóng)戶信貸權(quán)的功能在于滿足貧困農(nóng)戶基本的生存與發(fā)展資金需要，增進貧困農(nóng)戶的生活品質(zhì)與實現(xiàn)其參與經(jīng)濟發(fā)展的機會，從而使貧困農(nóng)民生活得更有尊嚴。

貧困農(nóng)戶信貸權(quán)概念的提出符合現(xiàn)代金融社會、貧困農(nóng)民發(fā)展權(quán)以及各國貧困農(nóng)戶信貸利益保護實踐發(fā)展的時代要求。

首先，現(xiàn)代社會經(jīng)濟已進入金融時代這一基本事實必然要求包括貧困農(nóng)戶在內(nèi)的每一個市場主體享有基本的信貸權(quán)利。在經(jīng)濟社會中，市場主體間的競爭在很大程度上表現(xiàn)為利用各種金融手段的機會和能力的競爭，沒有機會運用或者不會運用金融手段發(fā)展自己的市場主體在競爭中必將處于劣勢。以往的商業(yè)性金融基于安全與效益的考慮事實上剝奪了一些弱勢地區(qū)、弱勢行業(yè)、弱勢群體等的信貸機會。這種狀況不僅不公平，而且已經(jīng)或正在影響經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，必然要求法律賦予每一個市場主體基本的信貸權(quán)利。2006年諾貝爾和平獎得主、孟加拉格萊珉銀行（Grameen Bank，又譯鄉(xiāng)村銀行）總裁穆罕默德·尤努斯（Muhammad Yunus）教授認為，每個人甚至乞丐都應(yīng)該有獲得金融服務(wù)機會的權(quán)利，只有每個人擁有金融服務(wù)的機會，才能讓每個人有機會參與經(jīng)濟的發(fā)展10。農(nóng)民主體的貧弱性主要是指農(nóng)民與城市居民和國外發(fā)達國家農(nóng)民相比，經(jīng)濟上貧困、社會地位弱勢。11所以，貧困農(nóng)戶信貸權(quán)的享有與實現(xiàn)，就是要保障金融社會中貧困農(nóng)民這一弱勢群體的基本信貸需要。

其次，這一權(quán)利概念也是我國憲法及一些綱領(lǐng)性文件關(guān)于包括貧困農(nóng)戶在內(nèi)的弱勢群體發(fā)展權(quán)的具體表達。我國憲法第33條第3款規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”，而人權(quán)的范圍又是廣泛的，不僅包括生存權(quán)、人身權(quán)和政治權(quán)利，而且包括經(jīng)濟、文化、社會等各方面的權(quán)利。顯然，我國憲法上“人權(quán)”的規(guī)定是包括貧困農(nóng)民的發(fā)展權(quán)在內(nèi)的。鄧小平多次強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展不能忽視窮人，他說，我們的小康社會是“人民生活普遍提高的小康社會”12、“如果中國只有1000萬人富裕了，10億多人還是貧困的，那怎么能解決穩(wěn)定問題？我們是允許存在差別的。像過去那樣搞平均主義，也發(fā)展不了經(jīng)濟。但是，經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，必須搞共同富?！?3。進入新千年以后，我國有關(guān)綱領(lǐng)性文件和領(lǐng)導(dǎo)講話開始更多地提及包括貧困農(nóng)民在內(nèi)的弱勢群體的發(fā)展問題。黨的十六大、十七大報告提出了“全面建設(shè)小康社會的奮斗目標”，這一目標顯然是包括實現(xiàn)貧困農(nóng)民的小康生活在內(nèi)的。十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，更是明確提出要重點提高農(nóng)村貧困人口的自我發(fā)展能力。2010年“兩會”記者招待會上，溫家寶總理充滿激情地說：“要讓更多的人分享改革發(fā)展的成果”、“我們的經(jīng)濟工作和社會發(fā)展都要更多地關(guān)注窮人。”14此外，在我國認可、通過的有關(guān)協(xié)調(diào)各國行動的國際人權(quán)文書中，也有關(guān)于消除貧困、促進發(fā)展的表述。如2000年9月，聯(lián)合國千年首腦會議通過的《千年發(fā)展目標》中就提到了消除貧困、促進發(fā)展等問題。

再次，這一權(quán)利概念也是對一些國家實踐并經(jīng)聯(lián)合國倡導(dǎo)的普惠性金融理念的實質(zhì)性呼應(yīng)。早在20世紀70年代，尤努斯創(chuàng)立的格萊珉銀行貸款項目就開始了面向貧困農(nóng)民的小額貸款實踐，如今孟加拉農(nóng)村小額信貸的貸款對象中95%以上是貧困婦女，甚至有超過17647個乞丐獲得了貸款15。在尤努斯的影響下，面向窮人的小額貸款實踐由孟加拉蔓延至馬來西亞、菲律賓、印度、尼泊爾、越南、南非等國，甚至美國等發(fā)達國家16。1997年小額貸款國際高峰會議召開，會議確立的目標是使世界上最窮的一億個家庭能得到小額貸款與其他的金融服務(wù)。到2001年底，全世界有5400多萬個家庭從小額貸款中受益，其中2680萬是最窮的（即那些一天靠不到一美元生活的人）17。2005年，聯(lián)合國在宣傳小額信貸年時廣泛使用了“普惠性金融體系”（inclusive financial system）的概念。其基本含義是：建立能有效、全方位地為社會所有階層和群體提供服務(wù)的金融體系，特別是讓廣大被排斥在正規(guī)金融體系之外的客戶如農(nóng)戶、微型企業(yè)等相對貧困群體、產(chǎn)業(yè)和地區(qū)獲得金融服務(wù)。普惠性金融體系理念是一種包容性的金融服務(wù)理念，特別強調(diào)給弱勢群體提供一種與其他客戶平等享受現(xiàn)代金融服務(wù)的機會和權(quán)利，認為只有將包括窮人在內(nèi)的弱勢群體列為金融服務(wù)的對象，向包括過去難以到達的更貧困和更偏遠地區(qū)的客戶開放金融市場，每個人才能有機會參與經(jīng)濟的發(fā)展，才能實現(xiàn)社會的共同富裕18。尤努斯的主張以及聯(lián)合國普惠性金融理念的價值取向以窮人的信貸利益為中心，實質(zhì)性地保障了貧困農(nóng)民等弱勢群體的信貸權(quán)利。貧困農(nóng)戶信貸權(quán)概念的提出正是要引起社會各界的廣泛關(guān)注，以便建立包括實現(xiàn)貧困農(nóng)戶等窮人信貸利益在內(nèi)的更為包容的金融體系。

三、貧困農(nóng)戶信貸權(quán)的經(jīng)濟法權(quán)性質(zhì)

作為一種具體的權(quán)利形態(tài)，貧困農(nóng)戶信貸權(quán)在形式上具有一定的民商法權(quán)以及社會保障法上福利權(quán)的性質(zhì)，但其本質(zhì)上屬于一種介于民商法權(quán)與社會保障法權(quán)之間，需要適當(dāng)運用國家調(diào)節(jié)職能才能實現(xiàn)的經(jīng)濟法權(quán)。

貧困農(nóng)戶信貸關(guān)系是一種有償利益關(guān)系，并且往往通過自愿簽訂與履行合同的方式來實現(xiàn)，這種合同的主體具有平等的法律地位，因而具有一定的民商法權(quán)性質(zhì)。在孟加拉格萊珉銀行等開展以貧困農(nóng)戶為貸款對象的小額信貸服務(wù)金融機構(gòu)那里，金融機構(gòu)發(fā)放貸款并不免息，而是要收取一定利息，甚至利息還比較高，貧困農(nóng)戶貸款的目的不僅為了某種生活需要，而更多地是為了實現(xiàn)某種生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的需要。這些都表明了貧困農(nóng)戶信貸權(quán)具有一定的民商法權(quán)性質(zhì)。然而，盡管貧困農(nóng)戶信貸利益關(guān)系是一種有償合同利益關(guān)系，貧困農(nóng)戶信貸權(quán)形式上具有一定的民商法權(quán)性質(zhì)，但本質(zhì)上不應(yīng)作為民商法權(quán)來對待。孟加拉格萊珉銀行等以貧困農(nóng)戶為貸款對象的做法本身也具有非競爭性的一面。在這里，小額信貸關(guān)系的雙方主體基本上都是限定的，即僅有這些金融機構(gòu)開展小額信貸服務(wù)，并且這些小額信貸機構(gòu)基本上又僅以服務(wù)貧困農(nóng)戶為己任，不開展對非貧困農(nóng)戶的貸款業(yè)務(wù)，這就排除了非貧困農(nóng)戶對貧困農(nóng)戶信貸利益的擠占。假使沒有這一限制，任憑貧困農(nóng)戶、非貧困農(nóng)戶與商業(yè)金融機構(gòu)自由交易，在金融資源有限、金融行為存在選擇余地的情況下，由于貧困農(nóng)戶的弱勢談判地位、小額信貸的高成本、高風(fēng)險19，以及商業(yè)性金融機構(gòu)逐利性的經(jīng)營目的，貧困農(nóng)戶的信貸需求必然被商業(yè)性金融機構(gòu)所排斥或者受到非貧困農(nóng)戶信貸利益的擠占。因此，把貧困農(nóng)戶信貸權(quán)完全當(dāng)成民商法權(quán)來對待，從而任由市場調(diào)節(jié)及其法律表現(xiàn)形式的民商法來規(guī)范這種權(quán)利的實現(xiàn)，是十分有害的。

貧困農(nóng)戶信貸權(quán)的實現(xiàn)有賴于國家在信貸資金、利率、稅收等方面提供的優(yōu)惠，在這里，國家對于貧困農(nóng)戶給予了利益的無償讓渡，因而具有一定的國家福利供給性質(zhì)，但它本質(zhì)上不應(yīng)被當(dāng)成社會保障權(quán)來對待。因為，社會保障權(quán)本質(zhì)上屬于生存權(quán)的范疇，受惠者多屬于社會赤貧者，它的實現(xiàn)有賴于福利主義原則的貫徹，表現(xiàn)出較強的國家義務(wù)與責(zé)任性。而貧困農(nóng)戶擁有一定的生產(chǎn)資料，并不屬于社會赤貧者，不可能完全依靠政府的無償救助滿足其對資金的需求。相反，貧困農(nóng)戶信貸權(quán)的主要目的在于保障權(quán)利主體基本的參與經(jīng)濟、社會發(fā)展的機會，并且，它是建立在受惠者自身也有某種主動實現(xiàn)經(jīng)濟參與愿望的基礎(chǔ)上的，因而，一般需要通過商業(yè)的方式來實現(xiàn)，國家的義務(wù)與責(zé)任相對較輕。如果將貧困農(nóng)戶信貸權(quán)當(dāng)成純粹的社會保障性權(quán)利，無疑會大大加重國家的義務(wù)與責(zé)任，現(xiàn)代國家還沒有哪一個能做到這一點。并且，沒有還款壓力的單方受惠很容易使受惠者不思進取，從而長久徘徊在需要國家提供福利保障才能生活下去的尷尬境地，其結(jié)果反而是使其長久居于貧困之中。我國以往實行的福利主義扶貧貸款多不成功20也說明了這一點。

本質(zhì)上，貧困農(nóng)戶信貸權(quán)是一種經(jīng)濟法權(quán)，因為：首先，在現(xiàn)代社會，貧困農(nóng)戶信貸權(quán)已具有一定的人權(quán)屬性，即對于貧困農(nóng)戶的生存與發(fā)展需要而言，這種權(quán)利已不可或缺，這就給國家設(shè)定了一種保障這種權(quán)利實現(xiàn)的義務(wù)與責(zé)任。其次，貧困農(nóng)戶信貸服務(wù)是一種市場不愿提供的服務(wù)品，通過初次的市場分配難以得到滿足，因而具有公共產(chǎn)品的屬性，這就需要國家通過再分配機制予以提供。再次，貧困農(nóng)戶信貸權(quán)又是一種提升貧困農(nóng)戶應(yīng)有的生活品質(zhì)與實現(xiàn)其參與經(jīng)濟、社會發(fā)展機會的權(quán)利，這種權(quán)利已經(jīng)超越了一般的生存保障意義，具有發(fā)展權(quán)的性質(zhì)，因而，其對國家調(diào)節(jié)作用的依賴又是有限的。由于在這種信貸利益的獲取過程中，國家調(diào)節(jié)因素及其法律表現(xiàn)形式的經(jīng)濟法規(guī)范的不可或缺性，貧困農(nóng)戶信貸權(quán)也就具備了經(jīng)濟法權(quán)的基本屬性。

只有把貧困農(nóng)戶信貸權(quán)看成是一種經(jīng)濟法權(quán)，才能既看到市場調(diào)節(jié)本身的缺陷不利于貧困農(nóng)戶信貸權(quán)的實現(xiàn)，又能看到國家對貧困農(nóng)戶信貸市場的調(diào)節(jié)僅僅在于補充市場調(diào)節(jié)的不足，從而合理界定國家的義務(wù)與責(zé)任。一方面，貧困農(nóng)戶信貸權(quán)的實現(xiàn)依靠純粹的市場力量和金融機構(gòu)的社會責(zé)任是難以達到的，國家應(yīng)該負起保障貧困農(nóng)戶信貸權(quán)實現(xiàn)的義務(wù)與責(zé)任。這是因為，金融市場是一個逐利市場，金融機構(gòu)的營利目的與開展貧困農(nóng)戶的金融服務(wù)的高成本之間存在沖突，由于貧困農(nóng)戶信貸的小額性以及由此而來的市場高成本、高風(fēng)險的存在，金融機構(gòu)對貧困農(nóng)戶信貸自然會有一種排斥。在這里，我們不能否定金融機構(gòu)的社會責(zé)任，但是，金融機構(gòu)的營利目的與經(jīng)營機制如股份制等，造成了將金融機構(gòu)的社會責(zé)任界定在自身利益不受損失的范圍內(nèi)也并不違背市場法則。因此，不能苛求市場與金融機構(gòu)的社會責(zé)任，相反，國家應(yīng)該看到貧困農(nóng)戶信貸服務(wù)品的公共產(chǎn)品屬性，從而自覺擔(dān)負起保障貧困農(nóng)戶信貸權(quán)實現(xiàn)的義務(wù)與責(zé)任21，換言之，國家不能放任市場行為或者借口經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性而置貧困農(nóng)戶的信貸需求于不顧。另一方面，國家保障貧困農(nóng)戶信貸權(quán)實現(xiàn)的義務(wù)與責(zé)任也不能太重，國家的義務(wù)與責(zé)任僅在于建立某種調(diào)節(jié)機制，以彌補貧困農(nóng)戶信貸市場調(diào)節(jié)的不足。換言之，這種國家調(diào)節(jié)機制不是要取代市場調(diào)節(jié)，而僅僅是對市場調(diào)節(jié)的補充，國家的義務(wù)與責(zé)任主要在于糾正、補充、完善市場服務(wù)的不足22。如在市場調(diào)節(jié)不足以使貧困農(nóng)戶獲得信貸利益的情況下，國家可以通過培育農(nóng)村金融服務(wù)市場體系，運用財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等調(diào)節(jié)機制，來引導(dǎo)、激勵農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)自愿向貧困農(nóng)戶提供信貸服務(wù)，或者直接投資貧困農(nóng)戶信貸市場，以負起市場所不愿承擔(dān)的責(zé)任。當(dāng)然，這種國家調(diào)節(jié)一定要適度，即國家調(diào)節(jié)不能排斥市場調(diào)節(jié)，而應(yīng)以市場調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)。如果國家調(diào)節(jié)排斥市場調(diào)節(jié)，不僅會大大加重國家的責(zé)任，而且也會被市場本身所否定，我國以前實行福利主義性質(zhì)的小額扶貧貸款多不成功就是證明。總之，認識到貧困農(nóng)戶信貸權(quán)的經(jīng)濟法權(quán)性質(zhì)有助于合理界定金融機構(gòu)與國家的責(zé)任。

四、實現(xiàn)貧困農(nóng)戶信貸權(quán)的國家調(diào)節(jié)及其經(jīng)濟法規(guī)制

前文已述，我國現(xiàn)行法律、政策并沒有關(guān)于貧困農(nóng)戶信貸權(quán)的明確表述，而這一權(quán)利形態(tài)的明確表述正是國家對貧困農(nóng)戶信貸利益予以保護的基礎(chǔ)。因此，需要在相關(guān)法律、政策上明確貧困農(nóng)戶享有信貸權(quán)，并相應(yīng)地規(guī)定國家為實現(xiàn)貧困農(nóng)戶信貸權(quán)所應(yīng)盡的義務(wù)。具體而言，可以在有關(guān)綱領(lǐng)性文件上明確貧困農(nóng)民享有發(fā)展權(quán)，在《農(nóng)業(yè)法》、“金融法”等“三農(nóng)”、“金融”基本法律中以及在有關(guān)“農(nóng)民權(quán)益保障法”或者專門意義上的“貧困農(nóng)戶信貸利益保障法”中肯定貧困農(nóng)戶的信貸權(quán)。同時，在國家義務(wù)方面，除了繼續(xù)在扶貧開發(fā)綱領(lǐng)性文件中明確國家對貧困農(nóng)民的信貸扶助義務(wù)以外，還應(yīng)該在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展等國家發(fā)展綱領(lǐng)性文件中明確規(guī)定國家應(yīng)調(diào)動更多的資源加快貧困農(nóng)戶的發(fā)展責(zé)任。只有在完成上述基礎(chǔ)性權(quán)利與義務(wù)概念的構(gòu)建與表述以后，才能有效促進貧困農(nóng)戶信貸權(quán)實現(xiàn)國家調(diào)節(jié)的經(jīng)濟法規(guī)制。這種經(jīng)濟法規(guī)制具體可以包括如下幾個方面。

第一，培育貧困農(nóng)戶信貸市場與完善市場規(guī)制法，促進貧困農(nóng)戶信貸市場要素建設(shè)。對不發(fā)達的市場進行規(guī)制主要是采取積極措施組建和培育市場，因此，對不發(fā)達的貧困農(nóng)戶信貸市場進行規(guī)制主要就是制訂小額貸款市場培育方面的法律、法規(guī)，以明確國家培育市場的責(zé)任，包括培育貧困農(nóng)戶信貸市場組織、信貸品種以及信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的責(zé)任等。如在市場主體建設(shè)方面，應(yīng)明確國家負有加快建設(shè)專門性的面向貧困農(nóng)戶的村鎮(zhèn)小型或微型金融機構(gòu)、小額信貸保險組織，以及加強對貧困農(nóng)民培訓(xùn)的責(zé)任。建立專門意義上的面向貧困農(nóng)戶的信貸服務(wù)及保險機構(gòu)，有助于防止非貧困農(nóng)戶擠占貧困農(nóng)戶的信貸利益，而對貧困農(nóng)戶經(jīng)營能力與誠信品質(zhì)的培訓(xùn)則有助于提高貧困農(nóng)戶的信貸資金使用效益與還款意識。在信貸品種建設(shè)方面，應(yīng)設(shè)計面向貧困農(nóng)戶的小額信貸、小額政府貼息貸款、小額保險補貼貸款品種等。當(dāng)前農(nóng)戶聯(lián)保貸款實踐中對貧困農(nóng)戶信貸的排斥，表明農(nóng)戶聯(lián)保貸款并不適用于貧困農(nóng)戶，需要予以改進，而抵押擔(dān)保貸款因為涉及抵押物的選擇、評估、保管、變現(xiàn)等一系列費用，交易成本高，不應(yīng)作為貧困農(nóng)戶貸款品種。在信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面，應(yīng)明確國家負有加強貧困農(nóng)戶信息、貧困農(nóng)戶金融需求信息、適合貧困農(nóng)戶的市場經(jīng)營項目信息等信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的責(zé)任，這有助于降低貧困農(nóng)戶信貸市場交易費用與經(jīng)營風(fēng)險，從而增強貧困農(nóng)戶信貸市場的可持續(xù)發(fā)展能力。

第二，完善國家投資經(jīng)營法，促進國家對貧困農(nóng)戶信貸服務(wù)領(lǐng)域的投資經(jīng)營。由于貧困農(nóng)戶信貸市場的微利性、高成本、高風(fēng)險性特點，不僅商業(yè)性金融機構(gòu)多不愿意進入，而且農(nóng)村合作金融組織也對此持謹慎態(tài)度。在商業(yè)性農(nóng)村金融機構(gòu)不愿提供或較少提供針對貧困農(nóng)戶的信貸服務(wù)的情況下，國家作為公共品的供給者就應(yīng)該主動承擔(dān)責(zé)任，而國家承擔(dān)責(zé)任的方式之一就是直接投資經(jīng)營面向貧困農(nóng)戶的小額信貸業(yè)務(wù)23。為此，可通過制訂國家小額信貸投資經(jīng)營方面的法律、法規(guī)，以明確國家在該領(lǐng)域的投資經(jīng)營義務(wù)。如國家直接投資設(shè)立獨資或者控股的面向貧困農(nóng)戶的小額信貸銀行、擔(dān)保公司、保險公司等開展小額貸款、擔(dān)保與保險服務(wù)；國家對從事小額信貸的商業(yè)性、合作性農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)在其經(jīng)營困難特別是發(fā)生危機時，采取股權(quán)購買或提供信用擔(dān)保等國有化或信用增強措施進行保護等。

第三，完善宏觀調(diào)控法，構(gòu)筑引導(dǎo)、激勵合作性與商業(yè)性農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)開展貧困農(nóng)戶信貸服務(wù)的宏觀支持法律體系。貧困農(nóng)戶小額貸款業(yè)務(wù)的高風(fēng)險、高損失等需要國家運用財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)等宏觀支持政策予以彌補。貧困農(nóng)戶信貸服務(wù)供給具有二次產(chǎn)品再分配的性質(zhì)，而加大二次產(chǎn)品再分配離不開國家宏觀調(diào)控職能的適當(dāng)運用；應(yīng)在尊重市場調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上，完善宏觀調(diào)控法的具體要求：在計劃法方面，相關(guān)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算應(yīng)體現(xiàn)支持貧困農(nóng)戶信貸發(fā)展的原則，明確用于信貸扶貧的資金及其增長比例等；在財政、稅收政策方面，國家應(yīng)加大用于貧困地區(qū)發(fā)展信貸扶貧基礎(chǔ)設(shè)置建設(shè)的財政轉(zhuǎn)移支付的力度，對貧困農(nóng)戶信貸、保險服務(wù)機構(gòu)提供財政貼息，大幅度降低或者免除開展貧困農(nóng)戶信貸、保險服務(wù)的農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)的所得稅、營業(yè)稅等；在貨幣政策方面，中央銀行應(yīng)適當(dāng)降低經(jīng)營小額信貸業(yè)務(wù)的農(nóng)村金融機構(gòu)的存款準備金率、貼現(xiàn)率、存貸款利率，為經(jīng)營小額信貸的農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)提供再貸款服務(wù)，發(fā)行金融債券在公開市場直接融資以建立貧困農(nóng)戶信貸扶持基金等；在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策方面，國家應(yīng)鼓勵家庭農(nóng)場的發(fā)展，為貧困農(nóng)戶選擇經(jīng)營項目提供免費信息服務(wù)，降低貧困農(nóng)戶經(jīng)營的稅收成本，以保護價購買貧困農(nóng)戶經(jīng)營產(chǎn)品，以提高貧困農(nóng)戶小額信貸的使用效益與還款能力，等等。

注：

1本文所指的農(nóng)民貧困是從絕對貧困的角度而言的，即指一個農(nóng)民或農(nóng)民家庭的收入不能維持或者僅夠維持基本生存需要的那種生活狀態(tài)。參見國務(wù)院新聞辦公室：《中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)》白皮書，2001年10月15日。

2參見劉翠霄：《天大的事：中國農(nóng)民社會保障制度研究》，法律出版社2006年版。

3這些內(nèi)部文件主要是規(guī)范各涉農(nóng)金融服務(wù)網(wǎng)點開展貧困農(nóng)戶信貸的具體做法，在實際工作中對于國家法律、政策起到重要的補充作用，因此，也可以將其作為規(guī)范性文件來理解。

4如茅于軾在山西臨縣湍水頭鎮(zhèn)龍水頭村等開展的小額貸款實踐等。參見張轉(zhuǎn)方主編：《農(nóng)村信用建設(shè)與小額貸款》，中國金融出版社2008年版，第241頁。

5到2004年，中央政府累計投放的主要用于增加貧困戶收入的信貸扶貧資金達到880億元。參見前引《中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)》白皮書。

6參見韓俊等：《中國農(nóng)村金融調(diào)查》，上海遠東出版社2009年版，第424頁、第435頁、第442頁、第443頁、第458頁、第469頁；梁會平：《貧困農(nóng)民“貸款難”問題應(yīng)予重視》，《陜西日報》2008年11月05日。

7參見《商業(yè)銀行法》第7條、第93條。

8參見《擔(dān)保法》第37條第2款、《物權(quán)法》第184條第2款。

92006年諾貝爾和平獎獲得者尤努斯教授認為，如果某個規(guī)劃將窮人與非窮人混在一起，除非一開始就設(shè)立一些保護性措施，否則，非窮人就會攫走所有那些以扶貧為名義所做努力中的實際利益。參見穆罕默德·尤努斯著：《窮人的銀行家》，吳士宏譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2006年版，第36頁。

10、15、16、17參見穆罕默德·尤努斯著：《窮人的銀行家》，吳士宏譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2006年版，第218頁、第227頁，第235頁，第134頁、第152頁，第229頁。

11單飛躍、范銳敏：《農(nóng)民發(fā)展權(quán)探源——從制約農(nóng)民發(fā)展的問題引入》，《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2009年第5期。

12參見《鄧小平文選》（第3卷），第216頁。

13參見《鄧小平年譜（1975-1997）》（下），第1312頁。

14溫家寶：《經(jīng)濟社會發(fā)展要更多關(guān)注窮人等弱勢群體》，中國新聞網(wǎng)，2010年3月14日訪問。

18Brigit Helms,Access for al l—Build Inclusive Financial Systems,Publ ished by CGAP,The Wor ld Bank,2006.

19參見岳意定：《改革和完善農(nóng)村金融服務(wù)體系》，中國財政經(jīng)濟出版社2008年版，第227頁。

20參見杜曉山：《小額信貸的發(fā)展與普惠性金融體系框架》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2006年第8期。

212009年，中國農(nóng)業(yè)銀行涉農(nóng)貸款的不良率是7.4%，工業(yè)貸款不良率是2.29%，大企業(yè)貸款不良率是1.15%，中小企業(yè)貸款的不良率是4.5%，說明涉農(nóng)貸款的損失最大，這個損失不能光靠銀行家對于農(nóng)村的同情和憐憫來承擔(dān)，而要靠國家財稅政策和產(chǎn)業(yè)政策傾斜來彌補。摘自楊家才在2009年10月28日中國農(nóng)村金融論壇上的發(fā)言。

22參見漆多?。骸督?jīng)濟法基礎(chǔ)理論》（第四版），法律出版社2008年版，第21頁。

23美國、日本等在發(fā)展農(nóng)業(yè)金融體系的過程中，國家直接投資的成分都占有很大比重。參見熊德平：《農(nóng)村金融與農(nóng)村經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展研究》，社會科學(xué)文獻出版社2009年版，第192頁、第211頁。

（責(zé)任編輯：聞 海）

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1005-9512（2010）11-0102-08

左平良，湖南理工學(xué)院政法學(xué)院教授，中南大學(xué)商學(xué)院博士研究生。

*本文為2008年度教育部人文社科青年項目“農(nóng)地融資立法研究”（項目編號：08JC820014）和2008年度湖南省教育廳青年項目“農(nóng)地融資立法研究”（項目編號：08B029）的階段性成果。