張繼輝,楊 欣

(中央社會(huì)主義學(xué)院,北京 100081)

戶口政策與農(nóng)民工安居的關(guān)聯(lián)性調(diào)查*

張繼輝,楊 欣

(中央社會(huì)主義學(xué)院,北京 100081)

農(nóng)民工進(jìn)城落戶是推進(jìn)國(guó)家城市化進(jìn)程的必由之路。“重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革課題”課題組通過(guò)對(duì)重慶市農(nóng)民工的抽樣調(diào)查,揭示城市戶口對(duì)農(nóng)民工具有巨大吸引力的根本原因在于城市戶口所附著的各種利益,特別是社會(huì)保障利益。因此,國(guó)家戶口改革不能單兵突進(jìn),必須配套進(jìn)行。

戶口;社會(huì)保障;安居;配套改革;農(nóng)民工

中國(guó)是一個(gè)實(shí)行嚴(yán)格戶口管理的國(guó)家。狹義的戶口管理是指依據(jù) 1958年頒布的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》為核心的限制農(nóng)村人口流入城市的規(guī)定以及配套的具體措施;廣義的戶口管理還要加上定量商品糧油供給制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、醫(yī)療保健制度等輔助性措施,以及在接受教育、轉(zhuǎn)業(yè)安置、通婚子女落戶等方面又衍生出的許多具體規(guī)定。它們構(gòu)成了一個(gè)利益上向城市人口傾斜、包含社會(huì)生活多個(gè)領(lǐng)域、措施配套、組織嚴(yán)密的體系。改革開放后,大量農(nóng)業(yè)人口涌入城市,為城市發(fā)展提供了鮮活的動(dòng)力,但由于戶口的約束,農(nóng)民工被許多以城市居民為服務(wù)對(duì)象的制度排斥在外,其在城市安居的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了普通市民。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工憲法上的平等權(quán),確保農(nóng)民工在城市中安居樂(lè)業(yè),國(guó)家戶口管理改革已經(jīng)啟動(dòng)。重慶市作為國(guó)家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革實(shí)驗(yàn)區(qū),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展是改革的基本目標(biāo),戶口改革是其改革總體系的重要組成部分。為了解戶口政策對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城安居的影響,推進(jìn)重慶城市化進(jìn)程,本課題組通過(guò)座談會(huì)、訪談等形式對(duì)重慶主城區(qū)、萬(wàn)州、合川、榮昌、秀山等地的具有重慶農(nóng)村戶口的農(nóng)民工進(jìn)行了抽樣調(diào)查,所調(diào)查的農(nóng)民工涉及制造業(yè)、建筑業(yè)、食品加工、餐飲、家政、保安、運(yùn)輸?shù)雀餍懈鳂I(yè),共發(fā)放問(wèn)卷600份,回收有效問(wèn)卷 336份。本報(bào)告將以上述調(diào)查為依據(jù),分析現(xiàn)行戶口政策及改革方案,提出有利于農(nóng)民工進(jìn)城安居的戶口政策選擇。

一、從封閉走向開放的戶口政策

中國(guó)戶口并非建國(guó)初始即有農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的劃分,1954年新中國(guó)頒布實(shí)施第一部憲法,其中規(guī)定公民有“遷徙和居住的自由”。1955年 6月,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》,規(guī)定全國(guó)城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度,從而統(tǒng)一了全國(guó)城鄉(xiāng)的戶口登記工作。1958年 1月,全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)并以國(guó)家主席令形式頒布了《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》,第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”。自此,中國(guó)政府開始對(duì)人口自由流動(dòng)實(shí)行嚴(yán)格限制和政府管制,在事實(shí)上廢棄了 1954年憲法關(guān)于遷徙自由的規(guī)定,提出“隨母落戶”原則。1964年 8月,國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定(草案)》,該文件比較集中地體現(xiàn)了處理戶口遷移的基本精神,即兩個(gè)“嚴(yán)加限制”:對(duì)從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的要嚴(yán)加限制;對(duì)從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴(yán)加限制,此規(guī)定堵住了農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)的大門。1975年憲法修正案正式取消了有關(guān)遷徙自由的規(guī)定,此后一直沒(méi)有恢復(fù)。1977年 11月,國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》,提出“嚴(yán)格控制市、鎮(zhèn)人口,是黨在社會(huì)主義時(shí)期的一項(xiàng)重要政策”。該規(guī)定進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格控制農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn),第一次正式提出嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。不久后,公安部在《關(guān)于認(rèn)真貫徹〈國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)“公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定”的通知〉的意見》中,具體規(guī)定了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的內(nèi)部控制指標(biāo),即每年從農(nóng)村遷入市鎮(zhèn)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人數(shù)不得超過(guò)現(xiàn)有非農(nóng)業(yè)人口的 1.5‰。在此時(shí)期,“農(nóng)轉(zhuǎn)非”是特別困難的事情,一般是通過(guò)上大學(xué)、參軍、招工指標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民被束縛在有限的耕地上,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢,戶口像一條無(wú)形的帶子限制著人們自由流動(dòng)。

戶口政策的松動(dòng)起因于改革開放對(duì)勞動(dòng)力的需求以及人口大量流動(dòng)的事實(shí)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展及人、財(cái)、物的快速流動(dòng),以供應(yīng)城鎮(zhèn)居民定量糧為標(biāo)準(zhǔn)劃分“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”并實(shí)行二元戶口管理的做法,變得既不科學(xué)也不合理。自上世紀(jì) 80年代開始,“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策發(fā)生變化,“農(nóng)轉(zhuǎn)非”對(duì)象逐漸擴(kuò)大,控制指標(biāo)有所調(diào)整,控制辦法得到改變,中國(guó)戶口管理進(jìn)入半開放期。1985年 7月,公安部頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》,決定對(duì)流動(dòng)人口實(shí)行《暫住證》、《寄住證》制度,允許暫住人口在城鎮(zhèn)居留,這些規(guī)定對(duì)《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》中關(guān)于超過(guò)三個(gè)月以上的暫住人口要辦理遷移手續(xù)或動(dòng)員其返回常住地的條款作了實(shí)質(zhì)性的變動(dòng)。1985年 9月,全國(guó)人大常委會(huì)頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)居民身份證條例》,規(guī)定凡 16歲以上的中華人民共和國(guó)公民,均須申領(lǐng)居民身份證,為人口管理的現(xiàn)代化打下了基礎(chǔ)。

1992年 8月,公安部發(fā)出通知,決定在小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口制度,以解決要求進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民過(guò)多與全國(guó)統(tǒng)一計(jì)劃進(jìn)城指標(biāo)過(guò)少之間的矛盾。1997年 6月,國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點(diǎn)方案》,根據(jù)此方案,已在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住并符合一定條件的農(nóng)村人口,可以在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口,這樣在原來(lái)的“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”之間,又出現(xiàn)了一種過(guò)渡類型的戶口即“小城鎮(zhèn)戶口”。2001年 3月 30日國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》,小城鎮(zhèn)戶籍制度改革全面推進(jìn)。重慶市根據(jù)該意見,推行了“貢獻(xiàn)入戶”與“政策入戶”,將一部分在市區(qū)或小城鎮(zhèn)實(shí)際居住的農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。

1998年 8月,國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于當(dāng)前戶籍管理中幾個(gè)突出問(wèn)題的意見》,規(guī)定:實(shí)行嬰兒落戶隨父隨母志愿的政策;放寬解決夫妻分居問(wèn)題的戶口政策;投靠子女的老人可以在城市落戶;在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購(gòu)買商品房的公民及其共同居住的直系親屬,符合一定條件可以落戶。根據(jù)此意見,重慶市將嬰兒落戶政策修改為:1998年 7月 22日以后出生的嬰兒,可以在其父親或母親常住戶口所在地的派出所申報(bào)常住戶口,申報(bào)登記常住戶口的性質(zhì),均依據(jù)其隨父或隨母的戶口性質(zhì)而確定;對(duì)以往出生并要求隨父落戶的 16周歲以下 (在校生不超過(guò) 19周歲)的子女,可以隨父落戶,學(xué)齡前兒童優(yōu)先予以解決。由此,無(wú)論是國(guó)家的戶籍制度還是重慶市的戶籍制度都出現(xiàn)了進(jìn)一步松動(dòng)。

二、城市戶口對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城安居的影響

(一)城市戶口對(duì)農(nóng)民工有巨大的吸引力

本次調(diào)查顯示,盡管就業(yè)已基本不受戶口限制,但城市戶口對(duì)進(jìn)城打工的農(nóng)業(yè)人口仍然有著巨大的吸引力。在被調(diào)查的 336位農(nóng)民工中,只有 58人選擇了不想在城市落戶,83%的農(nóng)民都選擇了想在城市落戶,70.23%的農(nóng)民工表示習(xí)慣在城市生活。對(duì)于想落戶的地點(diǎn),被調(diào)查人員傾向于選擇大城市,特別是主城區(qū)。想在重慶主城區(qū)落戶的農(nóng)民占到了被調(diào)查人數(shù)的 41%,其后依次為區(qū)、縣占 20%,小城鎮(zhèn)占 18%。

究其原因,大致有兩點(diǎn):一是主城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施完備,生活便利性、社會(huì)繁華性要高于一般區(qū)縣,戶口在主城區(qū)可以享受高質(zhì)量的教育和其它公共產(chǎn)品,同時(shí)會(huì)有一種真正融入城市之感;二是由我國(guó)小城鎮(zhèn)戶口政策決定的。小城鎮(zhèn)戶口起始于 1992年,主要針對(duì)小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等設(shè)立。公安部在 2002年作出過(guò)明確規(guī)定,對(duì)于進(jìn)入小城鎮(zhèn)和縣級(jí)市的市區(qū)農(nóng)民,只要有穩(wěn)定的居住地和穩(wěn)定的就業(yè)或者穩(wěn)定的收入來(lái)源,就可以根據(jù)本人的意愿辦理城鎮(zhèn)常住戶口;已在小城鎮(zhèn)辦理的藍(lán)印戶口、地方城鎮(zhèn)居民戶口、自理口糧戶口等,符合上述條件的,統(tǒng)一登記為城鎮(zhèn)常住戶口。小城鎮(zhèn)戶口是一種“準(zhǔn)城市戶口”,其“準(zhǔn)”表現(xiàn)為:一方面小城鎮(zhèn)戶口居民享有某些城市戶口居民沒(méi)有的權(quán)益,主要是對(duì)原所承包土地的權(quán)益。根據(jù)我國(guó)《土地承包法》第 26條:“承包期內(nèi),發(fā)包方不得收回承包權(quán)。承包期內(nèi),承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶,應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿,保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。承包期內(nèi),承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市,轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的,應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地收回。”另一方面,小城鎮(zhèn)戶口居民只享有城市戶口居民享有的部分權(quán)益,一些地方城鎮(zhèn)戶口唯一的好處就是教育平等權(quán)。至于城市居民普遍擁有的其它社會(huì)保障,如醫(yī)療、失業(yè)、最低生活保障等,小城鎮(zhèn)戶口能否享有,則完全取于各地的政策?？梢哉f(shuō),小城鎮(zhèn)戶口的此種品質(zhì)是農(nóng)民工更傾向于選擇城市,特別是主城區(qū)落戶的最主要原因。

(二)農(nóng)民工希望落戶城市的原因在于對(duì)社會(huì)保障利益的需求

在調(diào)查中,有一個(gè)令調(diào)查人員吃驚的結(jié)果:151名農(nóng)民工對(duì)現(xiàn)行戶口政策并無(wú)看法 (意見),占被調(diào)查人員的 44.94%強(qiáng)。這說(shuō)明如果戶口只涉及單純的居住地點(diǎn)的登記,農(nóng)民對(duì)其無(wú)較大的變革需求。83%的被調(diào)查農(nóng)民希望擁有城市戶口,除了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元分治體制對(duì)農(nóng)民心理造成的影響外,①我國(guó)城鄉(xiāng)二元分治的體制造成了城鄉(xiāng)事實(shí)上的不平等,這種不平等易于使農(nóng)民產(chǎn)生兩種渴望:一是平等的渴望,二是對(duì)城市美好生活的渴望,盡管后者未必真實(shí)。這兩種渴望可能使農(nóng)民對(duì)城市戶口產(chǎn)生心理訴求。更多的是基于現(xiàn)實(shí)利益的考慮,特別是對(duì)社會(huì)保障利益的需求。

在被調(diào)查的農(nóng)民工中,75.88%的人表示所在單位沒(méi)有為其辦理任何保險(xiǎn),71.73%的人表示沒(méi)有享受最低生活保障,54.39%的人表示單位對(duì)因工生病不報(bào)銷醫(yī)藥費(fèi)用。只有 44名被調(diào)查農(nóng)民工將子女帶在身邊受教育,未帶在身邊的原因有:城里學(xué)校不接收、學(xué)費(fèi)太貴等。帶在身邊的有 28人選擇了農(nóng)民工學(xué)校、幼兒園,選擇城市學(xué)校的人中有 29位要交納借讀費(fèi),原因是戶口不在本地。26.32%的農(nóng)民工表示沒(méi)有參加職工大會(huì)或職工代表大會(huì)。

上述數(shù)據(jù)顯示,戶口政策所造成的不僅是城鄉(xiāng)分治,而且在城鄉(xiāng)之間造成了社會(huì)福利政策方面的巨大差異。1955年出臺(tái)的《市鎮(zhèn)糧食供應(yīng)暫行辦法》以及之后陸續(xù)出臺(tái)的一系列政策和規(guī)定,將戶口與勞動(dòng)用工、住房、教育、退伍安置、公務(wù)員錄用、社會(huì)福利等公民的權(quán)益掛起鉤來(lái)。例如,現(xiàn)行疾病防疫制度沒(méi)有將農(nóng)民工納入疾病控制計(jì)劃中,針對(duì)農(nóng)民實(shí)行的新型合作醫(yī)療,無(wú)論是覆蓋面還是分擔(dān)的醫(yī)療費(fèi)比例都不如針對(duì)城市居民實(shí)行的醫(yī)療保障;農(nóng)業(yè)戶口的戶籍制度把農(nóng)民工阻隔在公共組織大門之外,82.82%的農(nóng)民工沒(méi)有工會(huì)或沒(méi)有加入工會(huì)組織(本課題組調(diào)查);參軍轉(zhuǎn)業(yè)也只優(yōu)待城鎮(zhèn)居民,城鎮(zhèn)居民當(dāng)兵轉(zhuǎn)業(yè)可安排工作,而農(nóng)村戶籍的軍人轉(zhuǎn)業(yè)時(shí)必須回原籍、且政府不給予任何安排;最低生活保障也主要局限于城市居民。中國(guó)社科院于 2006年在 26個(gè)省對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查,顯示了與本次重慶調(diào)查相似的結(jié)果,其所得出的結(jié)論之一為:在同樣的人力資本、工作狀況、就業(yè)地點(diǎn)條件下,農(nóng)民工和城市工人擁有的社會(huì)保障有顯著差異。社會(huì)保障是農(nóng)民工與城市工人在工作待遇方面最主要的差異。[1]現(xiàn)行戶籍制度實(shí)際上是在一紙戶口上附著諸多的特權(quán)和功能,正是由于這些附著利益對(duì)農(nóng)民群體的排除,使城市戶口對(duì)農(nóng)民工具有了巨大的吸引力。

三、戶口改革應(yīng)配套進(jìn)行

目前關(guān)于戶口改革的路徑,有兩種主要觀點(diǎn):一是主張單項(xiàng)改革;二是主張配套改革。

(一)單項(xiàng)改革對(duì)農(nóng)民工沒(méi)有吸引力

主張單項(xiàng)改革的觀點(diǎn)認(rèn)為,改革開放 20多年來(lái),戶口這道藩籬始終沒(méi)有打破,主要原因在于它跟糧油關(guān)系、勞動(dòng)人事關(guān)系、社會(huì)福利制度、教育制度、住房制度等緊密相連,從而在很大程度上限制了人們的流動(dòng)。戶籍制度改革的重點(diǎn)應(yīng)該是剝離戶口上的附加功能,回歸其基本職能:一是證明公民的身份,便利公民參與社會(huì)活動(dòng);二是為國(guó)家行政管理奠定基礎(chǔ),提供人口數(shù)據(jù)。[2]據(jù)了解,國(guó)家有關(guān)部門早已提出“取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì),統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度;實(shí)行居住地登記戶口原則,以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源等主要生活基礎(chǔ)為基本落戶條件,調(diào)整戶口遷移政策”。戶籍從法律上來(lái)說(shuō)是確認(rèn)公民的民事權(quán)利和行為能力,也就是證明公民的身份,便利公民參加各種合法的社會(huì)活動(dòng),為國(guó)家行政管理奠定基礎(chǔ)。

鑒于配套改革的復(fù)雜,一些城市選擇了戶口單項(xiàng)改革,在這些城市,農(nóng)民工由農(nóng)民戶口轉(zhuǎn)成城鎮(zhèn)戶口后發(fā)現(xiàn),除了名稱上的不同,計(jì)生、醫(yī)療、低保等政策還是按農(nóng)村政策辦,城鎮(zhèn)戶口只有孩子上學(xué)用得上,其它并無(wú)變化,此種改革并不受農(nóng)民歡迎。戶籍制度改革,農(nóng)民的積極性是關(guān)鍵。但是,在單項(xiàng)改革的城市,多數(shù)農(nóng)民不愿意放棄土地承包權(quán),對(duì)換戶口沒(méi)有積極性。相當(dāng)多的人進(jìn)了城也不愿遷戶口,因遷了戶就不能享受農(nóng)村合作醫(yī)療、兩免一補(bǔ)等優(yōu)惠政策,而城市的優(yōu)惠政策一時(shí)又享受不到。很多打工、做買賣的人也沒(méi)有遷戶口的動(dòng)力。如記者在鄭州、銀川、新鄉(xiāng)、鶴壁、佛山、東莞等城市的調(diào)查發(fā)現(xiàn),群眾對(duì)單項(xiàng)戶籍改革存在不滿情緒。寧夏固原市許多農(nóng)轉(zhuǎn)非的群眾由于長(zhǎng)年未能享受城市待遇,反而失去了退耕還林、兩免一補(bǔ)等農(nóng)村優(yōu)惠措施,紛紛要求非轉(zhuǎn)農(nóng),在戶口上呈現(xiàn)返鄉(xiāng)潮。[3]這些率先推動(dòng)“戶改”的城市雖然在戶口形式上都統(tǒng)一為“居民戶口”,但一到落實(shí)具體政策和福利時(shí),差別常常就浮現(xiàn)出來(lái)。城鄉(xiāng)戶口差別背后隱含的社會(huì)不公還有很多,諸如社會(huì)地位、收入標(biāo)準(zhǔn)、子女入學(xué)、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、福利、高考、升職、培訓(xùn)等等。為了消除戶口歧視,許多城市放低了入戶門檻,并在稱謂上親切地稱農(nóng)轉(zhuǎn)非群眾為“新市民”,但是卻不能實(shí)現(xiàn)“新舊同等待遇”,造成了城市新二元結(jié)構(gòu)。

對(duì)重慶農(nóng)民工的調(diào)查顯示了類似的事實(shí),盡管有 83%的農(nóng)民想在城市落戶,但實(shí)際上在重慶小城鎮(zhèn)、縣區(qū)、主城區(qū)落戶的只有 9人。在想落戶而沒(méi)有落戶的原因中,比例最高的是沒(méi)有住房,占調(diào)查總數(shù)的 42%。戶口改革,特別是小城鎮(zhèn)戶口改革沒(méi)有與社會(huì)福利改革配套進(jìn)行,正如有的農(nóng)民工所說(shuō),除了孩子上學(xué),其它的都沒(méi)變。單純的戶口性質(zhì)轉(zhuǎn)變對(duì)農(nóng)民意義不大,單項(xiàng)改革不是戶口改革的有效出路。

(二)配套改革的必然性與制度障礙

關(guān)于戶口政策的另一類改革主張是認(rèn)為戶口改革應(yīng)配套進(jìn)行。此種觀點(diǎn)認(rèn)為,戶籍制度改革是一個(gè)系統(tǒng)工作,不能單項(xiàng)突破。要實(shí)現(xiàn)中國(guó)公民的遷徙自由,戶籍制度的單項(xiàng)突破只是改革的一部分,它還需要各項(xiàng)改革的整體推進(jìn)。戶口、勞動(dòng)、人事、教育、福利、住房等與農(nóng)民工生產(chǎn)、生活相關(guān)的各部門,都要進(jìn)行相應(yīng)的配套改革。配套改革可以保障取得城市戶口的農(nóng)民與城市居民享有相同權(quán)益,真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的利益訴求。但由于其涉及公共財(cái)政這一基礎(chǔ)性問(wèn)題以及城鄉(xiāng)平等之類諸多的理論層面問(wèn)題,改革具有較大的難度。

首先,要真正淡化戶口差別,必須從根本上縮小不同地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)落差,促進(jìn)人口的“均質(zhì)化”,這是一個(gè)“大戶籍”配套改革的漸進(jìn)過(guò)程,這個(gè)過(guò)程完成了,才能最大限度地消弭城鄉(xiāng)差別,而這不是短期內(nèi)易于完成的任務(wù)。目前我國(guó)的財(cái)政、醫(yī)療、教育等資源分配都不是全國(guó)均等的,地區(qū)差別較大。2004年城鄉(xiāng)居民收入差距本來(lái)是 3.1∶1,加上各種福利差距,實(shí)際達(dá)到 6∶1;[4]養(yǎng)老保險(xiǎn),各地繳納的水平不一樣,中間有差額,在人員流動(dòng)時(shí)很難對(duì)接;社保是由地方財(cái)政兜底解決,因而各地也不一樣,財(cái)政問(wèn)題在這里凸顯,尤其是一些大中城市,改革緩慢的真實(shí)原因就是公共財(cái)政拒絕遷入人口的侵占。很多地方的戶籍改革,由于公共財(cái)政能力所限,相關(guān)配套沒(méi)有跟上,無(wú)力承擔(dān)附加在戶口上的諸多福利而被緊急叫停。廣東省 2001年 10月出臺(tái)政策,提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度,受到社會(huì)各界的好評(píng),但不到半年即宣布暫緩執(zhí)行戶籍制度改革的有關(guān)內(nèi)容。鄭州市在 2003年宣布入戶政策完全放開、允許外地人員以“投親靠友”等方式辦理戶口時(shí),也是好評(píng)如潮,但在 2004年后卻同樣以“暫緩人口激增帶來(lái)的城市壓力”為由,踩了一腳“急剎車”。[5]浙江奉化市區(qū)人口8萬(wàn),登記戶口制度于 2009年 11月 28日在這里先行試點(diǎn),“農(nóng)轉(zhuǎn)非”只要符合新政策,不受指標(biāo)限制,隨到隨辦,不到一年工夫,奉化有 1.3萬(wàn)人“入城”。公安部門高興的是,人口底數(shù)清了,人戶分離現(xiàn)象基本消失,從制度上清除了戶籍管理中的不正之風(fēng)。樂(lè)不起來(lái)的是教育系統(tǒng),“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后,贊助費(fèi)或借讀費(fèi)免了,老師待遇下降。[6]其他的難題是農(nóng)村的勞保如何向城市社保過(guò)渡。據(jù)計(jì)算,由農(nóng)保向社保過(guò)渡,每個(gè)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”市民要補(bǔ)交 3.5萬(wàn)元。另外,城市居民最低生活保障線如何劃定、城市能否承受新增人口的壓力等,都是農(nóng)民戶口進(jìn)城后城市所必然面對(duì)的問(wèn)題,而這些問(wèn)題的解決均需要有雄厚的公共財(cái)政做支撐。

其次,如果城鄉(xiāng)平等,是否意味著城市市民也可以下鄉(xiāng)?同樣,農(nóng)民一旦取得了城市戶口,按照法律就不再具有農(nóng)民集體戶口身份,其承包權(quán)、自留地等是否仍可保留?既然門檻取消了,人口流動(dòng)就應(yīng)是雙向的。由于農(nóng)村戶口涉及土地承包權(quán)等基礎(chǔ)性問(wèn)題,如果處理不當(dāng),一方面有悖憲法的平等權(quán)保護(hù),另一方面也易消減農(nóng)民的積極性。浙江寧波的農(nóng)村戶口改革中就遇到了此類問(wèn)題,農(nóng)民對(duì)戶口進(jìn)城反應(yīng)冷淡,以可具條件“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的建城區(qū)農(nóng)民為例,有意愿者僅有1%。因?yàn)樵谠S多農(nóng)民看來(lái),“農(nóng)轉(zhuǎn)非”意味著吃虧:其一,失去自留地;其二,只能生一胎;其三,集體福利將喪失。

上述分析表明,為了形成國(guó)家立法規(guī)范、社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)控及個(gè)人自主選擇的遷徙新格局,綜合配套改革雖是必然之選,但仍有許多問(wèn)題需要理順。

(三)重慶市戶口綜合配套改革的嘗試

從 2003年 9月 1日起,重慶在主城 9區(qū)和“百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)”率先取消了“農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口”二元結(jié)構(gòu),實(shí)行城鄉(xiāng)戶口一體化管理,所有人都具有“重慶市居民戶口”,在教育、參軍、就業(yè)等方面享受同等待遇。

2006年 8月 6日,重慶市深化戶籍制度改革新政策正式實(shí)施。該政策可概括為:主城控制、區(qū)縣放開、戶口投靠,其中主城控制是指對(duì)主城區(qū)戶口遷移適當(dāng)控制。凡在主城區(qū)購(gòu)買成套商品房的人員,申請(qǐng)?jiān)谥鞒侨霊?必須同時(shí)具備購(gòu)房人均建筑面積 30平方米以上,并實(shí)際居住,具有高中及其以上學(xué)歷,有穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源的條件。對(duì)主城區(qū)購(gòu)房入戶作出限制,目的是適當(dāng)控制主城區(qū)人口規(guī)模,避免無(wú)職、無(wú)業(yè)人員盲目流入,減少政府低保投入。

2007年重慶開始實(shí)行“一元化戶口改革試點(diǎn)”。2007年發(fā)布的《新階段重慶發(fā)展戰(zhàn)略綜合研究報(bào)告》提出了重慶戶籍改革設(shè)想:到 2010年,400萬(wàn)左右“兩翼”的居民將轉(zhuǎn)移到一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)生活和工作。報(bào)告提出,通過(guò) 10-15年的努力,使 1小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)常住人口從目前的1600余萬(wàn)增加到 2200萬(wàn),即轉(zhuǎn)移約 600萬(wàn)人到一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈居住。九龍坡區(qū)作為重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展綜合改革先行示范區(qū),已率先試行一元化戶口登記制度,華巖、白市驛、西彭 3鎮(zhèn)的農(nóng)戶,凡擁有穩(wěn)定的非農(nóng)收入來(lái)源,又自愿退出宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),就可以申報(bào)為城鎮(zhèn)居民戶口,在子女入學(xué)、就業(yè)扶持、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生活保障等方面都將與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。同時(shí)規(guī)定,對(duì)進(jìn)入城鎮(zhèn)的重慶籍農(nóng)民工,免費(fèi)辦理流動(dòng)人口居住證,憑證可與城鎮(zhèn)居民同等享受社區(qū)各項(xiàng)公共服務(wù)資源。其試行的效果,將為重慶市全面推行戶籍制度配套改革提供有益借鑒。

從重慶市戶口改革內(nèi)容來(lái)看,其選擇的改革模式是綜合配套改革,即將戶口改革與相關(guān)利益并動(dòng),政府將完善農(nóng)民工進(jìn)城入戶的社會(huì)保障、教育、衛(wèi)生、計(jì)生等配套政策,使其逐步享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)福利待遇。改革次序?yàn)橛行蜣D(zhuǎn)換、梯度轉(zhuǎn)換,先從農(nóng)村到集鎮(zhèn)、再到縣城、區(qū)域中心城市,一部分又再到主城區(qū)。只要不是一進(jìn)城就吃低保,就允許農(nóng)民工職業(yè)與身份的同步轉(zhuǎn)換、住地與戶籍的同步轉(zhuǎn)換。同時(shí),鼓勵(lì)農(nóng)民向市外轉(zhuǎn)移,有條件的區(qū)縣 (自治縣)可對(duì)戶籍遷移到市外的農(nóng)戶給予一次性補(bǔ)助,最終建立起全市城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。改革設(shè)計(jì)總體而言是科學(xué)、理性的,但此種改革也可能給重慶公共財(cái)政帶來(lái)嚴(yán)峻考驗(yàn)。對(duì)此有如下建議:

首先,必須堅(jiān)持走“配套改革”之路,只有配套改革才能真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等,戶口改革才真正對(duì)農(nóng)民具有意義。

其次,不盲目搞“一刀切”,要詳實(shí)調(diào)查農(nóng)民工戶口轉(zhuǎn)換對(duì)城市財(cái)政的壓力,獲得具體的支持性數(shù)據(jù),根據(jù)公共財(cái)政的承受狀況,有步驟地推進(jìn)改革,使改革有穩(wěn)定的財(cái)政保證。

最后,建立經(jīng)常性農(nóng)民工培訓(xùn)制度,政府可通過(guò)向農(nóng)民工發(fā)放“培訓(xùn)券”的形式向農(nóng)民工提供免費(fèi)培訓(xùn),農(nóng)民工可以用培訓(xùn)券自主選擇培訓(xùn)機(jī)構(gòu),培訓(xùn)機(jī)構(gòu)持培訓(xùn)券向政府換取培訓(xùn)費(fèi)。通過(guò)此種市場(chǎng)化機(jī)制,可以促使培訓(xùn)機(jī)構(gòu)向農(nóng)民提供市場(chǎng)緊缺項(xiàng)目的培訓(xùn),從而提高進(jìn)城農(nóng)民工的就業(yè)率,不使其一進(jìn)城就成為公共財(cái)政的包袱。

[1]李培林,李偉 .農(nóng)民工在中國(guó)轉(zhuǎn)型中的經(jīng)濟(jì)地位和社會(huì)態(tài)度 [J].社會(huì)學(xué)研究,2007(3).

[2]戶籍管理制度存三大弊端,公安部正起草新戶籍法 [N].重慶晚報(bào),2005-02-25.

[3]黃會(huì)清、程紅根、肖文峰 .戶籍改革:難逃“換湯不換藥”的困境? [EBOL].http://news.xinhuanet.com/focus/2007-04/02/content_5880607.htm,2007-7-27.

[4]新戶籍管理政策:有縷縷曙光也有重重壁壘”.http://bt.xinhuanet.com/2006-03/30/content_ 6611793.htm [EBOL],2007-8-3.

[5]戶籍“變法”勢(shì)不可擋改革 10年目標(biāo)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)[EBOL].http://www.sxgov.cn/xwzx/guanzhu/506805.shtml,2007-7-27.

[6]小城鎮(zhèn)戶籍改革.www.cqagri.gov.cn[EBOL],2007-7-27.

A Survey of the Relationship between Residence Policy andM igrantWorkers’Housing

Zhang Jihui,Yang X in
(Central Socialist Institute,Beijing100081,China)

Migrantworkers come into and settle down in cities is the onlyway of urbanization.The research group of“Coordinative Reforms of IntegratingUrban and RuralDevelopment of Chongqing”put for wards that the major causes of huge attraction of urban residence to migrant workers is the all sorts of interest attached to urban residence,especially the interests of social security.Therefore,the residence reform should be accompanied with chained reform.

residence;social security;housing;chained reform

[責(zé)任編輯:魯 微]

D632.1

A

1673-2375(2010)05-0087-06

2010-08-10

張繼輝 (1961—),女,黑龍江肇源人,法學(xué)學(xué)士,中央社會(huì)主義學(xué)院統(tǒng)戰(zhàn)理論教研部副教授;楊欣 (1971—),女,滿族,遼寧大連人,法學(xué)博士,中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院法學(xué)系副教授。

本文是重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革課題:“重慶市農(nóng)村居民進(jìn)城就業(yè)安居的體制環(huán)境研究”的研究成果之一。