唐遠華，宋英俊

(1.重慶市科技學院， 重慶 400031；2.重慶市委黨校， 重慶 400041)

政府支持垃圾焚燒發(fā)電的公共利益分析

唐遠華1，宋英俊2

(1.重慶市科技學院， 重慶 400031；2.重慶市委黨校， 重慶 400041)

闡述了垃圾焚燒發(fā)電的公共利益性質，政府支持垃圾焚燒發(fā)電是增進公共利益的必然要求，政府應構建支持垃圾焚燒發(fā)電常態(tài)機制，整合與垃圾焚燒發(fā)電相關各方力量，制定科學合理的正負激勵政策，以期相關各方為垃圾焚燒發(fā)電的貢獻最大化，有效增進公共利益。

政策支持;公共利益;垃圾焚燒發(fā)電;垃圾資源化;垃圾減量化

1 垃圾焚燒發(fā)電的公共利益性質

對于什么是公共利益？不同學科、不同學者見解不同，但普遍注重將物質作為公共利益之利益所在。能否將事關人類可持續(xù)發(fā)展的資源環(huán)境問題作為公共利益的組成部分，關鍵在于其是否與公共利益的構成要素相符。公共利益的構成要素首先要有一共同體作為公共利益主體，其次要有一能平等惠及公眾的共同利益，最后每一共同體成員所分享的利益是均等的。而垃圾焚燒發(fā)電的公共利益價值具體體現(xiàn)為：

（1）垃圾焚燒發(fā)電可實現(xiàn)垃圾資源化，為國家的可持續(xù)發(fā)展提供源源不斷的能源，緩解國家面臨的日益嚴重的能源危機。人類文明在歷經工業(yè)社會的巨大發(fā)展之后，由于工業(yè)社會對能源的空前消耗和依賴導致人類社會面臨的資源能源危機空前凸現(xiàn)。為實現(xiàn)人類社會的可持續(xù)發(fā)展，人類社會不斷尋求新能源代替消耗殆盡的不可再生能源。與其他可再生能源相比，垃圾發(fā)電是對現(xiàn)有資源的重復有效利用，否則這些資源不僅不能為人類謀福利，相反會導致系列的水體、陸地和大氣的污染，因此如何對放錯地方且源源不斷地產出的資源加以有效利用是人類文明發(fā)展到現(xiàn)在必須著手并有效解決的問題，而垃圾焚燒發(fā)電無疑是一種較為合理而有效的實踐。據(jù)研究，1噸生活垃圾可發(fā)電約300度。一個日處理垃圾1200噸的垃圾發(fā)電廠，每年能發(fā)電1.2億度，相當于節(jié)約標準煤4.8萬噸。垃圾焚燒發(fā)電的節(jié)約資源和緩解能源危機的意義顯而易見。

（2）垃圾焚燒發(fā)電能有效實現(xiàn)垃圾減量化，減少垃圾對生態(tài)圈的破壞和環(huán)境的污染以及減少因堆放垃圾而占用的土地，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。隨著城市化的不斷推進，城市的容量和規(guī)模日益擴大，在促進城市繁榮發(fā)展的同時也使得城市的垃圾危機日益突出。有效處理垃圾問題是事關國家的可持續(xù)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境質量的重大問題，而當前對垃圾的處理方式大致有填埋、堆肥、焚燒幾種，從垃圾減量化看，焚燒無疑是其中最有效的方式。有關研究顯示，垃圾焚燒發(fā)電可實現(xiàn)垃圾減量化80%～90%甚至95%。同時，垃圾焚燒發(fā)電還可有效減少處理垃圾占用的土地資源。據(jù)有關研究，每天處理1200噸垃圾，采用填埋方式每年需占地29.6萬平方米，而采用焚燒方式僅需占地5.5萬平方米。垃圾焚燒發(fā)電在處理人與自然關系中有助于提高人類對資源的有效利用率，減少人對自然的依賴和破壞，發(fā)揮人的主觀能動性。而且垃圾焚燒發(fā)電可將垃圾焚燒產生的熱量轉化為電能，在實現(xiàn)垃圾減量的同時促成垃圾資源化。由此可見，垃圾焚燒發(fā)電對國家可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的重要價值，在能源枯竭、生態(tài)環(huán)境日漸惡化且城市土地資源日益稀缺的現(xiàn)代社會其永續(xù)發(fā)展的意義毋庸置疑。

綜上所述，垃圾焚燒發(fā)電的公共利益價值體現(xiàn)為它符合可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標，并對國家的可持續(xù)發(fā)展在開發(fā)利用新型能源以及降低污染物排放方面有著重要的推動作用，在有效減少發(fā)展過程中索取自然的同時大量減少了對生態(tài)環(huán)境的污染，有助于實現(xiàn)將污染盡力控制在大自然能吸納的限度內。同時，為實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展，人類必須尋求一些可再生能源替代日漸枯竭的不可再生能源，與其他可再生能源相比，盡管它們可減少對自然的索取但其對已產生的污染物排放的意義卻并不突出。而垃圾作為維持城市發(fā)展過程中不得不解決的日常問題，不同的處理方式產生的社會效益截然不同，垃圾焚燒發(fā)電在消除垃圾危害的同時還可為人類造福，無疑符合人類的共同利益。

2 政府支持垃圾焚燒發(fā)電是增進公共利益的必然要求

從公共利益的特征看，羅爾斯在《正義論》中揭示：公共性和不可分性是公共利益的兩個主要特征，從公共性出發(fā)，共同體每個成員都是利益的分享者，從不可分性出發(fā)，公共利益不會因其中某成員的享用而在數(shù)量和質量上發(fā)生改變從而影響其他成員的分享，且共同體成員無論是否為公共利益產出做出應有貢獻，一旦公共利益被創(chuàng)造出來，共同體成員都能分享成果，盡管作為公共利益的分享者，每個成員都應在公共利益的產出中履行職責和義務，但公共利益的不可分特性注定了實踐中的確容易出現(xiàn)“在公眾團體較大并包含大量個人的場合，每個人都有一種躲避履行其職責的意圖?！盵1]為促使公共利益不斷地被創(chuàng)造出來，政府必須負責管理并在系列問題上給予公共利益支持。具有某些公共利益特性的垃圾焚燒發(fā)電，由于其大量的資金投入和較低的經濟回報，單個個體和企業(yè)一般難以承受如此高額的成本，為促使垃圾焚燒發(fā)電的順利開展和延續(xù)，政府有義務承擔一定責任，給予垃圾焚燒發(fā)電實實在在的支持。

從國際經驗看，自從垃圾焚燒發(fā)電技術投入使用以來，各個使用此技術的國家，其政府大都對垃圾焚燒發(fā)電給予一定支持。正是在政府的大力扶持之下，一些發(fā)達國家的垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)才得以蓬勃發(fā)展，對國家的能源供給和生態(tài)環(huán)境保護發(fā)揮了重要作用。國外許多發(fā)達國家和城市普遍采取垃圾焚燒發(fā)電方式。其中，新加坡垃圾焚燒發(fā)電比例達100%，日本達到80%，西歐超過50%。垃圾發(fā)電產業(yè)之所以成為這些國家的朝陽產業(yè)，很重要的一條就是政府不斷加大政策扶持和補貼力度。這是因為，垃圾處理和垃圾焚燒發(fā)電，所追求的是環(huán)境和社會兩個效益，屬于社會公益事業(yè)，是政府政務的一部分。在這樣的理念下，這些國家的垃圾發(fā)電都是有政府在支持，企業(yè)的經濟風險很小[2]。

與發(fā)達國家相比，我國涉足垃圾焚燒發(fā)電領域無論是研發(fā)還是運營起步皆晚；同時我國垃圾的性質與發(fā)達國家差別很大，一是含水率高，一般為55%～65%，而西方國家這一比例一般為30%～35%；二是生活垃圾中廚余和餐飲等有機廢物比例高達45%～55%，大城市的一些小區(qū)生活垃圾中有機物干基比例甚至能達到90%，而西方發(fā)達國家一般在20%左右[3]。這些決定了我國城市生活垃圾熱值低，燃燒過程中需要添加其他輔助燃料，因此增加了垃圾焚燒發(fā)電運營成本和垃圾處理難度。國際經驗表明垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的盈利模式很簡單，一是發(fā)電收入；二是政府補貼[4]。發(fā)達國家有著較為先進的技術和較為成熟的城市垃圾處理機制以及較高的垃圾熱值，政府尚且給予城市垃圾焚燒發(fā)電的常態(tài)支持，沒有政府支持，垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)謀求健康發(fā)展的難度是很大的。同時，隨著我國城市規(guī)模的不斷擴大，為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和人與自然的和諧，妥善處理垃圾問題，采用恰當措施實現(xiàn)垃圾資源化和減量化，增進公共利益，急需促進垃圾焚燒發(fā)電在我國的健康有序發(fā)展，而我國的垃圾焚燒發(fā)電技術水平和垃圾處理機制不健全以及原生垃圾占據(jù)焚燒垃圾的絕大多數(shù)等不利因素決定了政府務必給予垃圾焚燒發(fā)電一定的支持。

3 構建政府支持垃圾焚燒發(fā)電常態(tài)機制，增進公共利益

與垃圾焚燒發(fā)電的成本和產出相關的因素包括：垃圾分類狀況、垃圾熱值、垃圾焚燒技術及能源轉換技術、垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的交通狀況以及垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)規(guī)模等。而當前制約我國垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)發(fā)展的因素主要有：垃圾分類率低、垃圾熱值低需要添加其他輔助燃料、垃圾焚燒設備和技術水平相對較低以及資金不足、政府支持難以到位等。與垃圾焚燒發(fā)電的密切相關方包括垃圾源的制造者、垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)以及政府等。為促進垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)的科學發(fā)展，需各方共同努力將這些制約因素降至最低。由此，相關各方需要以政府為主導圍繞提高垃圾處理能力和垃圾焚燒效率、增加電量產出整合力量，從降低垃圾焚燒發(fā)電成本和增加產出兩方面增加企業(yè)利潤，提高垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的積極性，促進垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)健康有序發(fā)展，提高城市垃圾處理效率，以減少垃圾污染、改善生態(tài)環(huán)境、增進公共利益。

垃圾焚燒發(fā)電的主要相關各方由于在垃圾焚燒發(fā)電中所處的地位不同，承擔的責任和義務也不盡相同。從保護生態(tài)環(huán)境、減少排放、便利垃圾焚燒發(fā)電處理來看，在日常生活和工作中每個個體和企事業(yè)單位都應盡力減少垃圾的產出量，對于已經產出的垃圾需要從方便循環(huán)利用和高效處理的角度出發(fā)，根據(jù)一定標準自覺對垃圾進行分類并按照要求支付垃圾處理費用；而垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)則應竭力從質和量兩方面提高垃圾處理能力，盡量避免二次污染；政府的職責和義務則是為進行宏觀調控并為垃圾焚燒發(fā)電提供常態(tài)支持。

政府作為有關三方的主導力量，在構建支持垃圾焚燒發(fā)電的長效機制中，應根據(jù)相關各方的地位和作用，有針對性地制定正負激勵政策以充分調動各方積極性，讓其在垃圾焚燒發(fā)電中發(fā)揮主觀能動性，并有效整合相關力量，以期各方在促進垃圾焚燒發(fā)電的健康發(fā)展、增進公共利益的貢獻上達到最大化。

人類歷史發(fā)展表明，垃圾分類絕不是居民個人和企事業(yè)單位的自在行為，而是經濟社會發(fā)展的結果和繼續(xù)發(fā)展的需要，隨著資源枯竭問題的日益突出，人類生存和發(fā)展對資源的依賴日益加重，人們開始意識到資源循環(huán)利用的重要性和必要性，垃圾分類才變得日益緊迫。改革開放之后，我國經濟發(fā)展突飛猛進，資源短缺問題日漸顯現(xiàn)，發(fā)展循環(huán)經濟已成為我國經濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略方針，垃圾分類因此成為循環(huán)經濟的重要環(huán)節(jié)而備受關注。垃圾焚燒發(fā)電作為循環(huán)經濟的重要實踐更離不開垃圾分類。但垃圾分類實踐在我國推行時間不長，由于慣性思維和行為的影響，垃圾分類要成為每個個人和法人的自覺行為必然是一個較為長期的過程。倘若沒有外力推動，這一進程將更為緩慢，從而將增加循環(huán)經濟成本，影響垃圾發(fā)電產業(yè)發(fā)展。為加速培養(yǎng)個人和法人的垃圾分類自覺行為，政府理應成為外部推動力，向個人和法人灌輸垃圾分類意識。一方面借助教育的力量，充分利用學校教育資源向大中小學生疏導垃圾分類觀念，實現(xiàn)觀念的內化，并借助社會教育進一步強化觀念，實現(xiàn)觀念的外化；另一方面，政府需要采取正負激勵措施強制個人和法人履行垃圾分類義務。前一階段可采取正激勵措施，具體可通過給予垃圾分類的家庭和單位一定物質獎勵，減少乃至免除他們應承擔的垃圾處理費用；后一階段采取負激勵措施，當多數(shù)家庭和單位形成垃圾分類習慣之后，對仍不履行垃圾分類義務的家庭和單位除征收垃圾處理費用外，強制他們繳納一定的額外垃圾處理費用，迫使他們逐漸自覺履行垃圾分類職責。

政府根據(jù)社會效益與經濟效益相統(tǒng)一的原則采取系列措施激勵垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)在獲得一定經濟效益的同時創(chuàng)造更多社會效益，力爭將不可回收垃圾蘊藏的能量最大化利用，并盡量避免二次污染，以實現(xiàn)垃圾焚燒發(fā)電，減少人類對自然的索取和排放，增進公共利益的目的。垃圾焚燒發(fā)電對資金的需求巨大，需吸納多方資金投入。與其它垃圾處理方式以及其它技術成熟的可再生能源發(fā)電相比，垃圾焚燒發(fā)電項目投資高，如果不考慮垃圾處理的社會效益，單純考慮發(fā)電收益的話，發(fā)電成本在1元/kW·h左右。而在市場經濟條件下，必須遵循市場規(guī)律，讓投入的資金產生一定利潤方能調動投資者的積極性。政府在此應發(fā)揮的作用就是進行有效調控。具體可通過：（1）給予垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)在用地、選址方面的支持，對于垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)用地可參照國際通用做法，選址上予以照顧，使垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)能建在交通便利、距離大量垃圾源相對較近的地方，若選址在幾個轄區(qū)交界處，與此相關的各有關部門應通力合作；若出現(xiàn)合作困難，其共同的上級部門應出面協(xié)調，讓合作富有成效，共同協(xié)助垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)建成投產。（2）在經濟上予以垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)支持。由于垃圾焚燒發(fā)電的成本較高，各國政府普遍給予垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)電價補貼，并給予減免稅收的優(yōu)惠等。歐洲各國通過立法或優(yōu)惠的政策鼓勵垃圾焚燒發(fā)電項目的實施，如英國在其非化石燃料公約、德國在其新能源法中都規(guī)定：垃圾直接焚燒發(fā)電的電力電量強制上網，并實施電價補貼或綠色電價，在英國3.4便士/kW·h，在德國20芬尼/kW·h。但政府支持垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)時應本著經濟效益與社會效益相統(tǒng)一的原則，支持政策向規(guī)模較大、技術水平較高且在垃圾焚燒發(fā)電自主研發(fā)方面有一定貢獻的企業(yè)傾斜，以促進企業(yè)的內涵式發(fā)展，從而提高垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的效率，減少對不可再生資源的依賴并減少垃圾對生態(tài)環(huán)境的污染和破壞以及垃圾焚燒發(fā)電的二次污染，增進公共利益。

作為垃圾焚燒發(fā)電相關各方的主導力量，政府應該從履行自身的職責和義務出發(fā)，把握好宏觀調控，對全國的垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)進行合理布局和規(guī)劃，并在垃圾分類方面發(fā)揮示范作用，將有關各方力量進行有效整合，促使每個個人和法人履行自身應盡職責。政府支持垃圾焚燒發(fā)電從增進公共利益出發(fā)，其支持應著力達到如下成效：降低垃圾焚燒發(fā)電成本；構建長效電價補貼機制；提高垃圾焚燒發(fā)電技術水平；建立富有成效的垃圾分類回收制度。因此，政府應制定垃圾焚燒發(fā)電的政策法規(guī)以及合理的規(guī)劃，培養(yǎng)并向企業(yè)輸送大量研發(fā)人才，制定符合國情的垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的補貼機制并建立富有成效的垃圾分類機制等。

[1][美]羅爾斯． 正義論[M]． 北京：中國社會科學出版社，1988．

[2]青山．“垃圾發(fā)電”需政府大力扶持[J]． 廣州觀察：http：//ycwb．com．cn/gb/content/2005-10/25/content_1006210．htm．

[3]劉廣青，侯吉聰，王鳳宇，董仁杰．美國城市生活垃圾處理模式分析及思考中國科技信息， 2006（12）．

[4]時璟麗，張成．垃圾焚燒發(fā)電技術在我國的應用及發(fā)展趨勢[Z]． 中國新能源網, 2006-8-8．

Analysis of Public Interest on Garbage Incineration and Power Generation Supported by Government

TANG Yuan-hua1, SONG Ying-jun2
(1.Chongqing University of Science & Technology, Chongqing 400031;2. The CPC Chongqing Municipal Party Committee of Party School, Chongqing 400041, China)

The paper explicates the public interest nature on garbage incineration and power generation. The government should build the normal mechanism for garbage incineration and power generation, integrates the relevant power and develops positive and negative incentive policies based on science so as to enhance effectively the public interest.

policy support; the public interest; refuse incineration and power generation; waste resource recovery; garbage minimization

X705

A

1006-5377（2010）03-0016-04