孫佑海，丁 敏

（1.國(guó)家環(huán)境咨詢委員會(huì)，北京100035）2.中國(guó)政法大學(xué)，北京102249）

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》有效實(shí)施的思考和建議

孫佑海1，丁 敏2

（1.國(guó)家環(huán)境咨詢委員會(huì)，北京100035）2.中國(guó)政法大學(xué)，北京102249）

頒布實(shí)施《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，是落實(shí)黨中央提出的實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)較大規(guī)模發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的重要舉措。該法實(shí)施一年來(lái)取得了積極效果，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念逐步深入人心，有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度環(huán)境初步形成，全國(guó)范圍內(nèi)循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)穩(wěn)步扎實(shí)推進(jìn)，技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、信息化網(wǎng)絡(luò)等循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本工作得到加強(qiáng)。與此同時(shí)，一些深層次問(wèn)題也開始顯現(xiàn)，需要盡早重視和解決。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法；推進(jìn)；實(shí)施；建議

1 《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》實(shí)施一年來(lái)成就顯著

1.1 循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念深入人心

循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念在我國(guó)有著深厚的思想基礎(chǔ)和漫長(zhǎng)的發(fā)展歷程。從古代的“天人合一”思想，崇尚人與自然的和諧，到新中國(guó)成立后廣泛開展的資源綜合利用，再到20世紀(jì)末提出的清潔生產(chǎn)，都是與“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”一脈相承的理論。這些理念的產(chǎn)生和發(fā)展，不僅標(biāo)志著我國(guó)面臨的客觀形勢(shì)發(fā)生了變更，更標(biāo)志著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展理念不斷升級(jí)。2009年以來(lái)，隨著《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》正式施行，全國(guó)各地開展了一系列宣傳教育活動(dòng)，國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門、地方人大和政府陸續(xù)頒布實(shí)施了一批配套法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念逐步深入人心，我國(guó)有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)氛圍已經(jīng)形成并不斷鞏固。

1.2 循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度環(huán)境初步形成

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》明確了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容、方針、原則，在循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、總量調(diào)控、評(píng)價(jià)考核、生產(chǎn)者責(zé)任延伸、重點(diǎn)企業(yè)監(jiān)督管理、統(tǒng)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品資源消耗標(biāo)識(shí)等方面建立了相應(yīng)的法律制度和措施，并提出建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金。在法律起草過(guò)程中和生效以后，國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門相繼頒布了數(shù)十部配套法規(guī)和規(guī)范性文件，包括：《廢棄電子電器回收處理管理?xiàng)l例》、《再生資源回收管理辦法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見》、《“十一五”資源綜合利用指導(dǎo)意見》、《國(guó)家鼓勵(lì)的資源綜合利用認(rèn)定管理辦法》、《新型墻體材料專項(xiàng)基金征收使用管理辦法》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購(gòu)物袋的通知》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的意見》等。北京、上海、安徽等10余個(gè)省市也陸續(xù)制定了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的地方性法規(guī)規(guī)章。2009年12月24日，國(guó)務(wù)院批復(fù)了我國(guó)第一個(gè)區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃——《甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)總體規(guī)劃》。這些法律法規(guī)和規(guī)范性文件的有機(jī)銜接，標(biāo)志著我國(guó)有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的制度環(huán)境已經(jīng)初步形成。

1.3 循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)穩(wěn)步扎實(shí)推進(jìn)

“十一五”規(guī)劃提出要“推動(dòng)鋼鐵、有色、煤炭、電力、化工、建材、制糖等行業(yè)實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)改造，形成一批循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范企業(yè)。在重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城市開展循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)”。2005年10月，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家環(huán)?？偩?、科技部、財(cái)政部、商務(wù)部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于組織開展循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)（第一批）工作的通知》，正式啟動(dòng)國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)工作。2007年12月，第二批全國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)工作啟動(dòng)。在國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范試點(diǎn)工作的帶動(dòng)下和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的引導(dǎo)下，全國(guó)各地循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)在更多領(lǐng)域、更多單位廣泛開展。我國(guó)在鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、化工、建材等重點(diǎn)行業(yè)形成了一批典型企業(yè)，初步建成了一批鋼鐵、有色、建材等行業(yè)示范工程，建設(shè)了一批示范基地，為國(guó)家制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策積累了有益經(jīng)驗(yàn)。

1.4 循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)工作得到加強(qiáng)

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》明確規(guī)定了國(guó)家鼓勵(lì)和支持開展循環(huán)經(jīng)濟(jì)科學(xué)技術(shù)的研究、開發(fā)和推廣，鼓勵(lì)開展循環(huán)經(jīng)濟(jì)宣傳、教育、科學(xué)知識(shí)普及和國(guó)際合作；國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府設(shè)立發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的有關(guān)專項(xiàng)資金，支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)的科技研究開發(fā)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)和產(chǎn)品的示范與推廣、重大循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的實(shí)施、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的信息服務(wù)等。該法實(shí)施以來(lái)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的科技研究工作得到加強(qiáng)。純低溫余熱發(fā)電、干法熄焦、高爐爐頂壓差發(fā)電、鋼渣水渣綜合利用、電石渣干法制水泥、高爐回轉(zhuǎn)爐消納社會(huì)廢物等一批適用技術(shù)得到廣泛應(yīng)用，汽車零部件等機(jī)械裝備再制造技術(shù)，已處于國(guó)際領(lǐng)先水平。一批成熟的農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)在廣大農(nóng)村也逐步推廣。循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的科研力量日益發(fā)展壯大。與此同時(shí)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)理論研究取得積極進(jìn)展，并形成一批循環(huán)經(jīng)濟(jì)研究成果。有關(guān)部門發(fā)布了循環(huán)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，編制了鋼鐵、有色金屬、建材等10個(gè)行業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)支撐技術(shù)。

2 《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》實(shí)施中存在的問(wèn)題

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)步入了法制化管理的軌道。應(yīng)當(dāng)看到，由于客觀原因，法律實(shí)施目前還存在著一些問(wèn)題，迫切需要專門研究，盡快加以解決。

2.1 與現(xiàn)行環(huán)保法律法規(guī)的銜接和配套政策的制定問(wèn)題

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》與環(huán)境保護(hù)法律體系關(guān)系非常密切，該法關(guān)于環(huán)境保護(hù)的理念和制度，已經(jīng)在相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中得到體現(xiàn)。但現(xiàn)行立法中還沒(méi)有充分體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)“減量化、再利用、資源化”原則，特別是源頭控制思想。我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施已經(jīng)20多年，該法確立的立法目標(biāo)和基本原則都難以與《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》有效銜接。建議對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)與《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的銜接進(jìn)行研究，同時(shí)加快研究和建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)與防治“二次污染”相銜接的環(huán)境資源法律法規(guī)體系。

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中明確規(guī)定的配套法規(guī)包括：全國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃（第12條）、強(qiáng)制回收的產(chǎn)品和包裝物的名錄及管理辦法（第15條）、重點(diǎn)用水單位的監(jiān)督管理辦法（第16條）、禁止在電器電子等產(chǎn)品中使用的有毒有害物質(zhì)名錄（第19條）、限制生產(chǎn)和銷售的一次性消費(fèi)品名錄及限制性的稅收和出口措施（第28條）、有關(guān)廢電器電子產(chǎn)品拆解、再利用的行政法規(guī)（第38條）、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的有關(guān)專項(xiàng)資金的使用辦法（第42條）、對(duì)促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)活動(dòng)給予稅收優(yōu)惠和運(yùn)用稅收等措施鼓勵(lì)進(jìn)口節(jié)能產(chǎn)品、限制出口耗能高產(chǎn)品的具體辦法（第44條）等。在法律起草和實(shí)施過(guò)程中，其中的一部分配套法規(guī)已經(jīng)制定出臺(tái)，但截至目前，全國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的有關(guān)專項(xiàng)資金的使用辦法等仍然沒(méi)有出臺(tái)。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)資金也尚未建立，各級(jí)政府支持發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定投入機(jī)制還未形成，企業(yè)缺乏加大投入的內(nèi)在動(dòng)力和外在壓力。此外，國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)驗(yàn)收辦法、汽車零部件等機(jī)電產(chǎn)品再制造管理辦法等規(guī)范性文件有助于保障法律的有效實(shí)施，但這些文件也尚未出臺(tái)。

2.2 技術(shù)支撐和信息化管理問(wèn)題

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》提出發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基本前提是科技進(jìn)步，各項(xiàng)科技發(fā)展規(guī)劃要安排財(cái)政資金落實(shí)科技促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)任務(wù)（第 4，7，42，43，44條等）。實(shí)踐中，循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)支撐體系建設(shè)還較為滯后，技術(shù)進(jìn)步對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐與引領(lǐng)作用有待進(jìn)一步發(fā)揮，循環(huán)經(jīng)濟(jì)重大關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)推廣滯后，對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)向產(chǎn)品高層次、高效益發(fā)展形成了制約。此外，循環(huán)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不完善、不規(guī)范，尚不能對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平作出準(zhǔn)確的評(píng)估。由于資源利用的統(tǒng)計(jì)核算體系不健全，制定綜合反映循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源生產(chǎn)率指標(biāo)等評(píng)價(jià)體系也還存在困難。循環(huán)經(jīng)濟(jì)信息化管理還有待完善，技術(shù)信息系統(tǒng)、廢棄物數(shù)據(jù)庫(kù)等基礎(chǔ)資料的管理信息系統(tǒng)還未建立，企業(yè)之間、區(qū)域之間、行業(yè)之間缺少信息交流和合作。

目前，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的統(tǒng)計(jì)制度、考核制度、目標(biāo)責(zé)任制度、表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度、準(zhǔn)入制度和淘汰制度等還有待完善。對(duì)汽車、鍋爐、電機(jī)系統(tǒng)、空調(diào)、照明器具、辦公設(shè)備等量大面廣、節(jié)能潛力大的重點(diǎn)用能產(chǎn)品，尚未建立起完善的能效標(biāo)準(zhǔn)和能效標(biāo)識(shí)體系、節(jié)能監(jiān)管體系和高效節(jié)能產(chǎn)品推廣的財(cái)稅政策支撐體系，資源稅改革、開征環(huán)境稅、完善消費(fèi)稅等稅收政策的調(diào)整也尚未到位。我國(guó)廢物回收和資源化產(chǎn)業(yè)（靜脈產(chǎn)業(yè)）仍處于粗放型發(fā)展階段，管理體制不健全，市場(chǎng)不規(guī)范，容易造成二次污染，先進(jìn)技術(shù)難以推廣和集成，有待通過(guò)深入調(diào)研，制定科學(xué)的管理體制和發(fā)展規(guī)劃，從宏觀上指導(dǎo)我國(guó)靜脈產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

2.3 部門協(xié)作和激勵(lì)政策缺位問(wèn)題

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合管理部門負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理全國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作；國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)等有關(guān)主管部門按照各自的職責(zé)負(fù)責(zé)有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督管理工作?？h級(jí)以上地方人民政府循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合管理部門負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理本行政區(qū)域的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作；縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)等有關(guān)主管部門按照各自的職責(zé)負(fù)責(zé)有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督管理工作。上述條款對(duì)部門職能職責(zé)的規(guī)定較為籠統(tǒng)，沒(méi)有明確發(fā)展改革部門、環(huán)境保護(hù)部門、科學(xué)技術(shù)部門、商務(wù)部門、財(cái)政稅收部門、統(tǒng)計(jì)部門等與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的部門的各自職責(zé)和協(xié)調(diào)機(jī)制，不利于部門之間協(xié)調(diào)協(xié)作，形成合力。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)資金尚未建立。實(shí)際工作中，中央財(cái)政主要通過(guò)支持節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)及可再生能源發(fā)展等措施，對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展給予支持。而《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中規(guī)定的財(cái)政支持、投資傾斜、稅收優(yōu)惠、價(jià)格政策等，還沒(méi)有得到有效落實(shí)。

2.4 循環(huán)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)尚未完全到位

目前，各地發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的熱情很高，但也存在對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)不盡合理。比如，有的將循環(huán)經(jīng)濟(jì)簡(jiǎn)單化為廢棄物綜合利用、清潔生產(chǎn)或者污染防治，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到循環(huán)經(jīng)濟(jì)是將資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展三方面有機(jī)結(jié)合，對(duì)資源減量化、再利用和廢物資源化提出的一系列要求和目標(biāo)，更沒(méi)有結(jié)合當(dāng)前金融危機(jī)、應(yīng)對(duì)氣候變化等國(guó)內(nèi)、國(guó)際背景和我國(guó)面臨的資源環(huán)境形勢(shì)來(lái)理解循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵和意義。有的則將循環(huán)經(jīng)濟(jì)概念無(wú)限擴(kuò)大，成了“循環(huán)經(jīng)濟(jì)是個(gè)筐，什么都能往里裝”，認(rèn)為建一棟節(jié)能大樓、解決幾戶居民供暖設(shè)施、“少開一天車”等都是在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。有的雖然提出了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，但未能真正落實(shí)到實(shí)際行動(dòng)上，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)變成了口號(hào)。這些認(rèn)識(shí)沒(méi)有從循環(huán)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生、發(fā)展和法律要求入手，對(duì)概念的外延隨意擴(kuò)大或者縮小，長(zhǎng)此以往，將對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重危害。

3 推進(jìn)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》有效實(shí)施的建議

3.1 進(jìn)一步深化對(duì)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)

在當(dāng)前形勢(shì)下，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)具有更深遠(yuǎn)的意義。第一，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是應(yīng)對(duì)金融危機(jī)沖擊的有效措施。2009年以來(lái)各國(guó)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的措施中，許多主要發(fā)達(dá)國(guó)家在刺激經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，十分重視產(chǎn)業(yè)升級(jí)，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，培養(yǎng)引領(lǐng)未來(lái)全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展的增長(zhǎng)點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)看到，“減量化、再利用和資源化”是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基本原則和方法，提高資源能源效率和減少污染排放是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。因此，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展，有助于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和可持續(xù)消費(fèi)模式的建立。第二，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)的具體實(shí)踐。氣候變化問(wèn)題是21世紀(jì)人類社會(huì)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一，需要國(guó)際社會(huì)攜手合作，共同應(yīng)對(duì)。2009年8月，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)《關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》，在“采取切實(shí)措施積極應(yīng)對(duì)氣候變化”一部分中，明確提出要“大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，淘汰落后產(chǎn)能和產(chǎn)品，不斷提高資源綜合利用效率?！卑l(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，依法促進(jìn)在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過(guò)程中的“減量化、再利用、資源化”，就可以在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，有效減少資源消耗和污染物排放，提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體質(zhì)量。第三，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容。我國(guó)正處于全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)期，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)相繼制訂并實(shí)施了汽車、鋼鐵、紡織、裝備制造、船舶、電子信息、輕工、石化、有色金屬、物流等10個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃。通過(guò)淘汰落后生產(chǎn)、鼓勵(lì)科技創(chuàng)新等措施，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)提升和優(yōu)化布局。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，既是應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的客觀要求，也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求和歷史機(jī)遇；既著眼于共克時(shí)艱，也標(biāo)志著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

3.2 抓緊制定出臺(tái)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃

循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃是國(guó)家對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、保障措施和約束指標(biāo)等進(jìn)行安排和部署的指導(dǎo)性文件，是保障循環(huán)經(jīng)濟(jì)有序、有重點(diǎn)、有步驟發(fā)展的依據(jù)。按照《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的規(guī)定，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)遵循“統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，因地制宜、注重實(shí)效，政府推動(dòng)、市場(chǎng)引導(dǎo)，企業(yè)實(shí)施、公眾參與”的方針。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)抓緊編制全國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，各地應(yīng)當(dāng)抓緊編制本區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，確定發(fā)展目標(biāo)，明確政策措施，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展。該法自實(shí)施至今已有一年的時(shí)間了，截至目前，僅有甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃于2009年底獲得批準(zhǔn)。建議有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)盡快研究全國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的制定，各地應(yīng)當(dāng)抓緊編制本區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。

3.3 盡快制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法配套法規(guī)和規(guī)范性文件

建議有關(guān)部門盡快制定強(qiáng)制回收的產(chǎn)品和包裝物的名錄及管理辦法，鼓勵(lì)、限制和淘汰的技術(shù)、工藝、設(shè)備、材料的產(chǎn)品名錄，限制生產(chǎn)和銷售的一次性消費(fèi)品名錄，禁止在電器電子等產(chǎn)品中使用的有毒有害物質(zhì)名錄、汽車零部件再制造管理辦法等部門規(guī)章。

此外，有關(guān)部門在審查和制定有關(guān)資源管理和環(huán)境保護(hù)法律政策的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以循環(huán)經(jīng)濟(jì)的減量化、資源化、再利用原則為指導(dǎo)，設(shè)計(jì)法律制度。在資源管理法律制度中，突出節(jié)約優(yōu)先的原則，不斷完善提高資源綜合開發(fā)能力和回收利用率的制度，大力提高資源的利用效率。在環(huán)境管理法律制度中，突出預(yù)防為主的原則，實(shí)現(xiàn)污染防治從“末端控制”向“全過(guò)程控制”的轉(zhuǎn)變，從最初的主要規(guī)定少排放、減輕污染的要求，發(fā)展為無(wú)害化、再利用、資源化的要求，努力消除造成環(huán)境污染的根源。

3.4 完善激勵(lì)政策

建議有關(guān)部門抓緊設(shè)立發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)資金，支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)的科技研究開發(fā)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)和產(chǎn)品的示范推廣、重大循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的實(shí)施、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的信息服務(wù)和能力建設(shè)。研究制定資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策。創(chuàng)新金融支持政策，對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)項(xiàng)目，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)優(yōu)先給予信貸支持。

3.5 加強(qiáng)科技支撐

建議有關(guān)部門加快組織關(guān)鍵技術(shù)研究，為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)提供技術(shù)支撐；加快示范與基地建設(shè)，提供經(jīng)濟(jì)、政策、管理相結(jié)合的有效模式；加快適用技術(shù)推廣，促使循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展；加快科學(xué)技術(shù)基礎(chǔ)研究，提高循環(huán)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展能力。

3.6 建立統(tǒng)計(jì)、評(píng)價(jià)和考核制度

建議有關(guān)部門抓緊研究制定反映循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效的指標(biāo)體系和對(duì)各地發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的指標(biāo)完成情況的考核獎(jiǎng)勵(lì)辦法，對(duì)作出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)；建立健全循環(huán)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)制度。

3.7 將循環(huán)經(jīng)濟(jì)約束性指標(biāo)列入“十二五”規(guī)劃

國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是由全國(guó)人大審議通過(guò)的，具有最高的法律效力?！笆晃濉币?guī)劃明確規(guī)定要“加快循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法”，并建立了單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低、二氧化硫減排、化學(xué)需氧量減排等多項(xiàng)約束性指標(biāo)。目前，立法任務(wù)已經(jīng)完成，從全國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低、二氧化硫、化學(xué)需氧量減排的完成情況和各方面的統(tǒng)計(jì)來(lái)看，到期完成目標(biāo)是很有希望的。建議在起草“十二五”規(guī)劃時(shí)，把發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，融入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面，使循環(huán)經(jīng)濟(jì)成為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化消費(fèi)模式、建設(shè)“兩型”社會(huì)、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的有效實(shí)現(xiàn)途徑，成為培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的重要內(nèi)容，同時(shí)使循環(huán)經(jīng)濟(jì)成為國(guó)家實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、應(yīng)對(duì)全球氣候變化的關(guān)鍵舉措。考慮將循環(huán)經(jīng)濟(jì)約束性指標(biāo)寫入“十二五”規(guī)劃，為循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供進(jìn)一步的法律保障。

Thinking and proposals for the effective implementation of Circular Economy Promotion Law

SUN Youhai1，DING Min2
（1.National Environmental Advisory Committee，Beijing 100035，China;2.China University of Political Science and Law，Beijing 102249，China）

The promulgation and implementation of"Circular Economy Promotion Law"was an important step to achieve the strategy goal put forward by the CPC Central Committee of developing circular economy in large-scale.It was implemented over a year,and had achieved positive results.The concept of circular economy gradually enjoyed popular support.It was conducive to form a system environment of developing of circular economy.The pilot projects had made a steady progress across the country.Technology,standards,information networks,and other circular economic fundamentals work had been strengthened.At the same time,a number of deep-seated problems have begun to appear.More attention and solution should be paid earlier.

Circular Economy Promotion Law;promotion;implementation;proposals

F049

A

1674-0912（2010）02-0006-04

2010－01－25）

孫佑海（1954-），男，山東榮成人，吉林大學(xué)法學(xué)學(xué)士、民法學(xué)碩士，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)博士。