喬繁盛，栗 欣

(中國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)，北京100013)

我國(guó)礦用土地問(wèn)題較為復(fù)雜，從政策法規(guī)到礦山企業(yè)具體實(shí)施過(guò)程中，都存在著許多亟待解決的問(wèn)題，甚至已成為制約礦山企業(yè)持續(xù)發(fā)展的重要因素。研究解決礦山土地的征用、復(fù)墾和有效流轉(zhuǎn)等問(wèn)題，是長(zhǎng)期以來(lái)礦山企業(yè)最為關(guān)心的課題。在對(duì)我國(guó)礦用土地調(diào)研的基礎(chǔ)上，本文以廣西平果鋁土礦釆礦用地改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)為借鑒，就我國(guó)礦用土地有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了初步探討，以期有利于促進(jìn)我國(guó)礦用土地的改革與發(fā)展。

1 我國(guó)礦用土地概況

礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)離不開(kāi)用地問(wèn)題，解決礦山用地是進(jìn)行礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的前提。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)共有各類礦山企業(yè)12萬(wàn)多個(gè)，礦山占用土地約580多萬(wàn)公頃。其中，在生產(chǎn)過(guò)程中，全國(guó)礦山因釆礦、尾礦庫(kù)、排石場(chǎng)等占用和開(kāi)采破壞的土地(如塌陷)約300多萬(wàn)公頃，相當(dāng)于兩個(gè)北京市或一個(gè)海南省的面積。且每年以3萬(wàn)ha速度在增長(zhǎng)。

我國(guó)各類礦山大多數(shù)都位于山區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)，礦山用地的特點(diǎn)：一是所占用土地多為山地、荒地，既使在盆地區(qū)內(nèi)的大型煤礦，實(shí)際占地也有限，只是因塌陷才破壞了大量土地；二是多數(shù)礦山(或采場(chǎng))用地時(shí)間周期短，一般約3～5年，需要不斷更新土地，以維持礦山企業(yè)的繼續(xù)發(fā)展。三是礦山用地，經(jīng)復(fù)墾后可使土地更為平整、面積擴(kuò)大，原山地、荒地也都可復(fù)墾成耕地或林地，既使煤礦區(qū)的大量塌陷地也可因地制宜，復(fù)墾后發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，如淮北、淮南煤田地面塌陷地變成聚寶盆的實(shí)例，就是最好的證明。

但是，長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)沒(méi)有針對(duì)礦山用地特點(diǎn)的土地政策，礦山用地都是按國(guó)家建設(shè)用地的辦法執(zhí)行，即由地方政府先征收再出讓給礦山企業(yè)使用。但由于受種種因素的制約，大多數(shù)礦山企業(yè)都存在著征地難、用地難、費(fèi)用高、負(fù)擔(dān)重等實(shí)際問(wèn)題，致使礦山用地問(wèn)題，已成為制約礦山企業(yè)持續(xù)發(fā)展的瓶頸。

2 礦用土地方面存在的主要問(wèn)題

造成礦山企業(yè)征地難、用地難等問(wèn)題的原因是多方面的，但主要原因是我國(guó)沒(méi)有針對(duì)礦山用地特點(diǎn)和解決礦用土地問(wèn)題的政策法規(guī)。目前，我國(guó)礦用土地方面存在的主要問(wèn)題，可歸納為如下方面：

(1)障礙重重，征地難

在征地過(guò)程中，一些礦山企業(yè)所需的礦用土地，如涉及基本農(nóng)田較多，由于調(diào)規(guī)難，受審批權(quán)限制，各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)審批很難；如涉及居民建筑物較多，地方老百姓往往會(huì)漫天要價(jià)，超出國(guó)家規(guī)定補(bǔ)償數(shù)倍，搬遷難度大，實(shí)施非常困難；一些地方謊報(bào)土地種類與性質(zhì)，虛假嚴(yán)重，甚至荒山溝、垃圾場(chǎng)也說(shuō)成為耕地，漫天要價(jià)，征地費(fèi)用高，礦山難以承受；由于受地方經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，一些地方政府主管部門(mén)往往會(huì)支持地方企業(yè)，而為難中央國(guó)有企業(yè)，因?yàn)橹醒肫髽I(yè)的各種稅費(fèi)大都上繳國(guó)庫(kù)，留給地方財(cái)政不多，導(dǎo)致缺乏地方政府的有力支持。

(2)征地手續(xù)繁多，周期長(zhǎng)

由于征地項(xiàng)目多，土地辦理涉及部門(mén)多，手續(xù)繁多，加上一些地方主管部門(mén)出于利益的考慮，礦山用地審批被層層設(shè)卡，手續(xù)繁瑣，周期長(zhǎng)，正常情況下，一般也得1～2年或更長(zhǎng)。甚至有些企業(yè)在取得的釆礦權(quán)期限內(nèi)，礦用土地問(wèn)題也始終解決不了，嚴(yán)重影響了礦山建設(shè)與生產(chǎn)。

(3)管理不善，土地積壓和流失嚴(yán)重

一些國(guó)有礦山企業(yè)，特別是一些老的大中型礦山企業(yè)，比較重視土地復(fù)墾。但由于礦山復(fù)墾后的土地，解決不了土地所有權(quán)和流轉(zhuǎn)問(wèn)題，結(jié)果是一方面農(nóng)民缺少土地，沒(méi)地種；而另一方面，礦山則長(zhǎng)期積壓和荒廢大量土地。如廣西平果鋁土礦就有數(shù)千畝復(fù)墾后的閑置土地?zé)o法處理，且要雇人耕種或管理，成為企業(yè)的負(fù)擔(dān)。這種情況，在全國(guó)礦山具有普遍性。而有些礦山為拋掉包袱，加之管理不善，致使許多國(guó)有土地嚴(yán)重流失。 如河南某鋁礦在1995年前礦山共征地3000多畝，開(kāi)采后礦山復(fù)墾了2000多畝成為耕地，當(dāng)時(shí)這種做法還得到了聯(lián)合國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)的肯定。但由于缺乏管理，都無(wú)償歸農(nóng)民耕種，且無(wú)任何手續(xù)和憑證，使國(guó)有土地資產(chǎn)白白流失。

(4)潛規(guī)則、暗箱操作解決礦山用地

由于礦山企業(yè)征地難，為減少對(duì)生產(chǎn)的影響與損失，不少企業(yè)只好依靠潛規(guī)則多方謀取獲得土地的途徑。主要有：以地?fù)Q地、臨時(shí)租地、通過(guò)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府和村委會(huì)以“覆土造田”協(xié)議占地、通過(guò)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府和村委會(huì)以“聯(lián)合辦礦方式”用地等。由于這些大都是暗箱操作，造成混亂，使地方政府部門(mén)對(duì)土地管理嚴(yán)重失控，也成了滋生腐敗的土壤。

3 平果鋁土礦改革的成功經(jīng)驗(yàn)

平果鋁土礦位于廣西中西部偏南的平果縣，是中國(guó)鋁業(yè)廣西分公司氧化鋁生產(chǎn)的礦石原料基地。平果鋁土礦礦石屬巖溶堆積型鋁土礦種，礦床具有分布范圍廣、規(guī)模大，礦石質(zhì)量好、埋藏淺、適宜露天開(kāi)采等特點(diǎn)。但由于平果鋁土礦礦體分布分散，點(diǎn)多、面廣(雞窩礦)，且主要分布在坡地、臺(tái)地、谷地、峰叢洼地的耕地內(nèi)。使得鋁土礦開(kāi)采占用耕地多，但易采和采礦周期短。

平果縣總?cè)丝?8萬(wàn)人，總面積2485km2，其中耕地面積467790畝，人均占有耕地不到1畝。而平果鋁土礦自1994年開(kāi)采以來(lái)，按目前平果鋁土礦現(xiàn)有采礦規(guī)模，每年需新征采礦用地2000畝，最終將共需占用土地10萬(wàn)余畝，其中90%以上為耕地，約占全縣總耕地面積的1/5以上。其結(jié)果將使平果縣人-地矛盾十分突出，如仍采用征收土地方式，必將使大批農(nóng)民失去賴以生存的土地。

3.1 力求改革探尋出路

面對(duì)這種客觀現(xiàn)實(shí)及日益尖銳的“人-地”、“礦-地”矛盾，迫使地方政府和中鋁廣西分公司領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)始冷靜思考和力求改革，研究尋求一條既能解決礦-地矛盾而又能保障國(guó)家、地方、企業(yè)、農(nóng)民根本利益的采礦用地新模式。為此，采礦用地供地方式的改革，就顯得異常重要和必要。與此同時(shí)，自1999年以來(lái)，中鋁廣西分公司也開(kāi)始進(jìn)行實(shí)際探索，通過(guò)不懈努力和深入調(diào)查研究，于2002年2月提出平果鋁土礦采礦用地供地方式改革方案，幾經(jīng)反復(fù)修改調(diào)整，方案于2005年1月14日正式上報(bào)國(guó)土資源部審批。2005年7月1日，國(guó)土資源部下達(dá)《關(guān)于對(duì)廣西平果鋁土礦采礦用地方式改革試點(diǎn)方案有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》(國(guó)土資函〔2005〕 439號(hào)) (以下簡(jiǎn)稱《批復(fù)》)，同意按方案進(jìn)行改革試點(diǎn)，從而使平果鋁土礦采礦用地方式改革試點(diǎn)工作得以開(kāi)始實(shí)施。

3.2 改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)思想和目的意義

改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)思想是：堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，以人為本，統(tǒng)籌兼顧國(guó)家、地方、企業(yè)和農(nóng)民的利益，在不違背國(guó)家現(xiàn)行法律法規(guī)和《土地管理法》總體精神的原則下，實(shí)事求是，因地制宜，改革創(chuàng)新，探索出符合礦山自身礦床特點(diǎn)、開(kāi)采周期短的露天礦山采礦用地供地的新模式，為平果鋁土礦解決用地難的問(wèn)題，并從而為廣西乃至全國(guó)類似礦山采礦用地探索出一條土地供應(yīng)的新路子。

試點(diǎn)工作的目的意義是：將現(xiàn)行的以國(guó)家征用出讓方式取得礦山用地的辦法，改為由企業(yè)與農(nóng)村集體以協(xié)商方式取得礦山臨時(shí)用地，采礦后由企業(yè)進(jìn)行工程復(fù)墾歸還農(nóng)民，使土地所有權(quán)、使用權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)移，土地用途基本不變。通過(guò)改革，促進(jìn)土地資源的合理利用和保護(hù)耕地，有利于土地的宏觀調(diào)控；維護(hù)和保障農(nóng)民的基本權(quán)益和礦區(qū)群眾生產(chǎn)、生活，有利于促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧；既要保證企業(yè)最主要的采礦用地需要，又要降低采礦成本，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，有利于企業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展；企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的增強(qiáng)和實(shí)現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)，有利于大幅度增加地方財(cái)政收入，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)。

3.3 改革試點(diǎn)成果與經(jīng)驗(yàn)

通過(guò)4年多的科學(xué)實(shí)踐，中鋁廣西分公司按《批復(fù)》方案要求，完成了從基礎(chǔ)建設(shè)，到土地報(bào)批、批后實(shí)施、開(kāi)采生產(chǎn)、工程復(fù)墾及驗(yàn)收、還地及還地后生物復(fù)墾各環(huán)節(jié)的全程實(shí)施；建立并配套的制訂了平果鋁土礦采礦臨時(shí)用地批、供、管、用、復(fù)墾、還地和耕地保護(hù)等一整套相應(yīng)的管理辦法、制度、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和措施，探索出將原來(lái)采礦用地以出讓方式取得改為以臨時(shí)用地方式供地的一套完整的經(jīng)驗(yàn)與做法。截至2009年2月，平果鋁土礦已累計(jì)完成三個(gè)批次3500.633畝征用采礦臨時(shí)用地報(bào)批手續(xù)，已實(shí)際獲得土地面積2202.114畝，2009年已完成工程復(fù)墾并已通過(guò)自治區(qū)國(guó)土資源廳驗(yàn)收土地面積262.049畝，其中實(shí)施返還耕地面積189.915畝，2010年內(nèi)將按合同要求，完成1000多畝土地的工程復(fù)墾并返還給農(nóng)民。試點(diǎn)工作取得了顯著效果。

改革試點(diǎn)工作實(shí)踐結(jié)果，達(dá)到了政府滿意、企業(yè)滿意、群眾滿意，獲得了農(nóng)民群眾的支持、認(rèn)可與歡迎，達(dá)到了預(yù)期目的，取得了圓滿成功。改革試點(diǎn)工作成果與經(jīng)驗(yàn)為廣西鋁土礦及國(guó)內(nèi)類似礦山采礦用地探索出了一條土地供應(yīng)的新路子，將有力地進(jìn)一步推進(jìn)全國(guó)礦用土地的改革和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的又好又快持續(xù)發(fā)展。

4 意見(jiàn)與建議

按照科學(xué)發(fā)展觀，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，發(fā)展綠色礦業(yè)，是我國(guó)礦業(yè)的必由之路。而礦用土地問(wèn)題已嚴(yán)重制約了我國(guó)礦業(yè)的發(fā)展。為此，礦用土地改革勢(shì)在必行，解決礦山用地問(wèn)題，已成為當(dāng)務(wù)之急，為此建議：

(1) 礦山用地不同于一般建設(shè)用地，礦山用地問(wèn)題應(yīng)引起政府的高度重視；應(yīng)盡快召開(kāi)全國(guó)礦山用地工作會(huì)議，研究制訂針對(duì)礦山用地特點(diǎn)的礦用土地政策，以及相關(guān)法律法規(guī)，解決礦山用地難、流轉(zhuǎn)難等問(wèn)題，規(guī)范礦用土地管理，并建議在《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》修改中，增加礦山用地相關(guān)條款，以保障礦山企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

(2) 建議礦山用地的取得不要僅限于原來(lái)的征收出讓方式，要根據(jù)各地具體實(shí)際情況，以有利于土地節(jié)約、耕地保護(hù)與合理使用，有利于地方和企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有利于保護(hù)農(nóng)民根本利益為原則，因地制宜地采取不同供地方式加以解決。如臨時(shí)租用方式、定期租賃方式、以地?fù)Q地方式、聯(lián)合辦礦方式、邊采礦邊造地方式等等。盡可能不改變土地權(quán)屬性質(zhì)和用途，礦山按使用年限繳納使用費(fèi)，使用結(jié)束并經(jīng)過(guò)土地復(fù)墾后，返還給原土地所有者，或交換新需用地，徹底解決土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題。

(3) 認(rèn)真總結(jié)礦山用地、土地復(fù)墾和土地流轉(zhuǎn)方面的先進(jìn)典型經(jīng)驗(yàn)，樹(shù)立先進(jìn)典型，大力宣傳和積極推廣平果鋁土礦釆礦用地改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在與平果鋁土礦礦床地質(zhì)條件和釆礦特點(diǎn)相類似的礦山企業(yè)推廣應(yīng)用。或選擇一些特定礦山，擴(kuò)大改革試點(diǎn)，繼續(xù)探索其他供地方式和經(jīng)驗(yàn)，以推動(dòng)全國(guó)礦山用地問(wèn)題的解決。

(4) 簡(jiǎn)化征用地辦事程序，提高審批效率；普查核準(zhǔn)土地種類與性質(zhì)，嚴(yán)格規(guī)范征地收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；在征用土地補(bǔ)償費(fèi)用和礦山稅收方面，留給地方一定利益。盡快制訂不同類型礦山土地復(fù)墾規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)土地復(fù)墾管理、審查與驗(yàn)收工作，以保證礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)工作的有效進(jìn)行。

(5) 充分發(fā)揮中國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，在各級(jí)政府國(guó)土主管部門(mén)的指導(dǎo)下，與礦山企業(yè)密切配合，繼續(xù)深入開(kāi)展全國(guó)性各類礦山用地問(wèn)題的調(diào)查研究，徹底摸清情況和問(wèn)題，提出解決礦山用地的政策建議、辦法與措施，推進(jìn)礦用土地的改革與發(fā)展。

[1] 國(guó)土資源部.關(guān)于廣西平果鋁土礦釆礦用地方式改革試點(diǎn)方案有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)(國(guó)土資函〔2005〕439號(hào))，2005-7-1.

[2] 中國(guó)鋁業(yè)廣西分公司.廣西平果鋁土礦釆礦用地方式改革試點(diǎn)工作總結(jié)報(bào)告[R].2009，3.