趙先良

(國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京100034)

礦產(chǎn)資源具有隱蔽性、復(fù)雜性和不均質(zhì)性，勘查開發(fā)周期長、投入大，技術(shù)經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境變化快，資源儲量處在動(dòng)態(tài)變化中，投資交易風(fēng)險(xiǎn)高。因此，可靠、及時(shí)的礦產(chǎn)資源儲量信息，是礦業(yè)開發(fā)、產(chǎn)權(quán)交易、投融資決策及證券交易的基礎(chǔ)和保障。礦產(chǎn)資源儲量是礦業(yè)權(quán)價(jià)值的核心，高度關(guān)聯(lián)經(jīng)濟(jì)利益，認(rèn)識不足和弄虛作假都對投資決策產(chǎn)生重大影響，經(jīng)濟(jì)社會利益損失巨大。國內(nèi)外此類案例不少，因此礦產(chǎn)資源儲量評估、評審作為一個(gè)重要咨詢行業(yè)，在國外，特別是礦業(yè)活動(dòng)活躍的國家，都高度重視，除了行業(yè)自律規(guī)定外，對涉及公共利益的評估在法律上也有相關(guān)規(guī)定。

1 礦產(chǎn)資源儲量評審管理改革回顧

我國對礦產(chǎn)資源的真實(shí)可靠非常重視。經(jīng)原蘇聯(lián)顧問提議，1953年中央政治局研究決定成立全國礦產(chǎn)埋藏量鑒定委員會后，1954年起陸續(xù)成立了全國礦產(chǎn)儲量委員會、省(區(qū)、市)礦產(chǎn)儲量委員會，對礦產(chǎn)儲量進(jìn)行審批，委員會的主任一般由部長、副省長擔(dān)任。1996年全國儲委改為全國資源委，主任由鄒家華副總理擔(dān)任。儲量審批在文革期間被認(rèn)為是關(guān)、卡、壓，儲委被撤消，這期間產(chǎn)生了大量不合格報(bào)告和報(bào)廢的資料。1980年前后，有關(guān)工業(yè)部委吸取教訓(xùn)相繼成立了部門儲委，1983年恢復(fù)全國儲委，并在部門儲委的基礎(chǔ)上設(shè)立9個(gè)專業(yè)委員會,對文革期間提交的礦產(chǎn)儲量進(jìn)行了復(fù)核。1986年《礦產(chǎn)資源法》第十三條對儲量審批進(jìn)行了規(guī)定，1987年國務(wù)院決定加強(qiáng)儲量審批成立國家礦產(chǎn)儲量管理局。作為全國儲委的實(shí)體辦事機(jī)構(gòu)，除石油天然氣儲量專業(yè)委員會外，其他8個(gè)委員會撤消。1994年，國家礦產(chǎn)儲量管理局并入地礦部，與資源司合并組建礦產(chǎn)資源局。1998年機(jī)構(gòu)改革時(shí)，對儲量審批制度也進(jìn)行了改革，具體審查業(yè)務(wù)剝離由儲量評審中心承擔(dān)，行政管理進(jìn)入國土資源部礦產(chǎn)資源儲量司(簡稱儲量司)。雖然儲量司業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，但至今儲量評審管理仍是該司的核心業(yè)務(wù)之一。

隨著改革開放和礦業(yè)投資主體的多元化，除國家對國有投資和儲量管理仍需要儲量評審?fù)?，社會公眾、投資者、貸款者、證券交易者、資產(chǎn)交易者都需要相應(yīng)的評審評估服務(wù)。對于市場主體所需要的儲量審查由政府負(fù)責(zé)，意味著政府承擔(dān)了市場投資風(fēng)險(xiǎn)，不符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則和中央精神，需要改革。國土資源部成立后，聯(lián)合發(fā)改委等4部委對儲量審批制度進(jìn)行改革，將審批分為評審認(rèn)定兩個(gè)程序，評審工作由評審機(jī)構(gòu)承擔(dān)，評審后則由政府進(jìn)行合規(guī)性審查認(rèn)定。與此同時(shí)，國土資源部與人事部共同設(shè)立執(zhí)業(yè)資格制度，儲量評估師和評審機(jī)構(gòu)由國土資源部認(rèn)定管理。目前，有各類評審機(jī)構(gòu)37個(gè)，儲量評估師1191人，但正常參加評審工作的不足一半，專職在評審機(jī)構(gòu)供職的更少。

國務(wù)院在2002年行政審批制度改革中，取消了礦產(chǎn)儲量評審認(rèn)定、評估師資格認(rèn)定、評審機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定、工業(yè)指標(biāo)認(rèn)定4項(xiàng)政府審批事項(xiàng)，評審認(rèn)定改為評審備案。評估師和評審機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理改革，因種種原因?qū)嶋H沒有改到位。

2 礦產(chǎn)儲量評審及管理中存在的主要問題

礦產(chǎn)儲量審批、評審制度歷史悠久，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚，雖一直處于改革的浪潮中,但改革難度大。尤其在前幾年礦業(yè)權(quán)有償出讓問題較多時(shí)，礦產(chǎn)儲量評審在評估價(jià)款中起至關(guān)重要作用。大部分省(區(qū)、市)對改革評審制度、開放儲量評審持謹(jǐn)慎態(tài)度,要求繼續(xù)保留事業(yè)性質(zhì)的評審機(jī)構(gòu)。由于此事爭議很大，改革一緩再緩，直到今天也沒有本質(zhì)改變。隨著市場經(jīng)濟(jì)改革的深化，礦產(chǎn)儲量評審管理制度越來越不適應(yīng)形勢的發(fā)展。

2.1 礦產(chǎn)儲量評審備案定位模糊

礦產(chǎn)儲量評審最根本的目的，是保障有可靠的資源基礎(chǔ)，降低礦產(chǎn)開發(fā)和交易風(fēng)險(xiǎn)。由于在市場經(jīng)濟(jì)體制中，投資主體多元化、評審需求多樣化、目的追求的多向性，使人為干擾因素大為增加，弄虛作假現(xiàn)象不可避免，礦產(chǎn)儲量評審已從單純的技術(shù)把關(guān)，演變成各種利益角力的場所，評審風(fēng)險(xiǎn)大大增加，已成為高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)。目前，評審機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)是事業(yè)單位，不分性質(zhì)、目的，都由其評審，難免百密一疏，連帶政府承擔(dān)無限責(zé)任。同時(shí)，統(tǒng)一由政府評審備案，混淆了政府、企業(yè)、中介、社會應(yīng)有的角色分工。評審備案是由評審認(rèn)定演化而來，在現(xiàn)實(shí)行政審批環(huán)節(jié)中，評審備案證明仍是重要的行政要件，利益相關(guān)人也將其作為重要的招牌，政府備案成為最后一道把關(guān)關(guān)口，乃起著市場風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保作用，隨時(shí)都有可能成為被告，成為追償?shù)膶ο蟆＿@種由政府機(jī)關(guān)和其事業(yè)單位大包大攬的定位，風(fēng)險(xiǎn)太大。

2.2 評審機(jī)制隱患大

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，儲委審批儲量有嚴(yán)格的質(zhì)量控制要求，不僅地質(zhì)勘查有質(zhì)量控制體系，儲委還要抽查原始地質(zhì)資料和實(shí)物，以保證在源頭上保障礦產(chǎn)儲量的可靠。礦產(chǎn)儲量評審最為關(guān)鍵的是基礎(chǔ)資料的可靠，僅評審地質(zhì)勘查報(bào)告，只能保證合規(guī)性和合理性，不能保證真實(shí)性。國土資源部成立后，地質(zhì)資料的真實(shí)性由礦業(yè)權(quán)人作出承諾，評審機(jī)構(gòu)不再對其真實(shí)性進(jìn)行審查，背離了評審的宗旨和目的，脫離了應(yīng)有軌道，給不法者提供了漏洞。

2.3 儲量評估師職責(zé)不清，評審質(zhì)量令人擔(dān)憂

在絕大多數(shù)評審機(jī)構(gòu)中，職業(yè)評估師只有幾名，大部分是外聘評估師。而要評審的報(bào)告涵蓋不同的礦種、礦床類型、礦床規(guī)模和勘查手段，評估師一專多能、跨專業(yè)評估的現(xiàn)象很普遍，而且報(bào)告多，評審時(shí)間短，難以消化。外聘評估師責(zé)任義務(wù)不明確，評審工作不規(guī)范，責(zé)任約束機(jī)制不健全。評估師老化與不足并存，青黃不接，難以適應(yīng)新形勢下的新技術(shù)、新方法勘查，尤其是數(shù)學(xué)化、數(shù)字化、信息化的資源儲量評審工作。

2.4 市場壟斷改革發(fā)展緩慢

在國際上，大量需求是儲量評估，向后延伸就是礦業(yè)權(quán)(礦資產(chǎn))評估，兩者沒有明顯界線。評估機(jī)構(gòu)以評估形式為主，個(gè)別情形下也采用評審形式，但都是市場化的評估體制，遵守法律規(guī)定，遵循自律原則和行業(yè)規(guī)范。由于勘查開發(fā)過程長，交易需求多樣，因而儲量評估也呈多樣化發(fā)展。我國自1954年起，就采用評審機(jī)制，主要對勘查報(bào)告進(jìn)行審查，中央和各省(區(qū)、市)分工負(fù)責(zé)。除個(gè)別省外，至今這一體制和機(jī)制沒有大的改變，基本上是一省一個(gè)機(jī)構(gòu)，政府主導(dǎo)分割評審市場，處于壟斷狀態(tài)。十余年來，評審管理改革爭論多，發(fā)展少，除幾個(gè)試點(diǎn)機(jī)構(gòu)外，沒有發(fā)展評審機(jī)構(gòu)，新領(lǐng)域不能開拓，國內(nèi)市場不統(tǒng)一，國際市場進(jìn)不去，即使是我國企業(yè)境外上市，我國機(jī)構(gòu)也沒有資格評估。一些市場需要的儲量評估、咨詢游離于評審體制外，管理處于真空狀態(tài)，評審空心化趨勢顯現(xiàn)。

2.5 儲量評審客體不明確

評審客體與評審定位是一致的，定位不清，客體必不清。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，儲量審批目的、要求是明確的，就是為礦山建設(shè)提供資源和地質(zhì)保障，滿足設(shè)計(jì)要求，避免國家建設(shè)失誤。審批制度改革后，儲量評審目的不清楚，為礦山建設(shè)把關(guān)的評審，顯然不是事業(yè)單位該做的事，因此一度提出評審是為政府進(jìn)行儲量登記統(tǒng)計(jì)把關(guān)。如何是這個(gè)定位，儲量評審就不可能有發(fā)展，因?yàn)槠x了評審的主要功能和主戰(zhàn)場。近幾年，頻現(xiàn)礦井在基建時(shí)瓦斯爆炸、地下水涌出等安全事故，這與只重視資源儲量本身而放松開采技術(shù)條件要求和審查不無關(guān)系。

3 改革的初步建議

礦產(chǎn)儲量評審評估的主要功能，可以概括為：一是保障礦業(yè)投資和建設(shè)有可靠資源；二是保障交易安全；三是保障社會公眾投融資安全；四是保障信貸安全；五保障政府管理決策安全。主要用戶有政府(礦產(chǎn)資源儲量登記統(tǒng)計(jì)、采礦權(quán)登記機(jī)關(guān)、礦業(yè)投資項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案等部門)、投資人(礦業(yè)權(quán)人、礦業(yè)項(xiàng)目投資人、礦業(yè)權(quán)交易者)、礦山企業(yè)(礦山項(xiàng)目管理和生產(chǎn)者)、事業(yè)單位或中介機(jī)構(gòu)(礦山設(shè)計(jì)及經(jīng)濟(jì)研究機(jī)構(gòu)、礦業(yè)權(quán)評估機(jī)構(gòu))、金融機(jī)構(gòu)(銀行、股票交易所及監(jiān)管部門)、社會公眾(證券投資者、股民)、民事訴訟主體及其他需要咨詢的潛在投資人。其中，可分為直接服務(wù)對象和間接服務(wù)對象。因此，要根據(jù)上述不同功能、不同目的、不同對象，進(jìn)行有針對性的服務(wù)和制度設(shè)計(jì)。

3.1 政府管理行為與用戶需求行為分開

礦產(chǎn)儲量評審評估屬于中介咨詢服務(wù)，經(jīng)常作為獨(dú)立第三方開展服務(wù)。政府對于評審評估，與資產(chǎn)評估、法律服務(wù)等領(lǐng)域沒有區(qū)別，都有管理和用戶兩重身份。從管理者角度說，政府管理評估市場，進(jìn)行評審備案，不是為評估評審結(jié)果把關(guān)，而是培育和建設(shè)統(tǒng)一有序競爭開放的市場，并對市場活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，保障市場秩序，對共性問題進(jìn)行規(guī)范，對評審市場總體發(fā)展把關(guān)。從用戶角度說，政府許多領(lǐng)域需要評審評估服務(wù)，除登記統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)需要準(zhǔn)確性外，更為主要的是涉及國家利益、公共利益和政府管理所需的評審，如國家規(guī)劃布局、礦業(yè)權(quán)有償出讓評估、礦業(yè)權(quán)收購儲備評估、礦業(yè)項(xiàng)目上市評估及年度信息披露、項(xiàng)目立項(xiàng)核準(zhǔn)等，通常以政府采購服務(wù)的方式進(jìn)行，也可自己組織力量評審。由于兩種身份經(jīng)常以同一主體出現(xiàn)，容易混在一起。把兩者分開，各司其責(zé)，有利于廓清職責(zé)，有條有理地管理和使用。

3.2 政府評審需求與市場評審需求分開

主要是理清政府角色與市場角色，政府做政府該做的事，不要代市場應(yīng)該做的事。實(shí)際上，政府需求與企業(yè)需求、銀行需求、投資者需求是不一樣的，評審的目的、尺度、標(biāo)準(zhǔn)都有可能不同。比如，對同一個(gè)礦床的儲量評估，政府從社會平均生產(chǎn)力水平評估資源儲量；受讓方根據(jù)自己的生產(chǎn)管理水平，可以按更高水平或更低水平評估；而銀行為謹(jǐn)慎起見，一般按保守的水平進(jìn)行評估，不同水平反映在工業(yè)指標(biāo)的不同，評估的結(jié)果也就不一樣。因此，試圖用政府規(guī)定的一種模式、水平來解決多樣化的市場問題是困難的。強(qiáng)行之，只會應(yīng)付走過場，且對政府形象產(chǎn)生不好影響。

3.3 不同政府部門的評審需求分開

不同政府部門對評估評審的要求也不同，即使要求相同責(zé)任也不同。該是別的部門承擔(dān)的責(zé)任，應(yīng)由他們規(guī)定，國土資源部也不要越俎代皰，替他們評審把關(guān)。比如證券市場儲量信息披露，各國要求不同，哪個(gè)級別儲量能披露，哪些不行，要由證券管理部門規(guī)定。國土資源管理部門認(rèn)可的普查資源量、推斷資源量，因其可靠程度太低，證券部門可能不許作為礦資產(chǎn)上市。各部門對評審評估都有特色要求，對評估市場是好事。

3.4 資源儲量評審與評估共存

以合規(guī)性、合理性審查為主的評審(Review)和以真實(shí)性再現(xiàn)為主的評估(Evaluation)，是兩種有區(qū)別又有聯(lián)系的評估方式，使用的范圍不同，但都是基于第三方提出公正評判，或?yàn)楣椭魈峁┳钋‘?dāng)?shù)慕ㄗh。對于高真實(shí)性要求的，如礦業(yè)權(quán)交易、礦山建設(shè)、銀行貸款、訴訟等涉及重大利益訴求的，一般采用評估形式,根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、地質(zhì)規(guī)律和原始資料編制評估報(bào)告，必要時(shí)實(shí)施工程驗(yàn)證。政府登記統(tǒng)計(jì)、立項(xiàng)核準(zhǔn)等不對市場風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任的，可采取評審形式，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、地質(zhì)規(guī)律和政府規(guī)定對評估報(bào)告、資源儲量報(bào)告等地質(zhì)報(bào)告進(jìn)行審查。幾十年來，評審工作已自成體系，但評估市場沒有建立，也沒有相應(yīng)的規(guī)范和規(guī)定，但作為第三方獨(dú)立咨詢機(jī)構(gòu)，采用評估形式更能保證真實(shí)性。

3.5 由礦產(chǎn)儲量評審向儲量評估發(fā)展

按理說，無論評審評估，都應(yīng)針對資源量/儲量兩類，但從建國初就是對礦產(chǎn)埋藏量，后來也叫地質(zhì)儲量、礦產(chǎn)儲量，現(xiàn)在叫資源量進(jìn)行審查。目前，我國仍是對地質(zhì)隊(duì)、礦山提交的地質(zhì)報(bào)告、核實(shí)報(bào)告等進(jìn)行資源量審查，對儲量的審查還沒有能力。我國儲量的形成不是評估出來的，而是由礦山設(shè)計(jì)院在可行性研究或礦山設(shè)計(jì)時(shí)，依據(jù)評審的資源量設(shè)計(jì)出來的，一般礦山也是按設(shè)計(jì)估算儲量或調(diào)整儲量的。隨著礦業(yè)權(quán)交易的活躍，受時(shí)間、任務(wù)、資金等限制，不可能事事都要設(shè)計(jì)院進(jìn)行正規(guī)設(shè)計(jì)，因而一些有相關(guān)專業(yè)特長的人士模擬開發(fā)進(jìn)行儲量評估，評估結(jié)果一般也能做到八九不離十。評估儲量是評價(jià)項(xiàng)目可行性、確定資產(chǎn)價(jià)值的重要內(nèi)容，也是證券市場信息披露的重要內(nèi)容，更能精確地表達(dá)礦山生產(chǎn)力和價(jià)值，是重要的評估市場領(lǐng)域，要大力培育和支持。

3.6 要繼續(xù)堅(jiān)持市場化、中介化、職業(yè)化的改革方向

無論是評審還是評估，主要的業(yè)務(wù)量在市場，一些政府行為也可采用市場的方式實(shí)現(xiàn)。因而，評估評審的市場化、評估機(jī)構(gòu)中介化、評估師職業(yè)化是改革的方向，這不僅是評估評審市場的需要，也是事業(yè)單位改革的需要，不應(yīng)動(dòng)搖。資產(chǎn)評估、礦業(yè)權(quán)評估所走的道路，雖然有問題，但總體上是健康發(fā)展的，也是不斷完善的，其經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。礦產(chǎn)儲量評審中介化、市場化、職業(yè)化的試點(diǎn)也要好好總結(jié)，逐步建成符合市場經(jīng)濟(jì)要求的礦產(chǎn)儲量評估評審體制和機(jī)制。從步驟上，可先把從事政府管理支撐的剝離出來，繼續(xù)由事業(yè)單位評審評估，納入公益一類進(jìn)行管理，其他為市場服務(wù)的，改制或脫離政府成為中介機(jī)構(gòu)。對于走向中介機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)給予鼓勵(lì)，尤其要保證全國統(tǒng)一市場，打破地域和行業(yè)壟斷，在市場中形成一批肯干評估機(jī)構(gòu)，并能參與國際競爭。

3.7 規(guī)范評審和評估機(jī)構(gòu)

1998年以前，我國對此類機(jī)關(guān)叫礦產(chǎn)儲量審批機(jī)構(gòu)，后來評審與認(rèn)定分離，從事評審工作的機(jī)構(gòu)稱為評審機(jī)構(gòu)，一直是政府的延伸。隨評審市場的發(fā)展，試點(diǎn)生產(chǎn)了一些市場化的評審機(jī)構(gòu)，也有稱評估機(jī)構(gòu)?？紤]習(xí)慣和傳統(tǒng)，從改革角度，可以把為政府支撐服務(wù)的事業(yè)機(jī)構(gòu)稱為評審機(jī)構(gòu)，主要為政府把關(guān)，以評審方式為主。為市場服務(wù)的可統(tǒng)稱為評估機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)委托人的要求，采用評審方式或評估方式，鼓勵(lì)以評估方式為主。評估機(jī)構(gòu)要獨(dú)立運(yùn)行，符合資格要求，參加自律組織。評審機(jī)構(gòu)依附于本級政府部門，不參與市場競爭(政府所屬機(jī)構(gòu)退出市場競爭是改革成功的關(guān)鍵)，可不作資格要求，也無需參加自律組織，但可受政府委托或職能規(guī)定，協(xié)助政府對評估市場進(jìn)行監(jiān)管和服務(wù)，開展技術(shù)規(guī)范及管理制度研究。

3.8 明確評估權(quán)責(zé)

不論是引用他人報(bào)告、數(shù)據(jù)，也不論委托人是否有承諾，評估師及評估機(jī)構(gòu)應(yīng)對評審(估)結(jié)果負(fù)責(zé)(最高法院有正式解釋意見)。評估報(bào)告、評審意見書具備獨(dú)立法律效力，應(yīng)直接作為項(xiàng)目申請審批、核準(zhǔn)、備案及相應(yīng)登記統(tǒng)計(jì)的法律要件，是用戶使用和決策的依據(jù)，無需政府審查。這不僅是分清責(zé)任，也是促使評估機(jī)構(gòu)真正認(rèn)真起來，把評估作為一種職業(yè)、一種責(zé)任。也可促使政府轉(zhuǎn)變管理職能，加強(qiáng)監(jiān)督管理，使評估市場走向正軌，健康發(fā)展。

3.9 積極研究平穩(wěn)過渡

礦產(chǎn)儲量評審制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。在積極研究國外同行的成功做法和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，有針對性的引進(jìn)和消化。同時(shí)，對中介化、市場化試點(diǎn)的遼寧、浙江、廣西幾個(gè)儲量評審機(jī)構(gòu)的評審活動(dòng)進(jìn)行調(diào)研，總結(jié)這些省的評審管理經(jīng)驗(yàn)和得失。力爭在“十二五”期間，形成中國特色的、與國際接軌的儲量評估體系和機(jī)制。在改革過程中，要有總體方案和進(jìn)度安排，政府所屬評審機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)先定位，限期退出市場，各類機(jī)構(gòu)在各自承擔(dān)法律、民事責(zé)任的基礎(chǔ)上，發(fā)揮評估機(jī)構(gòu)的市場咨詢作用。兩者之間合理銜接，防止市場需求和監(jiān)督管理的脫節(jié)。