李曉妹

(中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

河道采砂對(duì)于一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。河道砂石是道路、建筑物的主要原材料，而且其開(kāi)采和復(fù)墾程序簡(jiǎn)易，一直以來(lái)都是優(yōu)質(zhì)的工業(yè)材料。但是，河道采砂也帶來(lái)了越來(lái)越嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題：侵蝕河床與河岸、影響行洪速度、影響地下水質(zhì)量和數(shù)量、影響河岸植被、破壞流域動(dòng)物棲息地、破壞水生環(huán)境以及噪聲、灰塵等危害。正是由于河道采砂的經(jīng)濟(jì)重要性和環(huán)境危害性，世界上很多國(guó)家越來(lái)越重視對(duì)河道采砂的管理。

1 國(guó)外河道采砂管理體制模式

日本、菲律賓、印度、美國(guó)、澳大利亞、英國(guó)等都是重要的河道砂石開(kāi)采國(guó)或需求國(guó)，由于不同的政治、法律和經(jīng)濟(jì)制度，因此河道采砂管理在橫向與縱向上采用不同的管理體制模式。

1.1河道采砂管理體制，從中央與地方權(quán)限劃分來(lái)看，分為三種模式，其中第一種中央與地方共同管理是主要通行的模式

(1)中央與地方共同管理

如美國(guó)和日本。這些國(guó)家雖然各自的政治制度和法律傳統(tǒng)有所不同，但是都大致規(guī)定了河道砂石不屬于私人財(cái)產(chǎn)。例如美國(guó)各州組成或加入聯(lián)邦時(shí)，就放棄了河流權(quán)屬，同意可通航的河流屬于公共財(cái)產(chǎn)；而日本河流也分屬于中央與地方的公共財(cái)產(chǎn)。這些國(guó)家河道采砂由中央(聯(lián)邦)與地方(州)共同管理，但是中央與地方權(quán)限劃分上卻有所不同。例如日本中央部門(mén)主要負(fù)責(zé)政策法規(guī)的制定，屬于其管理的一級(jí)河流具體河道采砂管理事項(xiàng)，仍然委托地方政府部門(mén)實(shí)施；美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)于河道采砂與各州一直以來(lái)存在著矛盾，目前主要是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)(美國(guó)陸軍工程機(jī)構(gòu)和環(huán)保署)和州自然資源管理機(jī)構(gòu)在全國(guó)分區(qū)域、在河道上分區(qū)間實(shí)行共同管理。

(2)只由州或地方管理的模式

該模式主要是英國(guó)、澳大利亞等英聯(lián)邦國(guó)家實(shí)行。這種模式除了政治制度原因之外，還因各國(guó)的河道砂石權(quán)屬狀況不同。例如澳大利亞河道砂石所有權(quán)屬于各州政府，河砂開(kāi)采主要是各州立法管理，州政府有權(quán)通過(guò)招標(biāo)拍賣(mài)的方式出售河道砂石的分配權(quán)。而在英國(guó)大不列顛，砂石土建筑用礦多為私有土地所有權(quán)人所有，因此砂石開(kāi)采首先要通過(guò)契約等形式獲得土地所有人的同意。此外，英國(guó)由于中央與地方之間缺乏行政隸屬關(guān)系，地方政府的職責(zé)權(quán)限由議會(huì)立法確定，在法定范圍內(nèi)地方政府可自主行事，中央政府一般不作干預(yù)。英國(guó)河道采砂中央對(duì)地方的監(jiān)督與控制，主要是國(guó)務(wù)大臣發(fā)布規(guī)則、命令、規(guī)章，責(zé)成地方政府執(zhí)行，中央政府通過(guò)法令條例確定規(guī)劃體系的內(nèi)容，各個(gè)地方規(guī)劃的編制和執(zhí)行依據(jù)法律框架規(guī)定的程序。制定規(guī)劃政策指南、發(fā)布通告和發(fā)表部長(zhǎng)聲明構(gòu)成主要的規(guī)劃政策體系，但是，只能導(dǎo)向地方開(kāi)發(fā)規(guī)劃的內(nèi)容，地方河道砂石規(guī)劃的編制和執(zhí)行并非具有強(qiáng)制性。

(3)放任自由、不予管理的模式

主要是亞洲和非洲一些不發(fā)達(dá)國(guó)家采用。這些國(guó)家主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)落后，法律制度不健全，人們對(duì)于河道采砂認(rèn)識(shí)不深刻。如越南和印度，河道采砂成為其出口的重要的礦產(chǎn)，在帶來(lái)豐厚收入的同時(shí)，河流環(huán)境也遭到嚴(yán)重破壞。這些國(guó)家沒(méi)有建立科學(xué)完備的制度體系進(jìn)行管理，主要是出臺(tái)一些限制河道砂石出口量與運(yùn)輸量等政策進(jìn)行規(guī)范，效果也并不理想。

1.2 河道采砂管理體制橫向分類(lèi)模式，從橫向部門(mén)之間的關(guān)系來(lái)看，分為三種模式

河道采砂管理機(jī)構(gòu)爭(zhēng)議，在很多國(guó)家和地區(qū)都曾經(jīng)有過(guò)或至今天還存在。例如澳大利亞昆士蘭州曾經(jīng)發(fā)生在礦山地質(zhì)部門(mén)與水資源管理部門(mén)之間。河道采砂在部門(mén)之間權(quán)限的劃分，也受多種因素影響，例如礦產(chǎn)資源分類(lèi)、環(huán)境保護(hù)要求、管理技術(shù)實(shí)施以及憲政制度等。有些國(guó)家因?yàn)閷?shí)行大部制，如自然資源部，將礦產(chǎn)資源、土地資源與水資源等自然資源都成為其管理范圍，但是其內(nèi)部仍然有更小部門(mén)的劃分。因此，河道采砂仍然有主管部門(mén)與協(xié)管部門(mén)之分。

(1) 礦產(chǎn)資源管理部門(mén)主管

這些國(guó)家或地區(qū)將河道采砂歸為礦產(chǎn)資源管理部門(mén)，有的是因?yàn)楹拥啦缮皩儆诘V產(chǎn)資源，理應(yīng)由礦產(chǎn)資源管理部門(mén)主管，例如我國(guó)法律規(guī)定砂石砂屬于礦產(chǎn)資源，由礦產(chǎn)資源主管部門(mén)管理。有些國(guó)家或地區(qū)，雖然將砂石礦與其它礦產(chǎn)資源分開(kāi)來(lái)規(guī)范，但是因?yàn)槠溟_(kāi)采與其它礦產(chǎn)資源開(kāi)采一樣對(duì)于自然資源破壞很大，因此將河道采砂與其他礦產(chǎn)資源開(kāi)采一同由土地管理部門(mén)管理。如美國(guó)的密蘇里州、加利弗尼亞州等，河道采砂由自然資源部的土地復(fù)墾局管理，這些州的土地復(fù)墾局就是礦產(chǎn)資源管理機(jī)關(guān)。牙買(mǎi)加河道采砂的主管機(jī)關(guān)是礦山地質(zhì)部，負(fù)責(zé)管理砂石黏土礦開(kāi)采與河道開(kāi)采的行政許可，負(fù)責(zé)劃定砂石黏土礦礦區(qū)范圍，負(fù)責(zé)檢查河砂開(kāi)采作業(yè)。

(2)成立包括環(huán)境和水資源的大部作為河道采砂主管部門(mén)

如澳大利亞昆士蘭州2009年3月26日成立了環(huán)境和資源管理部，將原先的自然資源和水資源部與原環(huán)境保護(hù)局合并而成，主要管理自然環(huán)境，應(yīng)對(duì)氣候變化，維護(hù)自然和文化遺產(chǎn)，有效保護(hù)土地和水資源，保障其可持續(xù)發(fā)展利用。河道砂石資源分配的招標(biāo)拍賣(mài)、河流保護(hù)以及河道自然環(huán)境完整性、河道開(kāi)采作業(yè)評(píng)估等，都由該部主管。澳大利亞新南威爾士州2009年7月1日成立了環(huán)境、氣候變化與水資源部，該部下設(shè)水資源局作為河道采砂的直接管理機(jī)構(gòu)。河道開(kāi)采作業(yè)前的許可審批、環(huán)境評(píng)估報(bào)告審批以及對(duì)開(kāi)采作業(yè)的監(jiān)督管理，都是該部的職責(zé)。

(3)議會(huì)主管

代表性國(guó)家是英國(guó)。英國(guó)實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣制，議會(huì)處于國(guó)家政治活動(dòng)的中心。英國(guó)地方政府實(shí)行自治，是立法與行政相結(jié)合的體制，是權(quán)力一元制，而非權(quán)力分立制。地方政府的核心就是選舉產(chǎn)生的地方議會(huì)，具有法律人格和獨(dú)立地位的行政組織，議會(huì)人員構(gòu)成主要有由選舉產(chǎn)生的地方議員和地方雇員兩部分。河道采砂的申請(qǐng)?jiān)S可、建立地區(qū)規(guī)劃政策框架、砂石礦供應(yīng)與環(huán)境管理的職能，主要是由郡議會(huì)實(shí)施，中央一級(jí)的社區(qū)與地方政府部只負(fù)責(zé)河道砂石的總體規(guī)劃。

2 我國(guó)河道采砂管理機(jī)構(gòu)和管理職能

2.1 人大、國(guó)務(wù)院和部委出臺(tái)的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的規(guī)定

我國(guó)河道采砂由國(guó)土資源主管部門(mén)、河道主管部門(mén)、航道主管部門(mén)按照法定的職責(zé)和權(quán)限共同管理。從人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院和部門(mén)等機(jī)構(gòu)頒布的規(guī)范性文件來(lái)看，國(guó)土資源管理部門(mén)與河道、航道管理部門(mén)之間職權(quán)的銜接也并不矛盾。

河道中的砂石屬于礦產(chǎn)資源，應(yīng)由國(guó)土資源部門(mén)管理。《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》所附“礦產(chǎn)資源分類(lèi)細(xì)目”將天然石英砂(玻璃用砂、鑄型用砂、建筑用砂、水泥配料用砂、水泥標(biāo)準(zhǔn)砂、磚瓦用砂)列為礦產(chǎn)資源?！兜V產(chǎn)資源法》第3條第2款規(guī)定“開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須依法申請(qǐng)取得采礦權(quán)”，第5條規(guī)定“國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的勘查、開(kāi)采實(shí)行許可證制度?？辈榈V產(chǎn)資源，必須依法申請(qǐng)登記，領(lǐng)取勘查許可證，取得探礦權(quán)；開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須依法申請(qǐng)登記，領(lǐng)取采礦許可證，取得采礦權(quán)”。根據(jù)礦產(chǎn)資源法及其配套法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，礦產(chǎn)資源的勘查、開(kāi)采的監(jiān)督管理、行政處罰等工作，由國(guó)土資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)。由于河道采砂不僅是開(kāi)采河砂等礦產(chǎn)資源，還會(huì)影響到河道管理、防洪安全、航道管理等，根據(jù)《水法》、《防洪法》、《河道管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律規(guī)定，河道、航道的監(jiān)督管理，應(yīng)由河道主管部門(mén)和航道主管部門(mén)負(fù)責(zé)。

這些部門(mén)之間的職權(quán)分工與協(xié)調(diào)的規(guī)范性文件主要有：1990年5月、1991年3月全國(guó)人大常委會(huì)法工委復(fù)函，水利主管部門(mén)、地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)2000年相繼發(fā)布的進(jìn)一步貫徹執(zhí)行全國(guó)人大常委會(huì)法工委的法律解釋?zhuān)瑖?guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)河道采砂監(jiān)督管理工作的通知》(2000年1月)等等。從這些文件中可以得出，國(guó)土、河道與航道部門(mén)之間河道采砂的管理分工為：任何單位和個(gè)人在行洪、排澇河道內(nèi)申請(qǐng)開(kāi)采砂石、砂金，必須經(jīng)河道主管部門(mén)批準(zhǔn)；涉及航道的，經(jīng)河道主管部門(mén)會(huì)同航道主管部門(mén)批準(zhǔn)后，單位和個(gè)人憑批準(zhǔn)文件和辦礦審批文件到采礦登記管理機(jī)關(guān)辦理采礦登記手續(xù)。未經(jīng)河道、航道主管部門(mén)批準(zhǔn)，采礦登記管理機(jī)關(guān)不得辦理在河道、航道范圍內(nèi)采礦登記手續(xù)，不得頒發(fā)采礦許可證。

2.2 某些省(自治區(qū)、直轄市)地方法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的規(guī)定和管理實(shí)踐

我國(guó)人大、國(guó)務(wù)院和各部委頒發(fā)的法律、法規(guī)和規(guī)范性文件，對(duì)于河道采砂管理非常清楚。但是，某些省(自治區(qū)、直轄市)頒發(fā)的法規(guī)、規(guī)章違反上位法的規(guī)定，實(shí)踐中的河道采砂管理在各地一直處于混亂狀態(tài)，職責(zé)不清，各部門(mén)互相爭(zhēng)權(quán)爭(zhēng)利，推卸責(zé)任。

某些省、市、縣地方人大及其常委會(huì)、地方政府紛紛頒發(fā)河道采砂的地方法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，依據(jù)憲法、立法法和有關(guān)組織法，這些立法行為均屬違法。一些地方參照《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》制定地方河道采砂管理辦法(如江西、河北、福建等省《河道采砂管理辦法》)，借此特殊管理?xiàng)l例來(lái)規(guī)范所有河道采砂管理。出臺(tái)的河道采砂管理法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，違背了人大、國(guó)務(wù)院頒布的上位法的法律規(guī)定，將河道采砂的管理權(quán)限變?yōu)橐运块T(mén)為主管部門(mén)。河道采砂規(guī)劃、許可審批、招標(biāo)拍賣(mài)、征收資源費(fèi)或河砂開(kāi)采權(quán)出讓費(fèi)等職能，都主要由水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)，國(guó)土資源部門(mén)和其他部門(mén)成為協(xié)商審批單位和協(xié)助監(jiān)督管理部門(mén)。

從管理實(shí)踐來(lái)看，通過(guò)對(duì)一些省(地區(qū)、市、縣)的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些地方國(guó)土資源主管部門(mén)認(rèn)為，河道采砂必須經(jīng)河道主管部門(mén)批準(zhǔn)或者經(jīng)河道主管部門(mén)會(huì)同航道主管部門(mén)批準(zhǔn)后，國(guó)土資源主管部門(mén)才能依法頒發(fā)采礦許可證。而且由于河道采礦經(jīng)常造成堤壩潰壩、橋梁不安全等，若河道主管部門(mén)頒發(fā)了采礦許可證，采砂人就采砂，一旦出現(xiàn)問(wèn)題也很難管。于是，有些地方放棄河道管理權(quán)限，將采砂交由水利行政主管部門(mén)來(lái)發(fā)河道采砂許可證，不再發(fā)放采礦許可證，出現(xiàn)問(wèn)題可以推卸責(zé)任。

3 對(duì)我國(guó)河砂開(kāi)采管理體制的立法建議

通過(guò)分析國(guó)外河道采砂管理體制和我國(guó)河道采砂管理體制存在的問(wèn)題，建議從以下幾方面著手，盡快理順河道采砂管理體制，明確管理職責(zé)，解決多部門(mén)管理、職責(zé)不清的問(wèn)題。

(1)河道采砂屬于礦產(chǎn)資源，我國(guó)憲法與礦產(chǎn)資源規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有。國(guó)務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市國(guó)土資源主管部門(mén)實(shí)施對(duì)全國(guó)礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采的監(jiān)督管理工作，有關(guān)主管部門(mén)協(xié)助同級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采監(jiān)督管理工作。因此，國(guó)土資源主管部門(mén)是法定的河砂開(kāi)采主管部門(mén)。河道采砂既應(yīng)執(zhí)行礦產(chǎn)資源法的規(guī)定，由國(guó)土資源主管部門(mén)依法頒發(fā)采礦許可證，同時(shí)也應(yīng)執(zhí)行水法規(guī)定，經(jīng)河道主管部門(mén)批準(zhǔn)或者河道主管部門(mén)會(huì)同航道主管部門(mén)批準(zhǔn)。

(2)建立由國(guó)土資源、水利、航道、環(huán)境、安全、交通等部門(mén)共同負(fù)責(zé)的管理體制。明確中央與地方之間、各部門(mén)之間及部門(mén)內(nèi)部之間，關(guān)于河道采砂管理權(quán)限、河道管理的立體空間范圍、管理責(zé)任等，避免職能交叉。國(guó)務(wù)院及各地方政府成立協(xié)調(diào)委員會(huì)，建立溝通協(xié)商機(jī)制。水行政主管部門(mén)會(huì)同公安、交通、工商行政管理、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等部門(mén)建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。

(3)充分發(fā)揮市場(chǎng)在河砂資源配置中的基礎(chǔ)性作用，實(shí)行招拍掛，更好地實(shí)現(xiàn)了河砂資源的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，提高了河砂資源的利用效益。除國(guó)務(wù)院對(duì)重要河流的規(guī)定之外，其他河流(包括永久性河流和季節(jié)性河流)一律由國(guó)土資源部頒發(fā)采砂許可證，并征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。

(4)對(duì)河道采砂建立統(tǒng)一管理模式，將河砂作為礦產(chǎn)資源由國(guó)土部門(mén)主管。國(guó)土部門(mén)應(yīng)根據(jù)礦產(chǎn)資源法頒發(fā)采礦許可證作為資源配置許可，水利部門(mén)按水法規(guī)定頒發(fā)采砂許可證作為行為方式許可。在管理程序上，應(yīng)首先由水利部門(mén)作出河道采砂規(guī)劃，劃出禁采區(qū)、禁采期等。在可采期的可采區(qū)，由國(guó)土部門(mén)公開(kāi)招商，為企業(yè)頒發(fā)采砂證并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。水利部門(mén)和國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)在各自的依法行政內(nèi)部辦事規(guī)則中，將程序和權(quán)利表述完整，并依據(jù)各自的行政職權(quán)依法行政，這樣既有利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，也有利于各有關(guān)行政部門(mén)。

(5) 清理近年來(lái)省、市、縣地方人大及其常委會(huì)、地方政府頒發(fā)的河道采砂的地方法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，地方性法規(guī)、政府規(guī)章的法律效力低于法律、行政法規(guī)的法律效力，如果發(fā)生沖突，由有權(quán)機(jī)關(guān)予以改變或者撤銷(xiāo)。

[1] http://www.dnr.mo.gov/env/lrp/homesg.htm.

[2] http://www.bgs.ac.uk/planning4minerals/EU_Influence_1.htm.

[3] http://www.bgs.ac.uk/planning4minerals/CentralGovt_1.htm.

[4] http:www.usace.army.mil.

[5] http://www.epa.gov.

[6] http://www.derm.qld.gov.au/water/management/quarrying.html.

[7] 潘輝.河道采砂的法律適用[J].國(guó)土資源,2006(5).