蒲冠楠，余際從

(中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)，北京 100083)

貴州省位于中國(guó)西南地區(qū)的東南部，東毗湖南，南鄰廣西，西連云南，北接四川和重慶。全省轄四個(gè)地級(jí)市，三個(gè)自治州，兩個(gè)地區(qū)，共有88個(gè)縣，1543個(gè)鄉(xiāng)，總面積17.62萬(wàn)m2。貴州省雖然是我國(guó)重要的資源大省，卻屬于我國(guó)西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。貴州省國(guó)土資源系統(tǒng)人力資源狀況的調(diào)查，對(duì)貴州的國(guó)土資源系統(tǒng)的健康發(fā)展具有重要的參考價(jià)值。相信對(duì)于貴州省國(guó)土資源系統(tǒng)人力資源狀況問(wèn)題的分析與解決問(wèn)題的思考建議，也將會(huì)為我國(guó)致力建立人力資源強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略提供了重要的參考。

1 貴州省國(guó)土資源概況

貴州省是我國(guó)資源大省，自然資源豐富，尤其是能源、礦產(chǎn)、生物、旅游四大資源。貴州省已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)123種，其中76種探明了儲(chǔ)量。儲(chǔ)量排名全國(guó)前十位的有41種，居第一至第五位的有28種。貴州是鋁土礦三大產(chǎn)區(qū)之一，鋁土資源儲(chǔ)量占全國(guó)總量的17%，富磷礦甲冠中華，是中國(guó)沉積巖分布最廣泛的地區(qū)之一，貴州具有十分巨大的資源開(kāi)發(fā)潛力。

2 貴州省國(guó)土資源系統(tǒng)人力資源概況

2.1 人力資源管理體制

貴州省國(guó)土資源廳是貴州省人民政府中主管貴州省國(guó)土資源、礦產(chǎn)資源等自然資源的規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用及測(cè)繪等行政管理工作的組成部門(mén)?，F(xiàn)在，貴州省國(guó)土資源廳及省以下的行政管理體制的主要內(nèi)容是：各地(州、市)、縣(市、區(qū))國(guó)土資源主管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行雙重管理體制，以上一級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)黨組管理為主，地方黨委協(xié)助管理，并將鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所明確為縣(市、區(qū))國(guó)土資源部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)。所以，貴州省國(guó)土資源廳及以下各級(jí)國(guó)土資源系統(tǒng)人員，是由土地、礦產(chǎn)、測(cè)繪三大管理部門(mén)的人員所組成。

2.2 人力資源結(jié)構(gòu)

機(jī)構(gòu)狀況。貴州省國(guó)土資源系統(tǒng)共有行政機(jī)構(gòu)109個(gè)、事業(yè)機(jī)構(gòu)1988個(gè)，領(lǐng)導(dǎo)班子垂直管理機(jī)構(gòu)98個(gè)，機(jī)構(gòu)垂直管理1482個(gè)。

人員狀況。貴州省國(guó)土資源系統(tǒng)共有在編人員9314人。其中，行政機(jī)關(guān)1934人，事業(yè)單位7380人。

年齡結(jié)構(gòu)。35歲以下1730人，占20%；36～40歲2411人，占27%；41～45歲1549人，占18%；46～50歲1391人，占16%；51～55歲832人，占9%；55歲以上936人，占11%。

學(xué)歷結(jié)構(gòu)。研究生51人，占1%；本科學(xué)歷2285人，占26%；大專(zhuān)學(xué)歷3705人，占42%；中專(zhuān)學(xué)歷1791人，占20%；高中及以下學(xué)歷1017人，占11%。

專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟(jì)類(lèi)1460人，占16%；法學(xué)類(lèi)1332人，占15%；管理類(lèi)1617人，占18%；地質(zhì)礦產(chǎn)類(lèi)416人，占5%；電子信息類(lèi)114人，占1%；測(cè)繪類(lèi)259人，占3%；學(xué)習(xí)其他專(zhuān)業(yè)的3651人，占41%。

職稱(chēng)結(jié)構(gòu)。專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員共1403人。其中高級(jí)職稱(chēng)44人，占3%；中級(jí)職稱(chēng)291人，占21%；初級(jí)職稱(chēng)1068人，占76%。

從以上對(duì)貴州省國(guó)土資源系統(tǒng)人力資源狀況和結(jié)構(gòu)的描述中，貴州省國(guó)土資源系統(tǒng)人力資源結(jié)構(gòu)，不僅是中國(guó)國(guó)土資源系統(tǒng)人力資源結(jié)構(gòu)的典型體現(xiàn)，更是中國(guó)政府人力資源的普遍體現(xiàn)。中國(guó)是人力資源大國(guó)，但要把我國(guó)建設(shè)成為人力資源強(qiáng)國(guó)，就必須克服我國(guó)在人力資源中所存在的這些困境。以上人力資源結(jié)構(gòu)所體現(xiàn)出的問(wèn)題，是我國(guó)長(zhǎng)期的不合理的行政管理體制的必然反映。這些問(wèn)題的出現(xiàn)，必然要求我國(guó)政府的決策者和人力資源管理學(xué)者們，去探究導(dǎo)致這些問(wèn)題的深層次原因。

3 貴州省國(guó)土資源系統(tǒng)人力資源問(wèn)題分析

3.1 人力資源宏觀層面問(wèn)題

在人力資源的宏觀層面上，主要問(wèn)題體現(xiàn)在貴州省國(guó)土資源系統(tǒng)的人力資源管理體制中，其問(wèn)題主要是在省級(jí)以下國(guó)土資源系統(tǒng)管理體制實(shí)行垂直管理所導(dǎo)致了一系列問(wèn)題?？陀^上，國(guó)土資源系統(tǒng)的管理體制問(wèn)題，正是導(dǎo)致以下所述問(wèn)題的關(guān)鍵誘因。其實(shí)，這種管理體制表面上是垂直管理，但在實(shí)際中則扭曲為雙重管理。體制改革之初，省級(jí)以下國(guó)土資源系統(tǒng)人事管理體制實(shí)行垂直管理的初衷，是為了加強(qiáng)對(duì)國(guó)土資源的宏觀調(diào)控，強(qiáng)化政府保護(hù)土地資源的責(zé)任，故將地方國(guó)土資源部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部的任免權(quán)提升到以上一級(jí)國(guó)土資源部門(mén)黨組為主，地方黨委協(xié)助管理，從而利于國(guó)土資源系統(tǒng)人員開(kāi)展工作，以超脫的角度來(lái)履行國(guó)土資源管理職責(zé)，以避免國(guó)土資源部門(mén)與地方政府在處理資源保護(hù)方面認(rèn)識(shí)上的差距所帶來(lái)的沖突。進(jìn)行垂直管理的初衷，是為了促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，順利開(kāi)展行政事務(wù)，初衷是良好的，但國(guó)土資源系統(tǒng)的這種體制改革的實(shí)踐效果卻差強(qiáng)人意。這是因?yàn)樵谶@樣的體制中，上一級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)的黨組，只負(fù)責(zé)對(duì)下一級(jí)國(guó)土資源部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)成員的任命，而下一級(jí)國(guó)土資源部門(mén)的人員、編制、經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)等均由地方政府管理，最終反而使得國(guó)土資源部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)干部在履行職責(zé)中受到諸多限制?？梢?jiàn)這一體制弊端，違背了管理科學(xué)的客觀規(guī)律和原則。管理學(xué)界泰斗法約爾曾在其著作《一般管理》中提出的管理的14條原則中的并為管理學(xué)界達(dá)成共識(shí)的統(tǒng)一指揮原則，即組織內(nèi)每一個(gè)人只能服從一個(gè)上級(jí)并接受他的命令，故人力資源管理體制改革應(yīng)以統(tǒng)一指揮為原則和宗旨，這樣才可以提高管理績(jī)效，做到政令統(tǒng)一。但此管理體制規(guī)定已寫(xiě)入《土地法》中，很難即時(shí)進(jìn)行體制的重新構(gòu)造和改革。所以，體制問(wèn)題的深層次的原因，同時(shí)又是國(guó)家法律體系所存在的問(wèn)題，如果法律上不能有所突破的話，這種實(shí)為雙重管理的管理體制，則很難突破現(xiàn)在的困境。

3.2 人力資源中觀層面問(wèn)題

在人力資源的中觀層面上，主要問(wèn)題體現(xiàn)在貴州省國(guó)土資源系統(tǒng)的人力資源的數(shù)量結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)上。這些結(jié)構(gòu)所影射出的共同問(wèn)題，是結(jié)構(gòu)都呈現(xiàn)出一種“倒金字塔”狀，這種不合理的結(jié)構(gòu)現(xiàn)象，在貴州省的地(州、市)、縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)尤為明顯。很多基層國(guó)土資源部門(mén)中，很少甚至沒(méi)有國(guó)土資源管理、礦產(chǎn)、測(cè)繪專(zhuān)業(yè)人才，這種人力資源結(jié)構(gòu)性問(wèn)題越到基層越不合理，以致基層國(guó)土資源管理工作開(kāi)展十分困難。產(chǎn)生這種人力資源結(jié)構(gòu)的不合理性問(wèn)題的原因，仍是在上面提到的人力資源管理體制問(wèn)題。具體說(shuō)，這是由于基層國(guó)土資源部門(mén)中的人員、編制、經(jīng)費(fèi)均由地方政府管理，即本系統(tǒng)的人員配置權(quán)是由地方政府組織部門(mén)所掌控，而當(dāng)?shù)亟M織部門(mén)受主客觀各種因素的影響，使得當(dāng)?shù)貒?guó)土資源系統(tǒng)往往得不到真正有利于國(guó)土資源管理工作開(kāi)展的專(zhuān)業(yè)人才，反而其系統(tǒng)的公務(wù)人員名額被其他政府其他部門(mén)所占用，導(dǎo)致系統(tǒng)從系統(tǒng)外引進(jìn)專(zhuān)業(yè)人才的渠道被無(wú)情堵塞，進(jìn)而使得國(guó)土資源系統(tǒng)內(nèi)部人員流動(dòng)停滯不前，最終人力資源管理體制僵化，導(dǎo)致人力資源結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象惡性循環(huán)。

3.3 人力資源微觀層面問(wèn)題

在人力資源的微觀層面上，貴州省國(guó)土資源系統(tǒng)的人力資源的問(wèn)題，則主要表現(xiàn)為國(guó)土資源系統(tǒng)內(nèi)部工作人員的政治身份和政治待遇問(wèn)題，系統(tǒng)內(nèi)部的工作人員分為兩大類(lèi)：公務(wù)員與參公人員。其中，系統(tǒng)中公務(wù)員的主要問(wèn)題，則集中在對(duì)其晉升發(fā)展問(wèn)題，而參公人員的主要問(wèn)題，則集中在對(duì)其政治身份問(wèn)題。

3.3.1 公務(wù)員的晉升發(fā)展問(wèn)題

此類(lèi)問(wèn)題主要是由于人力資源管理體制實(shí)行垂直管理所造成。地方黨委在干部選拔任用和作為重點(diǎn)培養(yǎng)后備干部等工作中，將國(guó)土資源系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部視為上劃管理對(duì)象，而不納入地方政府考慮范圍，使國(guó)土資源部門(mén)干部的政治前途發(fā)展受到限制，年輕優(yōu)秀的干部進(jìn)一步培養(yǎng)鍛煉也同樣受到限制。這些問(wèn)題影響了國(guó)土資源系統(tǒng)干部的工作積極性，進(jìn)而導(dǎo)致系統(tǒng)內(nèi)部容易滋生官僚主義，甚至出現(xiàn)權(quán)力尋租現(xiàn)象。這些問(wèn)題是人力資源管理體制問(wèn)題在公共行政系統(tǒng)內(nèi)部人力資源的獲取和維持方面的表現(xiàn)。

3.3.2 參公人員的政治身份問(wèn)題

國(guó)土資源系統(tǒng)參公人員的政治身份問(wèn)題，在地縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)尤為突出。從歷史來(lái)看，各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)的公務(wù)員與事業(yè)編制人員的混編現(xiàn)象比較嚴(yán)重，國(guó)家出臺(tái)《公務(wù)員法》后，使國(guó)土資源系統(tǒng)參公人員的身份問(wèn)題更加明顯顯露出來(lái)。這主要體現(xiàn)在：過(guò)去一直是以事業(yè)編制人員身份在履行行政管理職能的人員，現(xiàn)在明確為事業(yè)人員身份，卻早已錯(cuò)過(guò)考評(píng)職稱(chēng)的年齡和時(shí)機(jī)。“同工不同酬”引發(fā)波動(dòng)較大，國(guó)土資源系統(tǒng)干部隊(duì)伍的穩(wěn)定情緒受到極大影響。

4 貴州省國(guó)土資源系統(tǒng)人力資源體制的思考與建議

4.1 人力資源管理體制改革思路

在對(duì)以上問(wèn)題的分析的基礎(chǔ)上，國(guó)土資源系統(tǒng)現(xiàn)在所處的困境，勢(shì)必要求進(jìn)行國(guó)土資源系統(tǒng)人力資源管理體制進(jìn)行改革。

對(duì)貴州省國(guó)土資源系統(tǒng)人力資源體制改革的第一種方案建議，是取消現(xiàn)在的省以下人力資源垂直管理的現(xiàn)行體制，退回到原來(lái)的管理體制。這可以使基層國(guó)土資源系統(tǒng)擺脫現(xiàn)在的尷尬處境，激發(fā)國(guó)土資源管理工作人員的工作積極性。但在此同時(shí)，也會(huì)使基層國(guó)土資源系統(tǒng)完全受制于當(dāng)?shù)卣?，喪失?duì)國(guó)土資源管理的行政獨(dú)立性，同樣也會(huì)帶來(lái)諸多體制問(wèn)題。

對(duì)貴州省國(guó)土資源系統(tǒng)人力資源體制改革的第二種方案，則是根據(jù)管理學(xué)家法約爾提出的統(tǒng)一指揮原則，即是對(duì)地市級(jí)以下的國(guó)土資源系統(tǒng)(包括地礦系統(tǒng))進(jìn)行高度垂直管理，把基層國(guó)土資源部門(mén)的人員、編制、經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)等所有管理權(quán)，全部交給上一級(jí)國(guó)土資源部門(mén)管理，地方政府對(duì)當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門(mén)只有監(jiān)督權(quán)，其他管理權(quán)一概取消。此方案一是可以使基層國(guó)土資源系統(tǒng)行使獨(dú)立的行政管理權(quán)，站在超脫的角度上進(jìn)行管理和執(zhí)法，二是可以使國(guó)土資源系統(tǒng)打破體制僵化，專(zhuān)業(yè)人才引進(jìn)和流動(dòng)的渠道暢通無(wú)阻，激發(fā)工作人員的積極性，保持國(guó)土資源系統(tǒng)組織的健康發(fā)展。

4.2 人力資源管理理念的轉(zhuǎn)變

世界著名人力資源管理學(xué)家，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主西奧多·W·舒爾茨(Theodore Schultz)在他的經(jīng)典學(xué)術(shù)專(zhuān)著《人力資本投資》中明確提出，“人的知識(shí)、技能、健康等人力資本的提高，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)比物質(zhì)資本、勞動(dòng)力數(shù)量的增加重要得多”。此后構(gòu)建了現(xiàn)代人力資本理論體系，并從宏觀國(guó)民經(jīng)濟(jì)的角度研究政府的人力投資行為。

在以上的理論背景下，在對(duì)貴州省國(guó)土資源系統(tǒng)人力資源調(diào)研工作中，筆者發(fā)現(xiàn)，基層國(guó)土資源系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部的行政管理觀念，仍處于人事管理時(shí)期或正從人事管理階段向人力資源管理階段過(guò)渡時(shí)期?；鶎訃?guó)土資源系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)干部“光拿制度不拿理念”的現(xiàn)象普遍存在。現(xiàn)代所提倡的人力資源管理，則是現(xiàn)代人事管理，是對(duì)人力資源的取得、開(kāi)發(fā)、保持和利用等方面所進(jìn)行的計(jì)劃、組織、指揮和控制的活動(dòng)，是研究組織中人與人關(guān)系的調(diào)整，人與事的配合，以充分開(kāi)發(fā)人力資源，挖掘人的潛力，調(diào)動(dòng)人的積極性，提高工作效率，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的理論、方法、工具和技術(shù)。其理論體系是人力資源決策管理、人力資源配置使用、人力資源流動(dòng)、人力資源保護(hù)和勞動(dòng)關(guān)系管理等。

基于以上理論的闡述，基層國(guó)土資源系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部現(xiàn)狀，其表面上采取的是人力資源管理制度，但在實(shí)際行政管理工作中依然采用人事管理理念，致使基層國(guó)土資源系統(tǒng)中人力資源管理處于“執(zhí)行命令”的層面，極大阻礙了我國(guó)土資源管理工作的發(fā)展。對(duì)此，首先需把人力資源管理體制進(jìn)行行之有效的改革，在此基礎(chǔ)上，建議基層國(guó)土資源系統(tǒng)務(wù)必通過(guò)有效的培訓(xùn)方式，使基層國(guó)土資源系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部的觀念得到真正的轉(zhuǎn)變，并進(jìn)行正確的人力資源管理工作。

時(shí)代呼喚人才，人才推進(jìn)事業(yè)。在建設(shè)祖國(guó)的社會(huì)主義事業(yè)中，人力資源正是作為推進(jìn)祖國(guó)偉大事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素。中國(guó)政府的人力資源管理體制改革，正在艱苦的探索中，客觀決定中國(guó)行政管理機(jī)構(gòu)中人力資源管理工作必然沿著正確方向前進(jìn)，以此把我國(guó)由人力資源大國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)槿瞬刨Y源強(qiáng)國(guó)，提升國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力和綜合國(guó)力，完成當(dāng)前全面建設(shè)和諧小康社會(huì)的歷史任務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。

[1] 貴州省國(guó)土資源廳人事教育處.貴州省國(guó)土資源系統(tǒng)人力資源現(xiàn)狀調(diào)查及分析報(bào)告.

[2] 斯蒂芬·羅賓斯.管理學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社.

[3] 周三多.管理學(xué)[M].北京：高等教育出版社.

[4] 西奧多·舒爾茨.論人力資本投資[M].希爾出版社.

[5] 彭正龍.公共部門(mén)人力資源管理[M].上海：同濟(jì)大學(xué)出版社.

[6] 王樂(lè)夫.公共管理學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社.