康紀田

(婁底行政學院，湖南 婁底 417000)

美國在20世紀初，礦山的重大安全事故呈井噴態(tài)勢，而到20世紀末，高危險的礦山成為令人羨慕的安全行業(yè)。他們總結(jié)礦山勞動條件轉(zhuǎn)化的“成功三角”為“法制、培訓與技術(shù)”，其中培訓是起關(guān)鍵作用的“角”。我國業(yè)已認識到安全培訓的價值并在著手實施，但因礦業(yè)安全與健康培訓制度欠缺而效率太低。因此，有必要探索礦業(yè)安全與健康培訓制度的科學構(gòu)建。

1 獨立構(gòu)建礦業(yè)安全與健康培訓的體系

當前存在一種傾向，就是籠統(tǒng)地設(shè)計安全培訓，而且又遺忘了健康培訓的安排。這種安全培訓，沒有針對性，而缺乏效率。

1.1 獨立設(shè)置礦業(yè)安全培訓制度

從安全危害的程度與概率的視角，生產(chǎn)行業(yè)分為一般行業(yè)與高危險行業(yè)。有了這種理論分界，可以防止安全培訓一刀切的現(xiàn)象。對于一般性安全危害的加工、服務(wù)行業(yè)，可選擇從松管制，以減輕行政執(zhí)法成本和擴大企業(yè)自主權(quán)；對高危險行業(yè)，則應(yīng)從嚴管制，加大執(zhí)法力度，甚至實施強行法制度。安全培訓管制的嚴肅性和靈活性相結(jié)合的首要問題是行業(yè)的區(qū)分。

當然，在高危險行業(yè)里還要進一步分類。行業(yè)高度危險的共性，存在于不同行業(yè)因任務(wù)目標不同的個性之中，根據(jù)個性特點進行安全培訓，才能最終取得實效。高危險的礦產(chǎn)開發(fā)、建筑施工、交通運輸和爆炸物制造等行業(yè)，其風險起源、危害方式、控制措施等方面互不相同。建筑安裝大都存在于高空作業(yè)，危險主要來源于空對地的距離差；而礦業(yè)開發(fā)則恰好相反，屬地底下作業(yè)，風險主要來源于地下相對于地面之間。高危險行業(yè)安全培訓的進一步分類，應(yīng)從理論和制度上對安全培訓的形式、內(nèi)容、時間、考核和準入條件等方面予以分別設(shè)計，便于提高針對性。

礦業(yè)開發(fā)領(lǐng)域，必須從高危險行業(yè)中分立出來，以便獨立構(gòu)建礦業(yè)安全培訓制度。這是由礦業(yè)安全的特點決定的：一是礦業(yè)開發(fā)屬于高危險行業(yè)里更加高度危險的行業(yè)。全國礦難死亡人數(shù)接近其他行業(yè)安全事故死亡人數(shù)的總和。而且，礦業(yè)領(lǐng)域里的安全事故大多起因于人的行為。美國在20世紀70年代的調(diào)查報告和安全手冊顯示，85%的煤礦和非煤礦山的安全事故，是因為從業(yè)人員的不安全行為所致。二是礦業(yè)占著強勢的市場份額。據(jù)統(tǒng)計，我國有80%以上的工業(yè)原料、92%的能源、70%以上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料是由礦產(chǎn)品提供的。如此市場份額的又是勞動密集型的礦業(yè)開發(fā)，所雇用的從業(yè)人員要多于其他任何行業(yè)。三是礦山企業(yè)農(nóng)民工居多數(shù)。尤其是在鄉(xiāng)村一些中小礦山里，基本上是一些不能離鄉(xiāng)進城打工的農(nóng)民。這些農(nóng)民不僅是因為家里有簡單的生產(chǎn)資料，而且在個人稟賦方面比不上進城打工的那些農(nóng)民。人的安全需要又與其素質(zhì)相聯(lián)系，當他為了生存需求的時候，則危險意識也明顯缺乏。

礦業(yè)發(fā)達的英國、日本、巴西以及美國等國家，從20世紀70年代以來，實施了礦業(yè)安全與健康的獨立培訓制度。美國在1970年制訂了《勞動安全與健康法》，相應(yīng)成立了健康安全局。在此基礎(chǔ)上，于1977年又單獨制訂了《礦山安全與健康法》，并增設(shè)了“礦山安全與健康局”，屬于勞動部以下的機關(guān)局。礦山安全與健康局專設(shè)“教育培訓司”，根據(jù)《礦山安全與健康法》關(guān)于培訓的法律規(guī)定，從事礦山安全與健康的培訓規(guī)劃、培訓考核和培訓監(jiān)督等管理職能。當發(fā)現(xiàn)礦工在礦山未按規(guī)定受到培訓時，勞動部長或授權(quán)代表必須簽發(fā)命令，宣布該礦工對本人和其他人員是一種危險，要求該礦工立即從礦山撤出或禁止進入礦山，直到勞動部長的一名授權(quán)代表認為該礦工已接受法律規(guī)定的培訓時為止。盡管我國還不具備像美國這樣的社會承受力和認同感，但礦業(yè)安全與健康培訓的立法及其體制的獨立構(gòu)建，是我們在培訓起步時的基礎(chǔ)性工作。

1.2 應(yīng)當將礦業(yè)安全培訓與健康培訓整體設(shè)置

我國從21世紀開始，逐步重視勞動者的安全培訓，在《安全生產(chǎn)法》以及一些部門規(guī)章里對安全培訓做出了安排，但很難發(fā)現(xiàn)有關(guān)于健康培訓的規(guī)定。正在實施的安全培訓體系和方案中，同樣缺少健康培訓的內(nèi)容。

雖然我國制訂了《職業(yè)病防治法》，但是，該法明確規(guī)定，由管理診斷治療行業(yè)的衛(wèi)生行政部門而不是主管職業(yè)健康的勞動部門作為執(zhí)法主體，其規(guī)則重心放在事后的職業(yè)病診治而不是放在事前的職業(yè)病預防。那么，內(nèi)容狹窄的職業(yè)病診治制度，沒有也很難設(shè)置關(guān)于維護健康的培訓制度，更不可能與安全培訓結(jié)合成一個整體。重末端治療而輕源頭預防的《職業(yè)病防治法》及其理念，已明顯地阻礙著培訓的制度變遷。

其實，我國因礦山職業(yè)病而慢性死亡的人數(shù)比礦難直接死亡的人數(shù)還要多；塵肺病患者平均每年以一萬例左右在增加，這些人在治療費用、自身痛苦、家庭折磨等方面的社會成本，比礦難中直接死亡的還要大。這就說明，對礦工維護健康和預防職業(yè)病的培訓已顯得十分緊迫。同時，健康和安全是密切聯(lián)系而不可分割的孿生關(guān)系。健康意識是安全理念形成的基礎(chǔ)，個人或單位一旦重視健康的意義，必定能關(guān)注安全的重要。健康的工作場所是安全工作環(huán)境的基礎(chǔ)，一些安全事故的發(fā)生是，由于不健康條件的沉淀而釀成的。重視健康條件，也就可以防止許多安全事故的發(fā)生，比如煤礦粉塵引起瓦斯爆炸就是如此。所以，世界多數(shù)國家都是整體性的建立和完善“安全與健康制度”。在我國民國時期，相當于勞動法的《工廠法》、關(guān)于健康與安全的《礦場法》、《礦工待遇規(guī)則》以及《中華民國礦業(yè)法》等，都是將安全與健康整體性構(gòu)建的。在安全與健康制度的整體構(gòu)筑下，保障這個制度的礦業(yè)安全與健康的培訓，也自然成為一個獨立而完整的體系。

2 準確界定礦業(yè)安全與健康的培訓目的

培訓制度的構(gòu)建，必須由目的來引導。明確的目的，是礦業(yè)安全與健康培訓的內(nèi)在價值體現(xiàn)。一方面，明確的基本目的能保證培訓的系統(tǒng)性。培訓目的確定以后，通過對目的的研究和對目的實施，可以將各種培訓要素整理成有規(guī)則的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。另一方面，明確的基本目的能提升培訓的效率。在教材、教師、教法、場地等方面，圍繞有效目的進行安排，這就可以減少實施中恣意、越位和缺位現(xiàn)象；在社會環(huán)境的不斷變革中，根據(jù)目的的實質(zhì)合理性和基本價值取向，對培訓的內(nèi)容、形式、規(guī)則等做出取舍。因此，必須準確界定礦業(yè)安全與健康培訓的目的。

工作場所的安全與健康條件屬于“準公共物品”，即工作場所內(nèi)特定的多數(shù)人，可以無排他性地分享安全與健康環(huán)境的好處。這與社會安全的典型公共物品有區(qū)別，社會安全只能由國家和政府提供，而特定工作場所的安全與健康由企業(yè)和雇工提供。那么，礦工也是提供工作場所安全與健康環(huán)境的主體。[1]

礦工從三個方面提供安全與健康的準公共物品：一是從礦主方爭取更好更多的安全健康投入。工作場所的條件是附加在一個相對競爭的勞動市場上的，其中一個重要方面，是礦工與礦主對于工作環(huán)境的直接談判，并監(jiān)督礦主對企業(yè)安全與健康環(huán)境的實施。這種談判通過工會組織更有效。[2]二是礦工行為的相互監(jiān)督。礦工中有許多不健康和不安全行為，如果及時發(fā)現(xiàn)、及時糾正，則能防止這些行為釀成嚴重后果。這就需要相互監(jiān)督，礦工之間在工作現(xiàn)場進行相互監(jiān)督的效率，是企業(yè)和政府無法比擬的。三是礦工自身的風險意識和行為習慣。在危險的行業(yè)中勞動，礦工要自覺養(yǎng)成避免事故的意識，養(yǎng)成維護安全和健康的長期習慣。每個礦工自身內(nèi)在的安全意識，是準公共物品整體提供的系列組成要素。

礦工提供準公共物品的前提，是礦工必須具備相應(yīng)的素質(zhì)和具有相應(yīng)的需要。而最主要的是，礦工具有關(guān)于礦山場所安全與健康需要的內(nèi)心沖動，意識自己行為正當性和目的性，才能表現(xiàn)出提供準公共物品的外在行為。

這就可以得出，礦業(yè)安全與健康培訓的基本目的：培養(yǎng)勞動者維護生命安全與健康的意識和能力。通過信息的反復傳遞，讓工人有風險意識，有安全與健康的內(nèi)在需要，有維護這種需要的行為習慣。有了維護生命安全與健康的能力，能夠適應(yīng)許多復雜的環(huán)境。2009年6月17日，貴州晴隆縣新橋煤礦發(fā)生透水事故后，其中三名礦工封在井下25d仍能活命的奇跡，就體現(xiàn)了一種很強的能力：透水時逆水跑、站高處、找通風；停下后保體力、保照明、保信心。這些能力，一旦缺少其中任何一點就沒命了。所以，澳大利亞專門研究“職業(yè)安全與健康”的專家指出：“員工教育的目的是增長員工的意識和理解能力，而不僅僅是增長知識和技能”。[3]通過提高能力來實現(xiàn)安全健康的目標，“在美國，安全培訓的目標是防止員工發(fā)生工傷事故和患職業(yè)病，并且強調(diào)真正的‘培訓’和簡單的‘教育’之間的差別”。[4]

可是，我國目前學術(shù)界則認同健康與安全培訓的目的，是提高受訓者的安全技能和安全生產(chǎn)知識，以期達到提高受訓者的文化素質(zhì)。[5]并且，有學者為這種目的尋覓到了論據(jù)，認為“頻繁出現(xiàn)事故，并不是因為煤礦眾多，而是因為煤礦工人安全文化素質(zhì)低”。[6]為了提高技能和安全文化知識，所以主張“運用教育科學的原理和方法”進行安全生產(chǎn)培訓。[7]試圖用教育科學的方法提高勞動者技能，達到安全生產(chǎn)的目標，而不是為了維護職業(yè)安全與健康的目標。這就存在方向上的差別，安全生產(chǎn)或生產(chǎn)安全與職業(yè)安全，前者是企業(yè)生產(chǎn)資料的結(jié)合過程中獲取利潤的安全，后者是勞動者基本人權(quán)的維護，兩者分別屬于勞資雙方各自的追求。

以職業(yè)安全與健康的名義實現(xiàn)生產(chǎn)安全的目標，來源于現(xiàn)行安全制度。有學者總結(jié)：“我國安全生產(chǎn)法旨在維護企業(yè)安全生產(chǎn)，防止公害及以促進經(jīng)濟發(fā)展為中心，著重于‘經(jīng)濟性’而非‘社會性’，這其中體現(xiàn)的立法精神與世界其他國家是有顯著差異的”。[8]《礦山安全法》第1條規(guī)定：“為了保障礦山生產(chǎn)安全，防止礦山事故，保護礦山人身安全，促進采礦業(yè)的發(fā)展，制定本法”。多元的目的，其核心是通過生產(chǎn)安全促進礦業(yè)發(fā)展。在《礦山安全法》頒布10年后的《安全生產(chǎn)法》的立法目的更明確：“為了保障財產(chǎn)安全和人民群眾生命安全，促進經(jīng)濟發(fā)展，制定本法”。這就是說，學術(shù)界關(guān)于安全培訓的目的，只是對安全生產(chǎn)法的立法目的的注釋而已，安全生產(chǎn)法的基本目的是為了生產(chǎn)安全，那么培訓的目的也是為了提高安全生產(chǎn)技能和知識。既然這樣，也不便于將“健康”的培訓內(nèi)容納入目的之中，因為生產(chǎn)安全與人身健康在邏輯上無法連姻。

3 科學設(shè)置礦業(yè)安全與健康的培訓制度

培訓實施中存在眾多問題，如企業(yè)消極應(yīng)付和搞面子工程，礦工以體力吃飯而怠于參加培訓，培訓機構(gòu)重考核形式而敷衍社會，政府機關(guān)則擔當培訓主體而忙于奔命，等等。這些已在培訓實踐中被許多學者總結(jié)出來的現(xiàn)實，均依靠相應(yīng)的制度去約束、激勵和懲處。所以說，在美國礦業(yè)安全與健康的“成功三角”中，重要的是培訓與法制有機地構(gòu)建，而不能孤立地依靠培訓的實施。因此，有必要建立系列制度，以規(guī)范、固定和制約礦業(yè)安全與健康的培訓。

3.1 礦主的嚴格責任制度

盡管礦業(yè)安全與健康的準公共物品由礦主與礦工共同提供，但這只是相對于提供準公共物品的力量組成而已。至于提供準公共物品的責任承擔方式，則不能因為礦工的提供而影響礦主的整體責任，因為共同提供不是連帶責任。否則，就會因為礦主利潤最大化的經(jīng)濟人理性，而將場所安全與健康的責任全部推向礦工，就會盡可能減損短期內(nèi)難以見效的培訓。因此，必須法定企業(yè)成為提供職業(yè)場所安全與健康的責任主體。而且，必須施行嚴格責任原則，即礦主負有“特別注意義務(wù)”。在職業(yè)場所安全與健康的隱患方面，不論礦主是否存在疏忽和過失，都應(yīng)承擔徹底責任。在美國，雇主必須保證員工守法和安全操作，“雇員卻沒有如此去做，并最終受到了傷害，職業(yè)安全和健康署的法規(guī)還是要對雇主進行處罰。雇員造成的過失，不能成為雇主的辯詞，也不能引用于工人身上”。[1]嚴格責任制度，能使礦主重視安全與健康的培訓。因為嚴格責任的壓力，迫使主體從源頭上預防事故發(fā)生。當然，實施嚴格責任要考慮經(jīng)濟人的成本。管理學界對培訓成本擔憂，“職業(yè)培訓本身存在一定的分類，成本支出存在差異，如何將成本投入與用人單位產(chǎn)出收益掛鉤是問題的關(guān)鍵”。[9]其實，安全與健康培訓的投入，作為一種成本計入產(chǎn)品價格，等于培訓費用是人力資本的構(gòu)成，就能使雇主的投入與產(chǎn)出平衡。尤其是，培訓后滿足了安全與健康的需要，為企業(yè)提高了獲利水平和提升了競爭能力，企業(yè)在勞動力市場上有吸引力，還能夠激發(fā)雇工本已關(guān)閉的那一部分主觀積極性。從長遠著想，投入成本的培訓能為礦主帶來更多收入。

3.2 礦業(yè)勞動市場的準入制度

依法規(guī)定，凡進入礦山勞動的都必須符合最低條件，其中主要是安全與健康的培訓要求。其他許多行業(yè)可不設(shè)門檻，而礦業(yè)勞動合同關(guān)系則多了一道門檻，這也是礦業(yè)健康與安全培訓獨立的理由之一。這道門檻，既約束了礦主，也限制了勞動者。但對于礦工來說，既是義務(wù)的條件也是權(quán)利的標志。門檻的雙重性形成于安全與健康培訓的雙重性，勞動者受到必要的健康安全培訓，是義務(wù)的同時更是權(quán)利。設(shè)立門檻，不僅僅是為了保護礦工生命和健康，還在于通過緩解勞動力供過于求的壓力與讓勞動力資本升值的方式，來提高礦工的地位和增加礦工的收入。所以，在一些國家將礦業(yè)培訓作為弱勢群體的一種權(quán)利去維護。南非政府制定的《提高弱勢群體在南非礦業(yè)領(lǐng)域社會經(jīng)濟地位的基本章程》強調(diào)：礦業(yè)領(lǐng)域里的重點是加強對弱勢群體的培訓，以此提高弱勢群體在礦業(yè)經(jīng)濟中的地位和比重。在我國礦業(yè)領(lǐng)域設(shè)立保護礦工權(quán)益的進入門檻，要依靠用工登記制度和人事檔案制度作為保障。比如說，職業(yè)病鑒定時，證明勞動關(guān)系的需要。這就必須將檔案由傳統(tǒng)的企業(yè)管理改為社會管理，由勞動部門認定的社會組織進行管理和服務(wù)，企業(yè)、個人與國家共同承擔相關(guān)的服務(wù)費用。

3.3 市場化培訓制度

培訓的效率直接關(guān)系到培訓制度的建立，要防止礦業(yè)培訓出現(xiàn)學習的“專業(yè)戶”、考核結(jié)果不符其實、培訓機構(gòu)走過場等現(xiàn)象，就必須讓培訓機構(gòu)真正獨立并成為市場主體。在市場化培訓較為發(fā)達的美國，培訓實行市場化運作，培訓管理屬于培訓機構(gòu)的市場經(jīng)營。這樣，讓培訓對象與培訓機構(gòu)雙向選擇而形成行業(yè)之間的競爭，依靠市場規(guī)則，迫使這些培訓機構(gòu)注重培訓效率、培訓對象、培訓計劃和培訓師資水平等。這就還可以將政府的手騰出來和企業(yè)的信任度提上去。然而，“我國目前安全培訓市場不發(fā)達，培訓中介機構(gòu)表面是法人，但實際上掛靠在各個部門?！盵10]

3.4 行政監(jiān)督制度

政府雖然不能成為培訓當事人，但依靠政府對企業(yè)、個人和培訓機構(gòu)進行監(jiān)管，保障礦業(yè)安全與健康培訓在法制的軌道上運行。這里有一個關(guān)鍵問題，就是礦業(yè)安全與健康法的執(zhí)法主體必須歸位?！兜V山安全法》規(guī)定勞動部門為主體；《安全生產(chǎn)法》沒有明確主體，但實際由安全生產(chǎn)監(jiān)督部門擔當主體；《職業(yè)病防治法》由衛(wèi)生行政部門作為執(zhí)法主體，但在2005年，該主體將部分職能移交給安全生產(chǎn)監(jiān)督部門。執(zhí)法主體混亂，結(jié)果是管制缺位和越位現(xiàn)象而導致監(jiān)管空白和重復的后果。根據(jù)礦業(yè)發(fā)達國家的經(jīng)驗、我國《勞動法》以及礦工勞動安全與健康的根本內(nèi)容等，礦業(yè)安全與健康法及其培訓制度，應(yīng)當統(tǒng)一由勞動部門做為執(zhí)法主體，安全生產(chǎn)監(jiān)督部門僅作生產(chǎn)安全法的執(zhí)法主體，不應(yīng)當成為職業(yè)安全與健康的執(zhí)法主體。否則，我國《勞動法》、《勞動合同法》制度就會被支解，礦業(yè)安全與健康的培訓也不可能到位。

4 立法建議

礦業(yè)安全與健康培訓，最終目標是維護弱勢者階層應(yīng)有的權(quán)利。在“成功三角”中，科學立法和執(zhí)法是首要的?？茖W立法，其前提是在以經(jīng)濟發(fā)展為中心的條件下，注意發(fā)展質(zhì)量和安全

GDP；其方向是以提高勞動者維護安全與健康為目的的職業(yè)安全制度，而不是生產(chǎn)安全制度；其任務(wù)是構(gòu)建整體的礦業(yè)安全與健康培訓的法律體系，在《礦業(yè)管理法》中專章設(shè)置“礦業(yè)安全與健康”并做出原則性規(guī)定，專門制訂《礦業(yè)安全與健康法》，然后根據(jù)《礦業(yè)安全與健康法》制定相應(yīng)培訓的法規(guī)和規(guī)章?？傊茖W的礦業(yè)安全與健康立法，是現(xiàn)代礦業(yè)文明的標志。

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