趙 洋，沈 鐳，程清華

(1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)地球科學(xué)與資源學(xué)院, 北京 100083;2.中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京 100101;3.天津市紅橋區(qū)房地產(chǎn)管理局，天津 300121)

小礦開(kāi)采和管理屬于世界性的難題。在很多國(guó)家和地區(qū)，一方面小礦是國(guó)家礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，另一方面，小礦管理又缺乏有效的途徑，這嚴(yán)重影響了小礦本身具有的積極價(jià)值。事實(shí)上，小礦確實(shí)存在諸多無(wú)法回避的問(wèn)題，但這種局面并不都是由小礦本身造成的，主要是政策及管理問(wèn)題。[1]

本文通過(guò)分析國(guó)外小礦的法律政策，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，結(jié)合我國(guó)小礦的特點(diǎn)，就如何對(duì)其進(jìn)行有效地法律規(guī)制，保障其健康發(fā)展的問(wèn)題進(jìn)行討論和研究。

1 小礦概述

目前，國(guó)外對(duì)小礦還沒(méi)有統(tǒng)一的界定，[2]普遍看法是，大多數(shù)小礦的開(kāi)采條件比較簡(jiǎn)陋，主要依靠手工勞作或使用機(jī)械化程度較低的工具，并且在大多數(shù)情況下，屬于非法采礦。人們參與小礦生產(chǎn)的原因有很多，總體來(lái)看體現(xiàn)在以下兩方面：①在可能獲得某些可觀利益的趨勢(shì)和潮流影響下，參與小礦生產(chǎn)。譬如，由淘金熱等礦產(chǎn)品價(jià)格走勢(shì)而引起的季節(jié)性開(kāi)采活動(dòng)。②為了保證基本生活來(lái)源參與小礦生產(chǎn)。譬如，經(jīng)濟(jì)衰退導(dǎo)致失業(yè)，或者長(zhǎng)期穩(wěn)定的參與小礦的生產(chǎn)活動(dòng)。

根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全世界有1300萬(wàn)人口直接從事小礦生產(chǎn)，800萬(wàn)～100萬(wàn)人口受其影響，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了大型礦山的250萬(wàn)的從業(yè)人數(shù)。[3]其中，25個(gè)非洲國(guó)家的小礦人員為160萬(wàn)～260萬(wàn)人，亞太地區(qū)為600萬(wàn)～660萬(wàn)人，18個(gè)拉美國(guó)家約為64萬(wàn)～100萬(wàn)人。[4]但是，由于各國(guó)小礦的不穩(wěn)定性所造成的統(tǒng)計(jì)工作的難度，這些數(shù)字很可能與現(xiàn)實(shí)情況存在一定的出入。

2 各國(guó)對(duì)小礦的規(guī)制

20世紀(jì)至今，各國(guó)對(duì)于小礦的態(tài)度各有不同。但是，對(duì)小礦的規(guī)制總體經(jīng)歷了從“不予認(rèn)可”到“整合”的過(guò)程。在立法上，也呈現(xiàn)出由少到多，從大、小礦一體立法到對(duì)小礦專章立法或單獨(dú)立法的發(fā)展態(tài)勢(shì)，這標(biāo)志著小礦的法律規(guī)制進(jìn)入了一個(gè)逐步體系化、規(guī)范化的時(shí)代。[5]其中、加納、坦桑尼亞、贊比亞、菲律賓、玻利維亞、智利等國(guó)小礦立法堪稱典范。

各國(guó)小礦法律法規(guī)盡管在立法的指導(dǎo)思想、立法模式以及內(nèi)容上存在諸多差異，但基本上對(duì)于小礦的法律地位都予以確認(rèn)。這一舉措是解決小礦棘手問(wèn)題的關(guān)鍵所在，能夠使該行業(yè)的存在、管理都具有合法及合理性。同時(shí)，國(guó)民開(kāi)采、污染者付費(fèi)、扶危濟(jì)貧等一些共同原則的確立，標(biāo)志著各國(guó)摒棄了過(guò)去對(duì)小礦苛刻限制的做法，轉(zhuǎn)而規(guī)定相應(yīng)的條款用以保障小礦的良性發(fā)展。

由于立法技術(shù)和執(zhí)法力度的欠缺，各國(guó)小礦的法律規(guī)制仍存在很多問(wèn)題。

首先，手工礦和小型礦的區(qū)分不明確。很多國(guó)家立法上承認(rèn)了小礦的法律地位，但手工礦和利用簡(jiǎn)單機(jī)械生產(chǎn)的小型礦依然混為一談。由于二者在生產(chǎn)設(shè)備、礦工人數(shù)以及組織性質(zhì)上有著顯著的差異，法律概念及礦山規(guī)模的混淆，很容易導(dǎo)致管理上的混亂。因此，鑒于法律上權(quán)利的差異，小型礦和手工礦必在法律概念上予以明確的界定。[6]

其次，漠視小礦權(quán)利。各國(guó)礦法對(duì)于小礦的權(quán)利給予了相對(duì)完善的保障，但很多情況下，這種保障的前提是不與大礦相沖突。很多時(shí)候，大礦的先天優(yōu)勢(shì)會(huì)直接導(dǎo)致其在稅收、融資及其他優(yōu)惠政策等方面優(yōu)于小礦，甚至在某些情況下，政府會(huì)直接犧牲小礦的利益來(lái)保障大礦的運(yùn)營(yíng)。

再次，法律執(zhí)行難度較大。在很多國(guó)家和地區(qū)，小礦法律正常運(yùn)行的資金難以保障，政府缺乏相應(yīng)的力度去規(guī)制這一行業(yè)，甚至?xí)霈F(xiàn)在小礦權(quán)利的行使上，人為地制造障礙，使小礦的無(wú)法可依轉(zhuǎn)變成有法不依，小礦法律成為一紙空談。

3 我國(guó)的現(xiàn)狀和立法缺陷

3.1 我國(guó)小礦現(xiàn)狀

在我國(guó)，小礦是礦業(yè)體系中的重要分支。根據(jù)最新的統(tǒng)計(jì)，[7]2007年末，小型和小礦企業(yè)占全國(guó)礦山企業(yè)總數(shù)的92%，年礦石產(chǎn)量為全國(guó)年礦石產(chǎn)量的46%，從業(yè)人數(shù)占全國(guó)礦山企業(yè)從業(yè)人數(shù)的62%，小礦的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在全國(guó)礦山企業(yè)相應(yīng)指標(biāo)總數(shù)中占1/3～1/2以上的比重。[8]可以說(shuō)，小礦在礦產(chǎn)品的供應(yīng)、零星分散資源的充分利用、促進(jìn)資源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、緩解就業(yè)壓力、促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)[9]等方面，在發(fā)揮著無(wú)法替代的作用。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)小礦卻出現(xiàn)了數(shù)量上迅速膨脹、質(zhì)量上令人堪憂的畸形發(fā)展態(tài)勢(shì)。這一問(wèn)題的出現(xiàn)，原因是多方面的：經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使是各地小礦盲目開(kāi)采的首要原因；管理部門(mén)在小礦管理和監(jiān)督上力度不足，導(dǎo)致小礦發(fā)展出現(xiàn)混亂；最為重要的還是管理政策及法律的缺失，這是所有問(wèn)題的根源所在，小礦企業(yè)和組織可以利用這一薄弱點(diǎn)，輕易地逃脫管理，規(guī)避法律。

3.2 小礦立法的缺陷

(1)小礦立法理念的滯后。我國(guó)的資源特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，決定了小礦存在的合理性。目前，世界上很多國(guó)家都將小礦規(guī)制融入到礦業(yè)立法當(dāng)中，并取得了顯著的成效。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)小礦的地位，在各主要的礦業(yè)法律法規(guī)中并未得到明確的認(rèn)可。從改革開(kāi)放至今，政府一直在扶持大礦發(fā)展，而對(duì)各類小礦尤其是小煤礦實(shí)施的整頓與關(guān)閉，可以明顯感受到國(guó)家對(duì)于大小礦態(tài)度的差異。

(2)缺乏統(tǒng)一的小礦立法。從概念上看，小礦法律應(yīng)指國(guó)家制定的全面調(diào)整小礦生產(chǎn)的法律文件，對(duì)小礦的管理和監(jiān)督能夠起到基礎(chǔ)性的作用。但是目前，我們并沒(méi)有一部完善的小礦法律，有關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》、《礦山安全法》等法律和一些部門(mén)規(guī)章當(dāng)中。盡管?chē)?guó)家明確規(guī)定：“對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦采取扶持、改造、整頓、聯(lián)合、提高的方針?！钡牵@并沒(méi)有從根本上解決問(wèn)題，法律法規(guī)的關(guān)注點(diǎn)，依然是在小礦的不利影響和責(zé)任承擔(dān)上，涵蓋的范圍過(guò)窄，不利于小礦的全面發(fā)展。同時(shí)，過(guò)多原則性、政策性的規(guī)定,也導(dǎo)致了相關(guān)法律缺乏可操作性。

4 建立適合的小礦立法體系

小礦在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的作用不可小視，是許多地區(qū)的經(jīng)濟(jì)支柱。這就要求小礦的立法工作，不但要兼顧大局，而且還要充分考慮小礦的特殊性和差異性，以確保立法的合理性和有效性。

4.1 小礦立法模式

根據(jù)各國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)，有效的立法模式是小礦規(guī)制過(guò)程的重要環(huán)節(jié)。就目前的情況而言，各國(guó)有關(guān)小礦的立法模式，大體上可分為兩種：一種是小礦的專項(xiàng)立法模式，如菲律賓、加納等國(guó)；另一種是大多數(shù)國(guó)家采取的分散立法模式，即有關(guān)小礦的法律法規(guī)，散見(jiàn)于不同的礦業(yè)法律文件當(dāng)中。兩種立法模式，在一定程度上都改變了以往抵制小礦發(fā)展的做法，更加注重對(duì)于小礦自身發(fā)展的扶持。立法模式的選擇有著強(qiáng)烈的“路徑依賴”,有其深厚的社會(huì)文化基礎(chǔ)，[10]國(guó)情的不同是每個(gè)國(guó)家選擇不同立法模式的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國(guó)大部分地區(qū)的小礦還處在管理比較混亂的階段，在多數(shù)人的觀念里，小礦的消極作用遠(yuǎn)大于積極作用，對(duì)小礦單獨(dú)立法，有利于全社會(huì)形成對(duì)小礦全面、客觀的認(rèn)識(shí)；并且，小礦法有其適用的范圍和調(diào)整對(duì)象，制定一部有別于大礦的小礦法律，可以針對(duì)性的解決小礦面臨的具體問(wèn)題。當(dāng)然，這樣的立法模式，并不會(huì)忽視大小礦之間的千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，小礦專項(xiàng)立法能夠更加明確小礦的作用和地位，并和其他礦法相輔相成。

4.2 小礦法律中涉及的各主體利益

制訂小礦法律時(shí)，還必須要妥善的處理小礦和周邊的各種關(guān)系，以及各個(gè)主體的利益。只有這樣，才能保證小礦改革順利地進(jìn)行。

(1)要處理好小礦和大型礦山企業(yè)的關(guān)系。他們之間雖然關(guān)系 “復(fù)雜”，但存在合作的可能性。在我國(guó)，礦產(chǎn)資源賦存條件決定了一些礦床由于埋藏位置等原因，由大礦開(kāi)發(fā)并不現(xiàn)實(shí)；而且許多大礦開(kāi)采后的尾礦，由小礦重新選煉也能夠避免浪費(fèi)。這些足以說(shuō)明，小礦法律制定過(guò)程中，應(yīng)妥善的處理大小礦關(guān)系。

(2)礦工的安全保障和崗前培訓(xùn)也是小礦立法的重要內(nèi)容。小礦的安全運(yùn)營(yíng)是目前最引人關(guān)注的問(wèn)題，“十五”期間全國(guó)煤礦共發(fā)生一次死亡10人以上重特大事故257起、死亡6026人，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦為182起、3649人，分別占70.8%和60.6%。去年小煤礦產(chǎn)量占全國(guó)的37.9%，事故死亡人數(shù)占72.3%，百萬(wàn)噸死亡率高達(dá)3.885，是國(guó)有重點(diǎn)煤礦的6.19倍、國(guó)有地方煤礦的2.04倍。[11]很多小礦為了提高收益，盲目壓低成本，其中就包括各種安全措施和設(shè)備、工人的崗前安全培訓(xùn)等等。小礦法律的制定，應(yīng)形成一套安全評(píng)價(jià)的體系，例如，在授予采礦權(quán)的同時(shí)，必須要求相關(guān)責(zé)任人完成對(duì)礦工的崗前培訓(xùn)，配套開(kāi)采必須的安全設(shè)施等。

(3)要體現(xiàn)保護(hù)弱勢(shì)群體。小礦中還有很多特殊的弱勢(shì)群體，由于種種原因而遭受不平等的待遇，其中包括婦女、兒童、小礦周邊居民等。在很多國(guó)家，婦女兒童是小礦開(kāi)采的重要?jiǎng)趧?dòng)力，而在我國(guó)，風(fēng)俗禁忌等原因，婦女很少直接的介入小礦的生產(chǎn)，童工現(xiàn)象并不突出。但是，小礦對(duì)其影響直接體現(xiàn)在其他的方面：開(kāi)采污染引發(fā)的健康問(wèn)題；礦區(qū)教育落后引起的兒童失學(xué)輟學(xué)；治安管理不善造成的高犯罪率。當(dāng)然，這部分的調(diào)整需要全社會(huì)的共同努力，小礦法律應(yīng)當(dāng)在環(huán)境保護(hù)、礦區(qū)管理等方面做出相應(yīng)的規(guī)定。

(4)要考慮各級(jí)政府的利益分配。各地方政府比較關(guān)注的是小礦帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益，規(guī)范的法律管理手段可能會(huì)影響到地方政府的既得利益。為了避免法律手段同地方行政權(quán)的沖突，法律制定過(guò)程中，也應(yīng)考慮到地方政府的權(quán)力和利益。

4.3 小礦法律實(shí)施保障

法律如果不能夠被嚴(yán)格遵守和執(zhí)行，那必然是一紙空文，必須要有相應(yīng)的措施保障法律得以貫徹執(zhí)行。法律能否有效地被執(zhí)行，是衡量小礦法律是否完善的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。

(1)要有執(zhí)行機(jī)構(gòu)的保障。我國(guó)是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡的國(guó)家，地方利益的不同，導(dǎo)致了各地對(duì)于小礦的態(tài)度也有所差異。小礦的健康發(fā)展，要求社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境利益的協(xié)調(diào)一致。由于更多地區(qū)亟待解決的是當(dāng)?shù)厝顺燥埖膯?wèn)題，因此要對(duì)小礦進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制是不現(xiàn)實(shí)的，但任其發(fā)展會(huì)造成不良后果。要想在降低執(zhí)法成本的同時(shí)，又能達(dá)到預(yù)期的目的，就要充分發(fā)揮當(dāng)?shù)卣膱?zhí)法作用。地方政府熟知當(dāng)?shù)厍闆r，在推動(dòng)和實(shí)施小礦法律時(shí)，能夠起到事半功倍的效果。鑒于此，在很多國(guó)家，盡管礦產(chǎn)開(kāi)采管理收歸國(guó)家所有，但是涉及小礦的各種具體的事務(wù)，還是要交給當(dāng)?shù)卣M(jìn)行處理。因此，在制定和執(zhí)行過(guò)程中，必須要因地制宜，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)卣跋嚓P(guān)部門(mén)的主動(dòng)性和能動(dòng)性。

(2)要有法律責(zé)任的保障。在我國(guó)，小礦的規(guī)制和良性發(fā)展需要法律強(qiáng)有力的支持，這就要求所構(gòu)建法律體系中，必須有配套的責(zé)任制度。首先，要規(guī)制小礦生產(chǎn)者的責(zé)任。由于目前沒(méi)有統(tǒng)一的小礦法，有關(guān)小礦的責(zé)任規(guī)制主要依據(jù)其他礦業(yè)法律法規(guī)，但現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源法律責(zé)任在認(rèn)定上都過(guò)于原則。面對(duì)這一情況，小礦法律必須明確規(guī)定，譬如，在生產(chǎn)過(guò)程中，生產(chǎn)者應(yīng)采用符合要求的工藝和設(shè)備，保證生產(chǎn)安全，減少環(huán)境污染。當(dāng)然，相關(guān)的民事責(zé)任、刑事責(zé)任以及行政責(zé)任應(yīng)當(dāng)具體明確，否則無(wú)法達(dá)到懲罰的目的。其次，要規(guī)制地方政府監(jiān)督管理職責(zé)。作為小礦發(fā)展過(guò)程中的監(jiān)管主體,地方政府要有監(jiān)督管理的責(zé)任，確立切實(shí)可行的小礦發(fā)展目標(biāo)，設(shè)立明確的行政執(zhí)法體系，配套統(tǒng)一的執(zhí)法權(quán)，同時(shí)建立信息公開(kāi)體系, 讓公民享有真正知情權(quán),

監(jiān)督政府工作，并且在發(fā)生歸責(zé)于政府問(wèn)題時(shí)，能夠采取有效的措施追究相應(yīng)的責(zé)任。只有這樣，才能使政府監(jiān)管的效用最大化。

[1] 傅鳴珂，李佩基. 關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)小型礦山健康發(fā)展的政策建議. 資源·產(chǎn)業(yè)，2004，6(3)：3-6.

[2] 沈 鐳，李昂達(dá)，代 濤，余小東. 國(guó)外小礦發(fā)展?fàn)顩r及其管理經(jīng)驗(yàn)借鑒. 中國(guó)礦業(yè)，2008，17(7)：9-12.

[3] Hentschel, T & o'rs, 2002. Global Report on Artisanal & Small-Scale Mining. MMSD, January 2002.Available 15-Sep-08.

[4] International Labour Organization (ILO)(1999). “Social and labour issues in small-scale mines”, Report for discussion at the Tripartite Meeting on Social and Labour Issues in Small-scale Mines, Geneva, 17-21 May 1999, see at: http://www.ilo.org/public/english/dialogue/sector/techmeet/tmssm99/tmssmr.htm.

[5] 曹 霞.可持續(xù)發(fā)展視野下中國(guó)小礦的法律規(guī)制.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2008：139.

[6] Rosemarie Mwaipopo,Wilson Mutagwaba,David Nyange.Increasing the contribution of artisanal and small-scale mining to poverty reduction in Tanzania . 2004 .

[7] 國(guó)土資源部.2007年全國(guó)非油氣礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用統(tǒng)計(jì)資料.

[8] 2008年度我國(guó)小礦開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀分析報(bào)告.

[9] Lei Shen, Aaron James Gunson. The role of artisanal and small-scale mining in China's economy . Journal of Cleaner Production. 2006,(14).

[10] 段永清. 我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法論略. 四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2006，33(3)：58-64.

[11] 李毅中.“三步走”戰(zhàn)略加快小煤礦問(wèn)題的根本解決.