谷冬梅

(華北科技學(xué)院，北京 101601)

20世紀(jì)70年代石油危機(jī)之后，世界各國(guó)相繼開(kāi)始加強(qiáng)對(duì)能源安全的立法。西方主要工業(yè)化國(guó)家，如美國(guó)、日本、英國(guó)、德國(guó)等國(guó)家，都已經(jīng)確立了明確的能源安全戰(zhàn)略和較為完備的能源安全國(guó)內(nèi)法體系。

1 美國(guó)能源安全法律制度

美國(guó)大規(guī)模的能源安全立法始于石油危機(jī)后，有1975年的《能源政策和保護(hù)法》，1978年的《國(guó)家能源保護(hù)政策法》，1987年的《國(guó)家設(shè)備節(jié)能法》以及1992年的《能源政策法》。進(jìn)入21世紀(jì)，2005年制定了新的《能源政策法》以及2007年制定了《能源獨(dú)立和安全法》。這兩部法律的重點(diǎn)是能源需求管理和能源供應(yīng)多元化，突出政策激勵(lì)和技術(shù)保障，加強(qiáng)研究和示范。

值得一提的是，2006年美國(guó)眾議院批準(zhǔn)通過(guò)了《清潔能源與安全法案》，這是自?shī)W巴馬政府上臺(tái)以來(lái)，美國(guó)國(guó)內(nèi)第一個(gè)針對(duì)氣候變暖和溫室氣體排放所提出的議案。該法案的通過(guò)被廣泛認(rèn)為，標(biāo)志著美國(guó)新政府對(duì)待氣候變化問(wèn)題的態(tài)度有了良好轉(zhuǎn)變。

美國(guó)能源安全法律制度呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)。首先，能源法律高度統(tǒng)一。聯(lián)邦制定的法律，具有調(diào)整和規(guī)范跨州的事項(xiàng)以及整個(gè)國(guó)家層次的內(nèi)外部社會(huì)與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的效力。在能源領(lǐng)域橫向關(guān)系的協(xié)調(diào)上，既有綜合性的國(guó)家能源法或能源政策法，也有調(diào)整煤炭、電力、石油、天然氣和原子能的單行法，同時(shí)也有與環(huán)境、資源等法律相協(xié)調(diào)的法律規(guī)范，構(gòu)成相對(duì)完整的法律法規(guī)體系。其次，法律的可操作性強(qiáng)。美國(guó)的各項(xiàng)能源政策和這些政策的每一具體方面，都有一連串的法律及其條款相呼應(yīng)，并明確了主管部門(mén)、財(cái)政措施、相關(guān)目標(biāo)和法律責(zé)任，以便于執(zhí)行和監(jiān)督。最后，立法比較及時(shí)。每次重大能源法規(guī)和政策出臺(tái)，都是當(dāng)時(shí)形勢(shì)逼迫，突出解決重大能源安全問(wèn)題。比如，70年代初發(fā)生能源危機(jī)，1977年決定成立能源部，首次制定國(guó)家能源規(guī)劃，1978年制定了《國(guó)家節(jié)能政策法》、《公用事業(yè)管制政策法》和《能源稅法》等一系列法律。

2 歐盟能源安全法律制度

歐盟的法律體系有兩個(gè)層面，即基本法和次級(jí)法。關(guān)于能源安全的法律，基本上也可以從這兩個(gè)層面進(jìn)行分析。在基本法層面，規(guī)定能源安全的法律主要是1951年的《歐洲煤鋼共同體條約》和1957年的《歐洲原子能共同體條約》。這兩部基本法，可以說(shuō)是關(guān)于歐盟能源安全最早的法律了。《歐洲煤鋼共同體條約》第3條規(guī)定，共同體機(jī)構(gòu)應(yīng)在各自權(quán)限范圍內(nèi)，有責(zé)任確保維持發(fā)展和改進(jìn)生產(chǎn)潛力的條件以及鼓勵(lì)合理開(kāi)發(fā)自然資源的政策，同時(shí)避免不加考慮地使此項(xiàng)資源趨于枯竭。

在次級(jí)法層面，有兩個(gè)指令涉及能源安全，分別為年歐盟理事會(huì)2004年發(fā)布的《關(guān)于確保天然氣供應(yīng)安全的措施》和2006年發(fā)布的《貫徹關(guān)于保持最小原油量或石油產(chǎn)品的成員國(guó)義務(wù)》。還有歐盟執(zhí)委會(huì)所發(fā)布的各種能源問(wèn)題的白皮書(shū)或綠皮書(shū)上，如1997年《歐共體可再生能源戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃》白皮書(shū)和2006年《可持續(xù)、競(jìng)爭(zhēng)和安全的歐洲能源戰(zhàn)略》綠皮書(shū)。

此外，在歐盟與非成員國(guó)締結(jié)的條約中，有關(guān)能源安全的條約主要涉及兩個(gè)目標(biāo)：一方面是保證新成員國(guó)加入時(shí)，與歐盟內(nèi)部能源市場(chǎng)的對(duì)接，比如歐盟與東南歐國(guó)家締結(jié)的《能源共同體條約》。另一方面是為確保自身能源安全而締結(jié)的條約，最主要的是《能源憲章條約》。這些能源法律法規(guī)的內(nèi)容，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：①能源市場(chǎng)。在歐共體內(nèi)部能源市場(chǎng)的發(fā)展過(guò)程中，有兩個(gè)指令至關(guān)重要。一個(gè)是1996年頒布的“電力指令”，另一個(gè)是1998年頒布的“天然氣指令”。②能源供應(yīng)。1994年歐盟委員會(huì)通過(guò)了一個(gè)有關(guān)采礦法的指令，該指令對(duì)碳?xì)浠衔锏目碧胶烷_(kāi)采作了具體規(guī)定，并設(shè)立了一個(gè)機(jī)構(gòu)專門(mén)負(fù)責(zé)審批各成員國(guó)領(lǐng)土范圍內(nèi)的石油和天然氣的生產(chǎn)。③能源環(huán)境。為了履行《京都議定書(shū)》，2000年歐盟制定了《歐盟氣候變化綱領(lǐng)》。根據(jù)歐盟2001年的報(bào)告，為實(shí)現(xiàn)減排8%的承諾，歐盟需要削減的溫室氣體排放量約為3.36 億t二氧化碳當(dāng)量。[1]④能源研究與技術(shù)開(kāi)發(fā)。開(kāi)發(fā)新的能源技術(shù)是保障能源供應(yīng)安全的關(guān)鍵。歐盟能源研究與技術(shù)開(kāi)發(fā)政策的主要戰(zhàn)略目標(biāo)，是合理、有效地利用有限的人力和財(cái)力,最佳地組織實(shí)施能源研究與技術(shù)開(kāi)發(fā)計(jì)劃,縮短成果中試驗(yàn)、推廣、產(chǎn)業(yè)化及商品化周期。[2]⑤共同能源政策。2006年歐盟《可持續(xù)、競(jìng)爭(zhēng)和安全的歐洲能源戰(zhàn)略》綠皮書(shū),旨在為歐盟25國(guó)制定“共同能源政策”,以期今后在能源問(wèn)題上“用一個(gè)聲音”說(shuō)話。

3 日本能源安全法律制度

日本能源安全具體法律制度，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，石油儲(chǔ)備制度。1962年日本頒布的《基本石油法》，第一次包括了石油儲(chǔ)備的有關(guān)內(nèi)容；1968年的《石油工業(yè)法》，又進(jìn)一步規(guī)定由私營(yíng)公司承擔(dān)石油儲(chǔ)備義務(wù)，并決定給予其投資和貸款以及稅收優(yōu)惠；1975年的《石油儲(chǔ)備法》，是石油儲(chǔ)備的專業(yè)化法規(guī)；1978年修改的《日本國(guó)家石油公司法》，決定由國(guó)家石油公司建立國(guó)家石油儲(chǔ)備。

第二，能源節(jié)約制度。日本在各方面認(rèn)真貫徹節(jié)能政策。1978年頒布《節(jié)能技術(shù)開(kāi)發(fā)計(jì)劃》，大力發(fā)展節(jié)能、高效和高附加值的技術(shù)與產(chǎn)品。日本《節(jié)約能源法》要求企業(yè)在保證同等產(chǎn)出的情況下，每年必須以1%的速度遞減能源消耗。此外，建筑物的隔溫指標(biāo)也必須符合節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)。日本1998年修改的《節(jié)能法》，還提高了汽車(chē)、空調(diào)、冰箱、照明燈、電視機(jī)、復(fù)印機(jī)、計(jì)算機(jī)、磁盤(pán)驅(qū)動(dòng)裝置、錄像機(jī)等產(chǎn)品的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)。

第三，可再生能源促進(jìn)制度。在新能源開(kāi)發(fā)方面，日本于1974年頒布《新能源開(kāi)發(fā)法》，并實(shí)施“陽(yáng)光計(jì)劃”，核心是開(kāi)發(fā)利用太陽(yáng)能，同時(shí)包括地?zé)崮荛_(kāi)發(fā)、煤炭液化和氣化技術(shù)、風(fēng)力發(fā)電、海洋能源開(kāi)發(fā)等。在促進(jìn)可再生能源市場(chǎng)化方面，日本政府采取立法手段促進(jìn)市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)，日本政府在整合原有新能源開(kāi)發(fā)計(jì)劃基礎(chǔ)上，1993年制定了《新日光計(jì)劃》(1994～2030年)，規(guī)定可再生能源與全國(guó)能源供應(yīng)總量的比例在2010年達(dá)到10%，在2030年達(dá)到34%，開(kāi)發(fā)重點(diǎn)是太陽(yáng)能、風(fēng)能和垃圾發(fā)電。

第四，國(guó)際合作和區(qū)域合作相結(jié)合制度。因日本國(guó)內(nèi)能源儲(chǔ)量有限，在建立日本能源安全體系過(guò)程中，重視與周邊國(guó)家的合作，另外還積極參與國(guó)際能源事務(wù)，尋求合作伙伴。從區(qū)域角度看，日本與近鄰國(guó)家，尤其是東亞國(guó)家，面臨共同的能源安全問(wèn)題，健全的區(qū)域能源體系有利于日本。系統(tǒng)的安排。如區(qū)域性石油采買(mǎi)和儲(chǔ)備體系，能強(qiáng)化對(duì)石油供應(yīng)中斷的抵御能力并確保石油供應(yīng)，既滿足日益增長(zhǎng)的需求又維持合理的價(jià)格。

4 對(duì)中國(guó)的啟示

4.1 樹(shù)立正確的能源安全立法定位

我國(guó)的能源安全立法，從總體上看處于初步發(fā)展階段。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)制定的有關(guān)能源的法律文件均沒(méi)有以能源安全作為立法的最終目標(biāo)，所有的能源相關(guān)法律都是從協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)和能源關(guān)系的角度來(lái)進(jìn)行立法，把能源安全立法作為經(jīng)濟(jì)立法的附庸，不存在獨(dú)立的能源安全立法體系。能源安全方面的立法，散見(jiàn)于自然資源資源保護(hù)法和環(huán)境保護(hù)法中，其規(guī)定比較零散，缺乏系統(tǒng)性，均沒(méi)有貫徹能源安全的立法理念。其他能源大國(guó)的能源安全立法，均突出危機(jī)意識(shí)，強(qiáng)調(diào)居安思危。這一點(diǎn)，對(duì)于我國(guó)的能源安全立法定位有著重要的借鑒意義。

4.2 樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展理念，提高能源安全的立法質(zhì)量

目前，“可持續(xù)發(fā)展”己經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)所普遍認(rèn)同的一種理念，也是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的一項(xiàng)基本方略。我國(guó)目前的《電力法》、《煤炭法》和《節(jié)約能源法》等幾部主要的能源單行法律，在其立法中均未提及“可持續(xù)發(fā)展”的內(nèi)容。急需對(duì)現(xiàn)行能源單行法的指導(dǎo)思想進(jìn)行重新定位。以能源安全的視角來(lái)看，已有的能源安全規(guī)定多為原則性的規(guī)定，可操作性差。若干能源安全相關(guān)法律之間，存在結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)、法律銜接不到位等問(wèn)題，立法質(zhì)量不高。其他能源大國(guó)的能源安全法律，都把節(jié)能和提高能源利用效率置于能源安全立法的重要位置，將能源安全與可持續(xù)發(fā)展相統(tǒng)一，促進(jìn)節(jié)能和可再生能源。這些都是值得我們?cè)谀茉窗踩⒎ǚ矫娼梃b和考慮的。

4.3 完善能源安全法律體系

美國(guó)、日本和歐盟等能源大國(guó)和地區(qū)的能源安全法律體系，結(jié)構(gòu)功能完善，配套立法健全，以數(shù)字化、精確化、標(biāo)準(zhǔn)化法律規(guī)定，取代原則性法律規(guī)定，增強(qiáng)了法律的可操作性，并綜合運(yùn)用多種手段平衡和協(xié)調(diào)各種不同的法律價(jià)值；針對(duì)不同的能源來(lái)源制定不同的法律政策，應(yīng)對(duì)與防范并重，以“法網(wǎng)”的形式強(qiáng)化能源安全領(lǐng)域的制度管理。這些優(yōu)秀的立法經(jīng)驗(yàn)，值得我國(guó)在考慮能源安全戰(zhàn)略和完善能源法律體系法時(shí)予以借鑒。

4.4 通過(guò)國(guó)際法構(gòu)建新能源安全秩序

中國(guó)作為世界上第二大能源消費(fèi)國(guó)以及第三大石油進(jìn)口國(guó)，在通過(guò)國(guó)際法構(gòu)建能源安全新秩序時(shí)，應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)性力量。首先，應(yīng)該運(yùn)用國(guó)際法，防止能源權(quán)力濫用。能源生產(chǎn)國(guó)在能源供不應(yīng)求時(shí)期，極易濫用能源權(quán)力，歐盟與俄羅斯在能源供應(yīng)方面的博弈正是這種濫用能源權(quán)力的反映。因此，中國(guó)應(yīng)立足于國(guó)際法，將生產(chǎn)國(guó)的能源權(quán)力限制在可調(diào)控的范圍，盡可能多得利用能源爭(zhēng)端解決機(jī)制處理相互之間的爭(zhēng)議。其次，促進(jìn)聯(lián)合國(guó)在能源安全新秩序上發(fā)揮更大的作用。國(guó)際能源市場(chǎng)的扭曲、能源政治的巨大影響，都促使中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)的引導(dǎo)作用，著眼于能源安全新秩序的構(gòu)建，減少政治因素對(duì)能源領(lǐng)域的影響。

[1] 國(guó)家氣候變化對(duì)策協(xié)調(diào)小組辦公室.中國(guó)21 世紀(jì)議程管理中心.全球氣候變化——人類面臨的挑戰(zhàn)[M].北京:商務(wù)印書(shū)館,2004:134.

[2] 金啟明.歐盟能源政策綜述[J]. 全球科技經(jīng)濟(jì)瞭望,2004(8).