陳連軍，陳雪堂

(黑龍江科技學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150027)

1 我國煤礦安全監(jiān)察的體制和現(xiàn)狀

為適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和煤炭工業(yè)管理體制改革的需要，1999年12月，國務(wù)院決定組建全國統(tǒng)一垂直管理的煤礦安全國家監(jiān)察管理體制，國家煤礦安全監(jiān)察局于2000年1月10日正式掛牌運(yùn)轉(zhuǎn)。10年來，逐步形成了“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”的煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察工作格局。目前，在全國共設(shè)立27個省級煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)和76個區(qū)域監(jiān)察分局，作為履行“國家監(jiān)察”職能的部門，自上而下建立了嚴(yán)密高效的工作機(jī)制，確立了煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法的主體地位。各級地方政府和相關(guān)部門履行煤礦安全監(jiān)管職責(zé)，通過行政、法律和經(jīng)濟(jì)手段督促企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。應(yīng)該說，從制度層面已經(jīng)構(gòu)建了一個基本格局，煤礦安全監(jiān)察體制的不斷完善，極大促進(jìn)了煤礦安全生產(chǎn)形勢的持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。

各級煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)立足煤礦安全國家監(jiān)察的定位，組織開展“重點(diǎn)監(jiān)察、專項(xiàng)監(jiān)察、定期監(jiān)察”，推進(jìn)煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法規(guī)范化、程序化、標(biāo)準(zhǔn)化。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，十年間，全國煤炭年產(chǎn)量由10億多噸增長到近30億t、增長近2倍；煤礦事故死亡總?cè)藬?shù)由每年近7000人減少到2600人左右，約下降63%；重大以上事故起數(shù)由每年70余起減少到20余起，約下降71%；煤炭生產(chǎn)百萬噸死亡率由5.4降到1以下，約下降82%；10年來，駐各地煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)共查處事故隱患240萬余條，隱患整改率逐年提高，平均達(dá)到95%；實(shí)施行政處罰6萬多次；共調(diào)查處理各類事故2萬多起，按期結(jié)案率達(dá)到96%。嚴(yán)厲查處事故、并注重用事故教訓(xùn)推動工作，通過分析事故特點(diǎn)找出規(guī)律，并及時完善相關(guān)規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)，從制度上規(guī)范了煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)行為。[1]

2 煤礦安全監(jiān)察存在的主要問題

國家對煤礦企業(yè)的安全實(shí)行監(jiān)察制度后，煤礦的安全生產(chǎn)條件得到了明顯的改善。隨著煤礦安全監(jiān)察工作的進(jìn)一步深入，監(jiān)察中深層次的問題也不斷暴露出來，需要我們認(rèn)真地思考和妥善地處理。

(1)煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法職能交叉

由于煤礦安全行政執(zhí)法隊(duì)伍龐雜，特別是對同一行政相對人的多個執(zhí)法機(jī)構(gòu)的存在，不可避免地造成職能重疊。對一些違法的安全生產(chǎn)行為，不同的行政執(zhí)法部門相互爭權(quán)，競相處罰；而對另一些違法安全生產(chǎn)行為，由于行政執(zhí)法的風(fēng)險大、利益小，各執(zhí)法部門之間相互推諉和變相的懈怠自身的職責(zé)。如煤礦發(fā)生安全生產(chǎn)事故后，實(shí)施行政罰款的單位，除了煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)以外，還有公安和勞動等部門，導(dǎo)致一事二罰，甚至一事多罰的情況時有發(fā)生。[2]

(2)煤礦安全事故處理不到位，影響執(zhí)法的權(quán)威性

煤礦安全監(jiān)察部門依照《煤礦安全監(jiān)察條例》規(guī)定的職責(zé)，對煤礦傷亡事故做出處理決定后，地方政府和事故單位應(yīng)該按照勞動關(guān)系和干部管理權(quán)限對事故責(zé)任人進(jìn)行處理，并把處理結(jié)果報告給做了處理決定的部門備案。但地方政府和煤礦事故單位出于某種需要，對事故責(zé)任人的處理遲遲不能到位，有的還變換各種方法減輕對事故責(zé)任人的處理，使事故責(zé)任人沒有受到應(yīng)受的行政處罰和法律責(zé)任的承擔(dān)，影響煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法的權(quán)威性。

(3)煤礦安全監(jiān)察人員受所學(xué)專業(yè)的限制，難以做到全方位的監(jiān)察

婦科腹部手術(shù)因?yàn)槁樽?、腹膜刺激、腹腔臟器牽拉等原因?qū)е碌乃娊赓|(zhì)和胃腸激素紊亂,患者的胃腸功能受到限制,胃腸蠕動減弱或消失[6]。

煤礦安全監(jiān)察人員經(jīng)過安全監(jiān)察實(shí)踐，基本上掌握了煤礦安全監(jiān)察技術(shù)、法律知識、專業(yè)技術(shù)知識。但也要清醒地看到，煤礦安全監(jiān)察人員的水平受到專業(yè)的知識限制的現(xiàn)象還是存在的。一是沒有經(jīng)過系統(tǒng)性的法律知識的學(xué)習(xí)，在法律的理解、適用方面還存在著較多的問題，要準(zhǔn)確地適用好法律還有相當(dāng)?shù)睦щy；二是煤礦安全生產(chǎn)技術(shù)知識博深、復(fù)雜，煤礦安全監(jiān)察人員無法全面掌握。因此，要煤礦安全監(jiān)察人員在一次煤礦安全監(jiān)察中做到全方位的監(jiān)察還有一定的困難。到煤礦監(jiān)察后，因不能全面查找出安全隱患而發(fā)生了傷亡事故，監(jiān)察人員將受到職務(wù)犯罪嫌疑的調(diào)查，生怕自己在監(jiān)察過的煤礦中發(fā)生事故。有的監(jiān)察人員聽到在自己監(jiān)察過礦井發(fā)生了傷亡事故，整天忐忑不安，無法集中精力去工作。這種現(xiàn)象給煤礦安全監(jiān)察人員還來了不小的精神壓力，因此導(dǎo)致2009年出現(xiàn)了個別省份安全監(jiān)察員集體辭職事件的出現(xiàn)。

(4)煤礦安全監(jiān)察手段不齊全，嚴(yán)重影響執(zhí)法效果

對近幾年來影響全國的特大煤礦事故，煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)在監(jiān)察的過程中也發(fā)現(xiàn)了事故隱患，也多次下達(dá)了執(zhí)法文書進(jìn)行處罰，而責(zé)令停產(chǎn)整頓缺少必要監(jiān)督制約手段，吊銷證件和強(qiáng)制執(zhí)行時間又太長，手續(xù)麻煩，缺少制約礦井違法生產(chǎn)的強(qiáng)大法制手段，最終釀成大禍。[3]

(5)煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法不規(guī)范，缺乏有效監(jiān)督和制約

煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的上級機(jī)關(guān)對下級基層執(zhí)法隊(duì)伍的內(nèi)部約束不到位，致使存在執(zhí)法不規(guī)范的情況。對煤礦安全生產(chǎn)違法行為的行政執(zhí)法，特別是實(shí)行罰款時，存在濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象，還出現(xiàn)處罰低于自由裁量權(quán)的法定下限的問題。按普通程序立案的煤礦安全生產(chǎn)違法行為，在實(shí)施行政處罰時，沒有堅(jiān)持提高行政效率與保護(hù)煤礦企業(yè)權(quán)益相兼顧的原則，有時將行政處罰告知書與決定書同一天下達(dá)，剝奪了煤礦企業(yè)行政相對人的法定聽證權(quán)。履行監(jiān)督行政和行政救濟(jì)職能的煤礦安全監(jiān)察行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，也處于被動復(fù)議的狀態(tài)，沒有把預(yù)防違規(guī)的煤礦安全監(jiān)察作為工作的切入點(diǎn)。

3 安全生產(chǎn)法對煤礦安全監(jiān)察的保障

從根本上說，煤礦企業(yè)是生產(chǎn)經(jīng)營活動的承擔(dān)主體。但是，由于種種原因，并不是所有的煤礦企業(yè)都能夠自覺地按照法定要求搞好安全生產(chǎn)保障。因此，安全生產(chǎn)法專門規(guī)定了安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理，強(qiáng)化外部的監(jiān)督管理，這是安全生產(chǎn)管理制度的一個重要組成部分，在安全生產(chǎn)工作中發(fā)揮著重要的作用。

(1)縣級以上地方各級人民政府對煤礦安全監(jiān)察的管理職責(zé)

《安全生產(chǎn)法》第五十三條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的安全生產(chǎn)狀況，組織有關(guān)部門按照職責(zé)分工，對本行政區(qū)域內(nèi)容易發(fā)生重大生產(chǎn)安全事故的生產(chǎn)經(jīng)營單位進(jìn)行嚴(yán)格檢查；發(fā)現(xiàn)事故隱患，應(yīng)當(dāng)及時處理?！盵4]這一條對縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營單位進(jìn)行嚴(yán)格檢查，并及時處理事故隱患作出了明確規(guī)定。

縣級以上地方各級人民政府是組織檢查的主體，把組織安全生產(chǎn)檢查的責(zé)任落在縣級以上地方各級人民政府，體現(xiàn)了安全生產(chǎn)主要由地方人民政府負(fù)責(zé)的原則。在操作上較為可行，有利于安全生產(chǎn)檢查工作的落實(shí)。地方各級人民政府組織進(jìn)行的煤礦安全生產(chǎn)檢查，和有關(guān)安全監(jiān)察部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行的經(jīng)常性的監(jiān)督檢查不完全相同。地方各級人民政府對管轄區(qū)域內(nèi)的行政工作負(fù)有全面的職責(zé)，如果要求所有的日常性安全生產(chǎn)檢查都由政府負(fù)責(zé)組織，不僅做不到，而且也會使有關(guān)安全監(jiān)察職能部門的作用不能充分發(fā)揮。因此，地方各級人民政府組織的檢查，不是一種常規(guī)性的檢查。從《安全生產(chǎn)法》第五十三條規(guī)定的要求看，地方各級人民政府的職責(zé)是組織有關(guān)部門進(jìn)行檢查，而不是直接檢查，政府主要是發(fā)揮組織作用。具體檢查工作，仍應(yīng)當(dāng)由各負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門，按照職責(zé)分工具體進(jìn)行。地方各級人民政府在組織有關(guān)部門對相關(guān)的煤礦企業(yè)進(jìn)行檢查時，必須嚴(yán)格按照有關(guān)煤礦安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)和有關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)或者煤礦行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)煤礦安全規(guī)程的規(guī)定，認(rèn)真檢查煤礦企業(yè)的安全生產(chǎn)狀況，切實(shí)發(fā)現(xiàn)煤礦企業(yè)存在的安全生產(chǎn)問題并加以處理和解決，不能搞形式、走過場，也不能降低標(biāo)準(zhǔn)和要求。

(2)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)對煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)

為了充分發(fā)揮負(fù)有煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門的作用，保證負(fù)有煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門嚴(yán)格、規(guī)范地依法履行監(jiān)督管理職責(zé)，安全生產(chǎn)法從幾個方面對負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門的監(jiān)督管理作了規(guī)定：

①進(jìn)入煤礦企業(yè)進(jìn)行檢查以及了解有關(guān)情況的職權(quán)。這是負(fù)有煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門最基本的職權(quán)，也是其依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)的基礎(chǔ)，煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查人員依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)，是代表國家執(zhí)行公務(wù)的行為，具有強(qiáng)制性。沒有這些職權(quán)，履行監(jiān)督檢查職責(zé)也就無從談起。根據(jù)這一規(guī)定，負(fù)有煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，有權(quán)進(jìn)入煤礦企業(yè)，包括進(jìn)入其行政辦公地點(diǎn)和相應(yīng)的煤礦生產(chǎn)、作業(yè)場所，并進(jìn)行檢查；有權(quán)調(diào)閱涉及到煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)情況的資料；有權(quán)向有關(guān)單位和人員了解情況，包括被檢查單位及其有關(guān)負(fù)責(zé)人和其他有關(guān)人員。

②對煤礦安全生產(chǎn)違法行為的處理權(quán)。對于檢查中發(fā)現(xiàn)的煤礦企業(yè)及其工作人員的安全生產(chǎn)違法行為，能夠立即糾正的，如違章指揮或者違章操作，未按照要求佩戴、使用勞動防護(hù)用品等，負(fù)有煤礦生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門有權(quán)當(dāng)場予以糾正；對難以立即糾正的，如未建立安全生產(chǎn)責(zé)任制、未按要求建立安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、安全生產(chǎn)資金投入不到位等等，有權(quán)要求煤礦生產(chǎn)經(jīng)營單位在一定的限期內(nèi)改正；同時，對依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為，還有權(quán)依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出行政處罰決定。

③對煤礦事故隱患的處理權(quán)。煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，對檢查中發(fā)現(xiàn)的事故隱患，有權(quán)并應(yīng)當(dāng)責(zé)令煤礦生產(chǎn)經(jīng)營單位立即采取措施，予以排除；對于重大的、有現(xiàn)實(shí)危險的事故隱患，在隱患排除前或者排除過程中無法保證安全的，有權(quán)并應(yīng)當(dāng)責(zé)令從危險區(qū)域內(nèi)撤出作業(yè)人員，責(zé)令暫時停產(chǎn)停業(yè)，或者停止使用有關(guān)設(shè)備、器材等；需要注意的是，這里的“責(zé)令暫時停產(chǎn)停業(yè)”只是一種臨時性的行政強(qiáng)制措施，而不是正式的行政處罰，因此，不需要經(jīng)過行政處罰法規(guī)定的有關(guān)程序。[5]重大事故隱患排除后，負(fù)有煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)對隱患排除情況和安全生產(chǎn)條件依法進(jìn)行審查，經(jīng)審查同意后，才能恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營或者使用相關(guān)的設(shè)備、器材等。

④對煤礦使用有關(guān)設(shè)施、設(shè)備、器材的處理權(quán)。煤礦企業(yè)使用的設(shè)施、設(shè)備、器材是否符合保障煤礦安全生產(chǎn)的國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的要求，直接關(guān)系到煤礦企業(yè)的安全生產(chǎn)。因此，安全生產(chǎn)法和其他有關(guān)煤礦安全生產(chǎn)的法律、行政法規(guī)，都明確要求煤礦企業(yè)使用的設(shè)施、設(shè)備、器材應(yīng)當(dāng)符合保障煤礦安全生產(chǎn)的國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的要求。在檢查中，負(fù)有煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，對有根據(jù)認(rèn)為不符合保障煤礦安全生產(chǎn)的國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)施、設(shè)備、器材，有權(quán)采取查封或者扣押措施。賦予煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門這項(xiàng)職權(quán)，是為了防止煤礦企業(yè)繼續(xù)使用不能保障安全生產(chǎn)的設(shè)施、設(shè)備和器材，給安全生產(chǎn)造成威脅。

(3)監(jiān)察機(jī)關(guān)對煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督

為了加強(qiáng)對負(fù)有煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其工作人員履行煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的監(jiān)督，《安全生產(chǎn)法》第六十一條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)依照行政監(jiān)察法的規(guī)定，對負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其工作人員履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)實(shí)施監(jiān)察?！盵6]這是對監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其工作人員依法履行職責(zé)實(shí)施監(jiān)察的規(guī)定，也是和行政監(jiān)察法有關(guān)規(guī)定的銜接?！吨腥A人民共和國行政監(jiān)察法》第二條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，依法對國家行政機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察。”[7]負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門屬于行政機(jī)關(guān)，其工作人員是國家公務(wù)員，因此，他們應(yīng)當(dāng)屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對象。監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其工作人員履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)實(shí)施監(jiān)察。監(jiān)察機(jī)關(guān)依照行政監(jiān)察法規(guī)定的權(quán)限和程序，對負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其工作人員，在履行安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查職責(zé)時違反行政紀(jì)律行為進(jìn)行調(diào)查，在查明事實(shí)的基礎(chǔ)上，依法作出處理。

總之，只要煤礦企業(yè)、煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)、企業(yè)的職工認(rèn)真守法、嚴(yán)格執(zhí)法、切實(shí)維護(hù)法律的尊嚴(yán)，煤礦企業(yè)一定會迎來良好的安全生產(chǎn)局面。

[1] 趙鐵錘.再用十年實(shí)現(xiàn)煤礦安全形勢根本好轉(zhuǎn)[N].中國能源報,2010-2-12.

[2] 華曦.煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法現(xiàn)存問題與原因探析[J].工業(yè)安全與環(huán)保,2008(6).

[3] 許勝明.煤礦安全監(jiān)察中遇到的問題及其解決途徑[J].煤礦安全,2008(7).

[4] 卞耀武,等,《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》讀本[M].北京：煤炭工業(yè)出版社,2006，10.

[5] 中華人民共和國行政監(jiān)察法[M].北京：法律出版社,2010，6.