陳燁興，周偉彬

（浙江省水電管理中心，310009，杭州）

一、農(nóng)村水電站防汛安全管理不容忽視

我國農(nóng)村水電資源豐富，發(fā)展較快。以浙江省為例，據(jù)最新資源調(diào)查顯示，全省266條河流，水能資源理論蘊藏量為6753.48MW，技術(shù)可開發(fā)總量為1070多萬kW，其中農(nóng)村水能資源技術(shù)可開發(fā)量460多萬kW。近年，浙江省緊緊抓住農(nóng)村電氣化建設(shè)的機遇，大力推動農(nóng)村水電建設(shè)，使農(nóng)村水電事業(yè)實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。截至2009年年底，全省已建成水電站3167座，總裝機容量超過361萬kW。

由于特殊的地理位置和氣候條件，浙江省各種氣候災害頻發(fā)，特別是洪澇臺災害，以其影響范圍廣、發(fā)生次數(shù)多、災害損失大而成為浙江省最主要的自然災害。農(nóng)村水電站大多地處高山峽谷，廠房工程多沿河沿谷而建，量大面廣，投資運營管理模式多樣，防汛安全保障設(shè)施不足，防汛安全管理工作較為薄弱，一旦出現(xiàn)問題容易造成重大安全事故。近年，異常氣候增加，局部強降雨、流域性洪水多發(fā)，浙江省農(nóng)村水電工程圍堰、工棚、倉庫被沖，電站升壓站、廠房受淹等現(xiàn)象時有發(fā)生。2008年5月，浙江省部分地區(qū)強降雨，造成開化縣62座水電站中17座進水，常山縣18座水電站中7座受災。隨著農(nóng)村水電事業(yè)的快速發(fā)展，水電站防汛安全管理工作已經(jīng)成為全省防汛工作的重要組成部分，抓好水電站防汛安全生產(chǎn)是行業(yè)監(jiān)管部門的重要職責，也是涉及民生和社會穩(wěn)定的一件大事。

二、農(nóng)村水電站防汛安全管理存在的問題

農(nóng)村水電站面廣量大，產(chǎn)權(quán)多元，性質(zhì)復雜，運行模式多樣，防汛安全管理任務艱巨。近幾年，浙江省加大了管理力度，切實做好在建工程安全度汛和電站安全隱患排查工作,水電站防汛安全管理工作取得了良好成效。但在歷年防汛安全檢查中，也發(fā)現(xiàn)農(nóng)村水電站管理制度不健全、管理責任不明確、措施不落實等現(xiàn)象。

①防汛責任主體有待進一步明確。農(nóng)村水電站的防汛責任分別是行政責任、安全管理責任和直接責任。根據(jù)現(xiàn)有條例和辦法，政府領(lǐng)導承擔防汛行政責任，水行政主管部門承擔防汛安全監(jiān)管責任，水電站主管部門承擔防汛安全管理責任，運行管理單位承擔防汛安全直接責任。但是在實際操作中依然存在諸多問題：水電站防汛安全行政責任人由哪一級政府領(lǐng)導擔任？農(nóng)村集體或民營的農(nóng)村水電站沒有主管部門，安全管理責任如何落實？農(nóng)村水電站所有者和經(jīng)營者分開的安全管理責任和直接責任分別由誰承擔？水庫和配套電站分屬不同的所有者和經(jīng)營者，其防汛安全管理責任如何確定？

②防汛預案管理有待進一步加強。現(xiàn)有防汛預案多注重工程自身,對閘壩和廠房搶護及設(shè)備物資保護等考慮較為詳盡,較少考慮水電站失事后對下游的影響。同時預案可操作性不強，未充分結(jié)合水雨情、超標準洪水等險情，制定有針對性的應急搶險措施。部分規(guī)模較小的民營（股份制）水電站由于技術(shù)人員缺乏和防汛安全意識淡薄，尚未編制水電站安全管理應急預案。安全管理應急預案與實際不符或缺失，容易導致汛期決策失誤，影響防洪安全。

③配套水庫防汛安全管理設(shè)施有待進一步完善。浙江省水利廳2008年對全省農(nóng)村水電站配套水庫安全管理情況進行調(diào)查表明：大中型水庫的大壩安全管理普遍較規(guī)范，交通通信條件較好，觀測設(shè)施、監(jiān)測設(shè)施、管理設(shè)施齊全；小型水庫基本條件較差，大多數(shù)水庫大壩未按規(guī)定設(shè)置觀測監(jiān)測設(shè)施，交通條件普遍較差；國有水電站配套水庫管理較為規(guī)范，由于投產(chǎn)時間普遍較早，觀測監(jiān)測設(shè)施不完備或損害情況嚴重；鄉(xiāng) （鎮(zhèn)、街道）、村集體所有的水電站，配套水庫多為20世紀六七十年代建成的土石壩，未設(shè)觀測監(jiān)測設(shè)施；民營（股份制）水電站在20世紀90年代以來投產(chǎn)的水電站中占絕大多數(shù)，大多地處偏遠，交通通信條件差，水庫庫容也相對較小，且多為混凝土拱壩或堆石壩，普遍未設(shè)觀測監(jiān)測和管理設(shè)施。

④水電站防汛安全保障能力有待進一步提高。一是經(jīng)費保障缺乏。由于水電站具有營利能力，加上所有制性質(zhì)較為復雜，農(nóng)村水電站防汛經(jīng)費缺乏政策扶持。多數(shù)農(nóng)村水電站的防汛物資儲備、防汛日常經(jīng)費及水情監(jiān)測、預警系統(tǒng)的建設(shè)維護等費用都由水電站自籌。部分民營（股份制）投資的農(nóng)村水電站為了追求利潤不重視或不愿意投入防汛經(jīng)費，造成防汛安全問題。二是人員保障缺乏。據(jù)統(tǒng)計，截至2009年年底，浙江省農(nóng)村水電技術(shù)和管理人員14281人，其中符合《浙江省水利行業(yè)崗位證》發(fā)放條件的僅7250人，占50.77%，農(nóng)村水電隊伍的技術(shù)水平總體偏低。三是技術(shù)保障缺乏。為了消除安全隱患，浙江省從2007年開始組織實施老電站更新改造工作，取得了較好效果。但仍有較多老電站由于資金制約，設(shè)備老化、交通不便、通信不暢、防汛設(shè)施薄弱等問題得不到有效解決。新建電站除少數(shù)已經(jīng)采用無人值守或少人值守技術(shù)外，大部分水電站的監(jiān)測預報技術(shù)、信息技術(shù)和通信技術(shù)普遍較低。

三、對策措施

針對浙江省農(nóng)村水電站存在的防汛安全管理等問題，應加強政策研究，進一步明確農(nóng)村水電站防汛安全管理責任主體、管理職責、保障措施等，切實加強農(nóng)村水電站防汛安全管理工作。

1.明確責任主體

①進一步明確農(nóng)村水電站防汛安全行政責任由地方政府承擔，行政首長為行政責任人。不論所有制性質(zhì)，按水電站配套水庫管理權(quán)限實行屬地行政首長負責制，縣級以上人民政府行政首長對轄區(qū)內(nèi)各種所有制性質(zhì)的水電站防汛安全負行政責任，以利于更好地落實防汛行政責任制。對于徑流電站或庫容在10萬m3以下的水電站，可以考慮由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）人民政府領(lǐng)導擔任防汛行政責任人。

②進一步明確農(nóng)村水電站防汛安全管理責任由主管部門承擔，主管部門負責人為安全管理責任人。農(nóng)村水電站的主管部門可按下述原則確定：水利、能源（電力）、交通、農(nóng)業(yè)、旅游、管委會、國有投資集團等是其所屬的水電站的主管部門；鄉(xiāng) （鎮(zhèn)、街道）及其農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的水電站的主管部門為當?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）人民政府；其他投資主體所有的水電站防汛安全管理責任由業(yè)主承擔，業(yè)主視同主管部門。

③進一步明確農(nóng)村水電站防汛安全直接責任由運行管理單位承擔，運行管理單位負責人為安全管理直接責任人。水電站的水庫與電站分別獨立經(jīng)營管理的，水庫運行管理單位與水電站運行管理單位各自負責管理區(qū)域內(nèi)的防汛安全日常管理工作，承擔防汛安全直接責任，水電站運行管理單位按不同運行管理模式可分別為業(yè)主、承包經(jīng)營單位、水庫管理機構(gòu)等。對于水庫庫容較小、沒有條件建立運行管理單位的水電站，應由主管部門指定專職管理人員履行相應的防汛安全管理日常工作的職責，由其承擔防汛安全直接責任。

2.明確管理職責

在明確責任主體的基礎(chǔ)上，應進一步明確各責任主體在農(nóng)村水電站防汛安全管理工作中的具體職責。根據(jù)現(xiàn)行的防汛管理體制，可規(guī)定：①縣級以上人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)水電站的防汛安全負總責；②縣級以上人民政府防汛防臺抗旱指揮機構(gòu)督促、檢查、協(xié)調(diào)本地區(qū)水電站防汛安全工作；③縣級以上人民政府水行政主管部門負責對水電站的防汛安全實施行業(yè)監(jiān)管，組織開展在建和已建水電站防汛安全管理督查，主要包括項目建設(shè)程序、工程度汛方案、水庫控制運用計劃、水庫大壩安全管理、防汛應急搶險預案、安全生產(chǎn)組織機構(gòu)、防汛安全管理制度等；④水電站主管部門負責檢查水電站防汛安全管理制度、防汛應急搶險預案、工程度汛方案、水庫大壩安全管理、水庫控制運用計劃和防汛度汛保障措施等的編制、執(zhí)行情況，落實專人聯(lián)系所轄水電站，負責督促水電站防汛安全管理，落實應急值班和信息報送工作，責令水電站限期整改防汛檢查中存在的問題；⑤水電站運行管理單位負責建立健全水電站防汛安全管理制度、日常定期檢查巡查制度和安全監(jiān)測防護制度，組建防汛管理機構(gòu)，落實專職防汛管理人員，組織或委托編制水電站防汛應急搶險預案，做好防汛度汛預案演練和應急處置工作。

3.提升保障能力

①資金保障。水電站運行管理單位應足額提取并按規(guī)定使用修理費和折舊費，將防汛安全工作日常經(jīng)費和監(jiān)測、預警系統(tǒng)建設(shè)維護費用納入水電站工程建設(shè)概算和年度維護運行成本預算。鑒于農(nóng)村水電站防汛安全事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全，是涉及公共安全的重要工作之一，各級政府應在財政補助上給予支持，減輕水電站防汛管理的經(jīng)濟壓力。

②物資保障?？h（市、區(qū)）級以上防汛防臺抗旱指揮機構(gòu)負責檢查督促有關(guān)單位按照國家和省的規(guī)定做好防汛物資儲備工作。水電站運行管理單位應結(jié)合當?shù)貙嶋H和自身防汛需要，儲備搶險物資，落實避險安置場所，提高防汛搶險救災能力。

③人力保障。有關(guān)部門應制定農(nóng)村水電隊伍建設(shè)計劃，加大培訓力度。注重提高防汛安全管理能力培訓，加強水電站運行管理人員的安全意識，合理選擇培訓內(nèi)容，提高運行人員的實際操作及對汛情險情的分析判斷能力。

④設(shè)施保障。在建農(nóng)村水電站防汛安全工程措施應與水電站主體工程同步設(shè)計、同步施工、同步使用。按有關(guān)規(guī)定布設(shè)檢測觀測設(shè)施并加強維護和保養(yǎng)，加強自動化、信息化建設(shè)，建立汛情預警、信息傳輸和反饋系統(tǒng)等。