嚴 黎， 吳門伍， 李 杰，王 晉

（1.水利部珠江水利委員會珠江水利科學研究院，510611，廣州；2.水利部珠江水利委員會，510611，廣州）

一、珠江河口權(quán)屬管理現(xiàn)狀及存在的問題

珠江河口管理涉及水利、海洋、國土、海事、航道等多個部門，多年來，因管理職責不清，管理較為混亂。1994年以來，珠江連續(xù)發(fā)生了幾場大洪水，造成了幾百億元的直接經(jīng)濟損失，尤其是珠江三角洲局部地區(qū)出現(xiàn)異常高水位，引起社會各界對珠江河口治理工作的極大關(guān)注。為了規(guī)范河口的行政管理及審批程序，根據(jù)廣東省人民政府辦公會議決定的精神，提請水利部頒布 《珠江河口管理辦法》和廣東省配套《廣東省河口灘涂管理條例》后，水行政主管部門基本上實現(xiàn)了對珠江河口的有序管理。突出表現(xiàn)在：一是抑制了在珠江河口管理范圍內(nèi)亂圍墾的傾向，二是規(guī)范了在珠江河口管理范圍內(nèi)占用灘涂、岸線、水域的建設(shè)項目的審批程序，三是區(qū)分了中央和省級水行政主管部門管理權(quán)限和管理職責。

近年，珠江水利委員會嚴格按照“以開發(fā)促整治，整治開發(fā)相結(jié)合”的治理方針，積極支持地方依照規(guī)劃進行磨刀門整治開發(fā)，指導地方開展蕉門、橫門、崖門附近灘涂利用規(guī)劃，支持地方整治伶仃洋、橫門、黃茅海出海航道和廣州虎門出海水道等。在依法對河口建設(shè)項目進行技術(shù)審查的同時，嚴格執(zhí)行審批管理制度。對地方和部門單位不依規(guī)劃或違規(guī)圍占灘涂水域的現(xiàn)象，會同廣東省水利廳和所在地市水行政主管部門及時進行查處，維護河口地區(qū)水事秩序。

根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和水利部的授權(quán)，珠江水利委員會加強河口地區(qū)水行政監(jiān)督制度和執(zhí)法隊伍的建設(shè)，加強了流域管理范圍內(nèi)建設(shè)項目、取水許可和整治開發(fā)活動的監(jiān)督管理，并利用衛(wèi)星遙感和衛(wèi)星定位、地理信息系統(tǒng)等高科技手段，加大水行政監(jiān)督力度，依法審批和依法行政取得實質(zhì)性的進展。近年，珠江水利委員會加強了對河口的涉水工程項目的管理，審查和出具了包括珠海市雞啼門西灘開發(fā)工程、新南沙客運碼頭工程、南沙蒲洲海堤護岸工程、廣州港南沙港區(qū)一期工程等建設(shè)項目審查同意書近百份。同時，珠江水利委員會對河口涉水工程項目的執(zhí)法進行嚴格管理，經(jīng)常組織人員進行巡回檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時匯報并予以處理。

2001年《中華人民共和國海域使用管理法》頒布以后，在珠江河口占用岸線灘涂水域須經(jīng)水行政主管部門審批的情況下，海洋部門采取多種措施對珠江河口進行管理。主要包括：①加快海洋功能區(qū)劃的編制和報批，完善和加強海洋功能區(qū)劃體系建設(shè)與管理；②嚴格控制海砂開采及海域使用，以珠江口海域為試點地區(qū)，編制海砂開采及海域使用規(guī)劃，研究制定海砂開采、海域使用管理規(guī)定，加強海域使用權(quán)登記發(fā)證管理；③加大圍填海管理力度，切實做到嚴格管理、有效控制和科學圍填；④完善海域有償使用價格體系，加大海域使用金征收管理力度。可以看到，僅僅在收費方面，海洋部門規(guī)定的礦產(chǎn)資源補償費和海域使用金制度就與 《廣東省河口灘涂管理條例》中的河道管理范圍占用費以及現(xiàn)行的河道采砂管理費相重復(fù)。

2007年通過的《廣東省海域使用管理條例》中規(guī)定，下列項目用海應(yīng)當提交海域使用可行性論證報告書：①填海、圍海；②建造港口碼頭、跨海橋梁、海上平臺，鋪設(shè)海底電纜管道等海洋構(gòu)筑物；③開采海砂等海底礦產(chǎn)資源；④用海面積七百公頃以上不改變海域自然屬性的項目；⑤其他改變海域自然屬性或者可能嚴重影響海域生態(tài)環(huán)境的項目。由此可見，管理內(nèi)容中與 《珠江河口管理辦法》中有明顯重疊，即水利部門與海洋部門對河口管理權(quán)屬交叉重疊。

二、珠江河口權(quán)屬管理存在爭議的主要原因

1.對河口是屬于海洋還是河流有不同認識

河口屬于河流還是海洋，歷來有不同認識。對于珠江河口的范圍，國務(wù)院1998年給水利部下達的三定方案和1998年頒布的 《中華人民共和國防洪法》，都將河口納入水行政主管部門的管理范圍。水利部門依據(jù)《珠江河口整治規(guī)劃》和防洪以及珠江口攔門沙的實際情況，將-20m等深線的水域歸為河口管轄范圍，并在征求當時廣東省計委、建委、國土廳、水利廳、海洋漁業(yè)廳、環(huán)保局、農(nóng)業(yè)廳等8個部門的意見后通過《珠江河口管理辦法》，明確了自己的行政管轄范圍。而海洋部門依據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》，將從中華人民共和國領(lǐng)?；€向內(nèi)一側(cè)至海岸線都歸為海域，卻沒有明確河與海的分界。海洋部門根據(jù)自己的理解將其行政管理權(quán)限一直上溯到黃埔水道。因此，水利部門與海洋部門對于河口的管轄范圍存在著明顯的沖突。2001年1月廣東省人大出臺的《廣東省河口灘涂管理條例》，將河口灘涂圍墾和整治納入水利部門管轄范疇，其地理范圍包括了珠江流域八大主要入?？陂T和整個萬山群島及其附近水域。2005年1月廣東省人大出臺的《廣東省河道采砂管理條例》，把河道延伸區(qū)域的采砂許可權(quán)確定由水行政主管部門行使。同樣，這兩個條例與 《中華人民共和國海域使用管理法》在管理范圍上也出現(xiàn)交叉重疊，水行政主管部門和海洋行政主管部門都有理由各自圍繞自己的權(quán)限開展用海審批。再加上目前對河流入?？诘暮雍＝缇€一直沒有統(tǒng)一的、各方都認可的劃分標準，致使珠江河口管理矛盾更為復(fù)雜、突出。

2.在管理權(quán)限相同的區(qū)域內(nèi)審批權(quán)限重疊

《珠江河口管理辦法》和《廣東省河口灘涂管理條例》都明確，在珠江河口管理范圍內(nèi)規(guī)劃灘涂開發(fā)利用、河道整治、航道整治、橋梁、港口、碼頭等建設(shè)項目時，規(guī)劃建設(shè)單位在向主管部門報送項目建議書前，工程規(guī)劃方案應(yīng)經(jīng)廣東省人民政府水行政主管部門初審后，報珠江水利委員會就其是否符合整治規(guī)劃的總體安排、是否超出規(guī)劃治導線、是否符合防洪和河口水質(zhì)要求等進行審查，并取得珠江水利委員會出具的 《規(guī)劃意見書》，其中特大型項目應(yīng)報經(jīng)水利部核準。

《規(guī)劃意見書》是規(guī)劃建設(shè)項目審批的依據(jù)。規(guī)劃建設(shè)單位在報送項目建議書時，應(yīng)當附具《規(guī)劃意見書》。

然而，海域使用管理法第三條規(guī)定，海域?qū)儆趪宜?，國?wù)院代表國家行使海域所有權(quán)。任何單位或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓海域。單位和個人使用海域，必須依法取得海域使用權(quán)。第十七條規(guī)定，縣級以上人民政府海洋行政主管部門依據(jù)海洋功能區(qū)劃，對海域使用申請進行審核，并依照本法和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府的規(guī)定，報有批準權(quán)的人民政府批準。海洋行政主管部門審核海域使用申請，應(yīng)當征求同級有關(guān)部門的意見。

因此，建設(shè)單位在河口進行項目建設(shè)占用空間時，既要向水行政主管部門提交占用水域岸線灘涂的申請，也要向海洋部門提交使用海域的申請，造成審批權(quán)限重疊。

3.岸線、灘涂、水域有償使用的問題

引發(fā)爭議的主要矛盾是河口岸線、灘涂、水域的有償使用問題。從多年的管理實踐看，由不同部門對前置性項目分別實行行政許可審批并不形成矛盾糾紛，在河道管理范圍內(nèi)并不排斥其他部門按照部門職責實施管理。但當實行資源的有償使用時，由哪個部門代表國家征收有償使用費則會形成糾紛?！稄V東省河口灘涂管理條例》第十七條規(guī)定：“河口灘涂實行有償使用，開發(fā)利用河口灘涂有償使用的單位和個人，應(yīng)當按規(guī)定繳納河道管理范圍占用費?！焙Ｓ蚴褂霉芾矸ǖ谌龡l規(guī)定：“國家實行海域有償使用制度。單位和個人使用海域，應(yīng)當按照國務(wù)院的規(guī)定繳納海域使用金?！睒I(yè)主開發(fā)利用河口水域，到底適用哪條法律規(guī)定就成為矛盾沖突的關(guān)鍵。

三、珠江河口管理的3項建議

①珠江河口河流管理區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項目，由水行政主管部門管理水域、灘涂、岸線占用的許可，實行一證一費制。

珠江河口的主要功能是泄洪納潮，應(yīng)以河口的泄洪納潮的基本功能為前提，定位河口的行政管理。河口的防洪安全直接影響到珠江三角洲地區(qū)的人民和國家財產(chǎn)及公共利益的安全，關(guān)系整個流域防洪安全。根據(jù)行政許可法，在可以設(shè)定行政許可的事項中，保障國家安全、公共安全以及生命財產(chǎn)安全應(yīng)該放在首位。為保障珠江河口防洪納潮的功能以及保障人民群眾的生命安全，珠江河口河流管理區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項目，應(yīng)由水行政部門征求海洋行政主管部門意見后，執(zhí)行水域、灘涂、岸線占用的許可，征收灘涂占用費，實行一證一費制。但河流管理區(qū)域內(nèi)如涉及海洋環(huán)境、養(yǎng)殖、生物保護方面問題的審批，歸屬海洋部門的職責，應(yīng)依法屬于海洋部門審批，和水利部門的審批權(quán)限不發(fā)生矛盾。鑒于海域使用管理法未劃清河海的界線及其管理權(quán)限，并在 “內(nèi)水”及“海域”相關(guān)定義上與國際慣例存有歧義，建議國務(wù)院法制辦提請全國人大對現(xiàn)有的海域使用管理法進行修改。

②河?；旌瞎芾韰^(qū)的建設(shè)項目由水行政主管部門執(zhí)行水域、灘涂、岸線占用的許可，由水行政主管部門收取灘涂占用費，實行兩證一費制。由海洋行政主管部門執(zhí)行占用海域許可，負責涉及海洋環(huán)境、養(yǎng)殖、生物保護方面問題的審批，和水利部門的審批權(quán)限不發(fā)生矛盾。

珠江河口河?；旌瞎芾韰^(qū)的水工程和防洪工程位于洪潮和海潮沖擊的第一線，風險度極高，目前維護和修復(fù)這些水利工程只能靠有限的政府投入，尚沒有其他的資金來源。為確保水工程和防洪工程的安全以及人民群眾的安全，向建設(shè)項目的業(yè)主征收一部分灘涂占用費是必要的。

③珠江河口的海洋管理區(qū)由海洋行政主管部門對建設(shè)項目占用海域執(zhí)行海域占用許可，征收海域使用管理金，實行一證一費制。水行政主管部門除需對攔門沙及水下三角洲前緣堆積物進行河口整治的綜合規(guī)劃，并就建設(shè)項目占用海域提出審查意見外，可暫不對這個區(qū)域內(nèi)建設(shè)項目占用水域進行審批。

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