水利部大壩安全管理中心常務(wù)副主任 蔡躍波

在我國現(xiàn)有的8.7萬多座水庫中，小型水庫近8.3萬座，約占水庫總數(shù)的96%。小型水庫數(shù)量大、分布廣，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮了巨大作用。但小型水庫絕大多數(shù)興建于20世紀(jì)的一些特殊年代，總體上工程標(biāo)準(zhǔn)低、質(zhì)量差，病險(xiǎn)水庫比例較高，安全問題突出。為進(jìn)一步加強(qiáng)小型水庫安全管理，水利部于2010年5月31日發(fā)布了《小型水庫安全管理辦法》（水安監(jiān) 〔2010〕200號）（以下簡稱 《辦法》），這是我國水庫大壩安全管理工作中的一件大事，是進(jìn)一步完善水庫管理制度的重要舉措?！掇k法》的發(fā)布與施行必將對提高小型水庫安全管理水平產(chǎn)生重大的推動作用，對改善我國小型水庫安全管理總體狀況具有重要意義。以下就我們參與《辦法》的研究和編制，并結(jié)合我國小型水庫安全管理的實(shí)踐，談一些認(rèn)識和體會。

一、編制依據(jù)

《辦法》編制依據(jù)的主要法律法規(guī)是 《水法》（2002）、《防洪法》（1998）、《安全生產(chǎn)法》（2002）和《水庫大壩安全管理?xiàng)l例》（1991）等。研究參考的法律法規(guī)或法規(guī)性文件還有 《突發(fā)事件應(yīng)對法》（2007）、《國家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》（2006）、《水利工程管理體制改革實(shí)施意見》（2002）等。

《辦法》編制力求與現(xiàn)有相關(guān)制度銜接。研究和編制過程中參考的相關(guān)規(guī)章或規(guī)范性文件主要有《關(guān)于加強(qiáng)小型水庫安全管理工作的意見》（2002）、《關(guān)于加強(qiáng)水庫安全管理工作的通知》（2006）、《水庫降等與報(bào)廢管理辦法 （試行）》（2003）、《水庫大壩注冊登記辦法》（1995）、《水庫大壩安全鑒定辦法》（2003）等。

《辦法》編制還要結(jié)合我國小型水庫安全管理的實(shí)際情況，充分考慮小型水庫安全管理的地區(qū)差異和不同做法。編制工作前期我們參與了水利部安全監(jiān)督司組織的專題調(diào)研，結(jié)合編制中的重點(diǎn)與難點(diǎn)問題，對陜西、山西、浙江、湖南等省小型水庫安全管理情況進(jìn)行了調(diào)研。編制過程中還召開了多次專家咨詢討論會，并在全國范圍內(nèi)征求了相關(guān)部門和單位的意見。

二、研究重點(diǎn)

《辦法》立足我國小型水庫安全管理實(shí)際，考慮各地差異和存在的一些困難，著重解決小型水庫安全管理中的關(guān)鍵問題。重點(diǎn)在明晰責(zé)任主體，落實(shí)安全責(zé)任；明確監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)督檢查；改善工程設(shè)施，完善管理?xiàng)l件；健全管理制度，注重檢查維護(hù)；加強(qiáng)應(yīng)急管理，落實(shí)處置預(yù)案；在小型水庫安全管理規(guī)范化、法制化、現(xiàn)代化建設(shè)方向上提出合理可行、行之有效的具體要求。關(guān)鍵內(nèi)容有：

一是強(qiáng)化和全面落實(shí)小型水庫安全責(zé)任制。以地方人民政府（縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）行政首長負(fù)責(zé)制為核心，明確各類責(zé)任人的具體責(zé)任?？h級以上水行政主管部門承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，會同水庫主管部門加強(qiáng)轄區(qū)內(nèi)小型水庫大壩安全的監(jiān)督管理，督促水庫管理單位和業(yè)主按照有關(guān)規(guī)定做好各項(xiàng)安全管理工作，確保小型水庫工程的安全運(yùn)行和綜合效益的充分發(fā)揮。

二是明確小型水庫保壩安全工程措施。在考慮壩型、壩高、位置等小型水庫重要性以及特殊性基礎(chǔ)上，明確小型水庫安全管理硬件基本要求。明確擋水、泄水、放水三類建筑物的基本要求，重點(diǎn)保證小型水庫工程的防洪與結(jié)構(gòu)安全。同時(shí)，考慮防汛道路、通信手段、監(jiān)測設(shè)施等工程管理設(shè)施要求，明確工程管理設(shè)施的參照標(biāo)準(zhǔn)。

三是建立健全小型水庫安全管理制度。通過落實(shí)管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，保障日常運(yùn)行管理工作正常開展。建立健全運(yùn)行管理各項(xiàng)制度，包括調(diào)度運(yùn)用、巡視檢查、維修養(yǎng)護(hù)等。加強(qiáng)小型水庫安全鑒定與除險(xiǎn)加固工程管理，切實(shí)掌握小型水庫安全狀況。對功能基本缺失，風(fēng)險(xiǎn)大又沒有條件加固的病險(xiǎn)小型水庫，按規(guī)定積極實(shí)施降等與報(bào)廢處理。

四是強(qiáng)化小型水庫安全監(jiān)督檢查。小型水庫管理粗放，多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)分散管理，相當(dāng)一部分小型水庫無管理機(jī)構(gòu)，管理人員中技術(shù)人員極少。特別是?。?）型水庫，一般由當(dāng)?shù)卮迕褙?fù)責(zé)看護(hù)，甚至無人管理。研究界定小型水庫直接責(zé)任主體（法人，水庫管理單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、主管部門），加強(qiáng)小型水庫管理機(jī)構(gòu)建設(shè)或管理人員配置，推行分片集中管理、代管制等新模式。落實(shí)小型水庫安全監(jiān)管檢查工作，明確監(jiān)督檢查職責(zé)和制度。

五是注重安全管理非工程措施建設(shè)。加強(qiáng)小型水庫在應(yīng)急保壩管理方面的非工程措施建設(shè)，提高水庫業(yè)主、安全監(jiān)管、行業(yè)部門、社會公眾等的災(zāi)害防范和風(fēng)險(xiǎn)意識，健全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案制度。對病險(xiǎn)嚴(yán)重、功能萎縮，而除險(xiǎn)加固技術(shù)上不可行、經(jīng)濟(jì)上不合理的小型水庫，實(shí)行降等與報(bào)廢處理，以緩解病險(xiǎn)小型水庫的風(fēng)險(xiǎn)。

六是提高小型水庫管理隊(duì)伍素質(zhì)。針對小型水庫管理人員中的技術(shù)人員缺乏、專業(yè)知識欠缺，特別是小（2）型水庫主要由當(dāng)?shù)卮迕窨醋o(hù)的情況，提出小型水庫管理人員培訓(xùn)上崗要求，通過加大小型水庫管理人員培訓(xùn)力度，提高小型水庫管理隊(duì)伍整體素質(zhì)，逐步實(shí)行小型水庫管理人員持證上崗制度。

三、內(nèi)容要點(diǎn)

《辦法》分為總則、管理責(zé)任、工程設(shè)施、管理措施、應(yīng)急管理、監(jiān)督檢查、附則，共七章三十三條，約2500字。

第一章總則（共7條）：主要明確編制目的、適用對象、安全責(zé)任制、責(zé)任主體、監(jiān)督管理、預(yù)防保護(hù)原則等。特別是明晰了小型水庫安全管理的相關(guān)各責(zé)任主體，包括了新型體制下的水庫業(yè)主，明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所屬小型水庫的主管部門職責(zé)。

第二章管理責(zé)任（共5條）：主要明確小型水庫安全管理的各相關(guān)責(zé)任主體職責(zé)，以及明確了水庫租賃承包后的安全責(zé)任。其中分別明確了地方人民政府、水行政主管部門、水庫主管部門（或業(yè)主）、水庫管理單位或管護(hù)人員的安全管理職責(zé)。

第三章工程設(shè)施（共6條）：主要明確小型水庫安全管理硬件上的基本要求，包括擋水、泄洪、放水三類建筑物安全，以及防汛道路和管理用房、通信手段等工程管理設(shè)施配套要求。特別是對調(diào)蓄能力差的小型水庫泄洪設(shè)施，對重要小型水庫放水設(shè)施緊急情況下降低水位等提出要求。

第四章管理措施（共7條）：主要明確管理機(jī)構(gòu)或管護(hù)人員，健全小型水庫安全管理各項(xiàng)制度，包括調(diào)度運(yùn)用、巡視檢查、維修養(yǎng)護(hù)、安全鑒定、除險(xiǎn)加固、技術(shù)檔案等要求。特別是對無管理單位的水庫落實(shí)管護(hù)人員，管理人員技術(shù)培訓(xùn)等提出要求。

第五章應(yīng)急管理（共4條）：主要明確小型水庫突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案制度，包括預(yù)案編制與管理、險(xiǎn)情發(fā)現(xiàn)與報(bào)告、搶險(xiǎn)隊(duì)伍與物料、預(yù)案宣傳與演練等要求。特別是明確水庫管理單位或管護(hù)人員發(fā)現(xiàn)險(xiǎn)情后的報(bào)告程序，通過宣傳演練告知下游群眾撤離信號、路線、方式等。

第六章監(jiān)督檢查（共3條）：主要明確小型水庫安全監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)與職責(zé)，明確水行政主管部門的監(jiān)督檢查方式與內(nèi)容，加強(qiáng)檢查信息管理和備案，以及加強(qiáng)工程保護(hù)區(qū)監(jiān)督等。特別是通過監(jiān)督檢查掌握安全狀況，對存在問題落實(shí)整改措施，對重大安全隱患實(shí)行掛牌督辦。

第七章附則（共1條）：主要明確《辦法》的施行日期，《辦法》自公布之日起施行。

四、結(jié) 語

總體認(rèn)為，《辦法》七章三十三條，內(nèi)容簡明詳實(shí)，責(zé)任清晰明確，措施得力到位。《辦法》從管理責(zé)任、工程設(shè)施、管理措施、應(yīng)急管理到監(jiān)督檢查，重點(diǎn)突出，分工明確，責(zé)任具體，措施可操作性強(qiáng)，監(jiān)管力度大?！掇k法》填補(bǔ)了小型水庫安全管理在規(guī)章層面上的不足，是加強(qiáng)小型水庫規(guī)范化、現(xiàn)代化管理的指南性文件。

我們將在今后的工作中，利用水利部大壩安全管理中心在小型水庫安全管理實(shí)踐中形成的實(shí)情掌握全面、技術(shù)研究深入、人才隊(duì)伍精干的優(yōu)勢，配合水利部做好《辦法》的宣傳貫徹工作。

相關(guān)鏈接

小型水庫風(fēng)險(xiǎn)狀況

與大中型水庫相比，小型水庫風(fēng)險(xiǎn)更加突出。

（1）工程同時(shí)存在多種病險(xiǎn)，潰壩概率高。很多小型水庫長期帶病運(yùn)行,不僅原有工程險(xiǎn)情越來越嚴(yán)重，而且常常引發(fā)新的工程安全問題，造成多種病險(xiǎn)同時(shí)存在，潰壩可能性增大。

（2）風(fēng)險(xiǎn)人口多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，25%左右的小型水庫下游就是村莊、城鎮(zhèn)，隨著時(shí)間推移，風(fēng)險(xiǎn)人口越來越多。

（3）對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及環(huán)境、生態(tài)的影響巨大。很多小型水庫下游存在城鎮(zhèn)、交通、通信、廠礦企業(yè)等重要基礎(chǔ)設(shè)施，潰壩將給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展及環(huán)境、生態(tài)造成不可估量的損失。

（4）公眾風(fēng)險(xiǎn)意識單薄，應(yīng)急機(jī)制不完善。絕大多數(shù)小型水庫都沒有也無法制定切實(shí)可行的應(yīng)急預(yù)案。另一方面，由于宣傳力度不夠，信息不對稱，下游群眾對水庫風(fēng)險(xiǎn)普遍認(rèn)識不足，風(fēng)險(xiǎn)意識薄弱；加上防汛交通、通信設(shè)施不完善，出險(xiǎn)后常常不能及時(shí)反應(yīng)，組織群眾撤離和進(jìn)行搶險(xiǎn)。