楊經(jīng)昌

（廣西壯族自治區(qū)玉林市水利局，537000，玉林）

近年，我國(guó)局地暴雨形成的洪澇災(zāi)害損失有加重的趨勢(shì)。本文結(jié)合在防御廣西壯族自治區(qū)玉林市建市以來(lái)洪水量級(jí)最大的2006年、2008年大洪水的實(shí)踐工作，對(duì)提高群防群控在防洪減災(zāi)中的效用進(jìn)行探討，以供商榷。

一、玉林市洪澇災(zāi)害的成因及特點(diǎn)

玉林市地處廣西東南部，土地面積12838km2，屬丘陵山區(qū)，是西江支流北流河及獨(dú)立入海的南流江、九州江的發(fā)源地，支流比降大 （i=1.15‰～24.5‰），干流比降?。╥=0.37‰～0.9‰）。玉林市內(nèi)無(wú)大的過(guò)境河流，受臺(tái)風(fēng)、熱帶天氣系統(tǒng)影響形成的強(qiáng)暴雨引發(fā)的山洪是造成洪澇災(zāi)害的主要原因。由于河流比降大，流程短，加上無(wú)控制性攔洪工程，除縣城外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般無(wú)標(biāo)準(zhǔn)防洪堤保護(hù)，且人口密度大，主要的經(jīng)濟(jì)區(qū)分布在沿河兩岸等原因，洪澇災(zāi)害形成時(shí)間快、受害面積廣、危害程度大、損失重的特點(diǎn)十分突出。

二、玉林市群防群控的主要做法、效果及存在問(wèn)題

群防群控是非工程防洪減災(zāi)措施的重要組成部分。玉林市以丘陵山地為主，多遇局地強(qiáng)暴雨，防洪工程設(shè)施建設(shè)滯后且無(wú)控制性攔洪工程，主要經(jīng)濟(jì)區(qū)分布在沿河兩岸的地區(qū)。為最大程度降低洪澇災(zāi)害造成的損失，玉林市把群防群控作為防洪減災(zāi)的首選措施抓好落實(shí)。主要包括：一是完善市縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)防汛抗洪指揮網(wǎng)絡(luò)及抓好專業(yè)和群眾相結(jié)合的搶險(xiǎn)救災(zāi)隊(duì)伍建設(shè)，為群防群控打好組織基礎(chǔ)。二是制訂市縣鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）三級(jí)、行業(yè)、水利工程防洪預(yù)案，使預(yù)案覆蓋縱到底橫到邊，明確各級(jí)、各部門、各行業(yè)的職責(zé)任務(wù)，使群防群控建立在有充分依據(jù)的基礎(chǔ)之上。三是加強(qiáng)宣傳教育，使公眾樹立強(qiáng)烈的水患意識(shí)和掌握避讓洪災(zāi)的知識(shí)、技能，使群防群控的根深扎在公眾之中。四是加強(qiáng)各項(xiàng)工作的落實(shí)情況督察、問(wèn)責(zé)和群眾監(jiān)督，使群防群控體現(xiàn)在具體工作中。五是抓好信息公開，讓公眾對(duì)洪災(zāi)的發(fā)生、發(fā)展過(guò)程一清二楚，激發(fā)全民抗洪斗爭(zhēng)的積極性，使群防群控的效用得到更好發(fā)揮。玉林市在防御2008年大洪水中取得了顯著成效，減免受災(zāi)人口138.5萬(wàn)人，減免農(nóng)作物受災(zāi)2.54萬(wàn)hm2，減少直接經(jīng)濟(jì)損失5.4億元。

然而，在取得成績(jī)的同時(shí)也暴露了在群防群控中的一些薄弱環(huán)節(jié)，主要為：防汛抗洪組織體系和防洪預(yù)案覆蓋還沒(méi)到村（社區(qū)）一級(jí)，氣象、水文、國(guó)土等部門對(duì)局地強(qiáng)降雨及其引發(fā)的山洪、泥石流、山體滑坡等災(zāi)害的監(jiān)測(cè)存在盲點(diǎn)，災(zāi)后重建的資金來(lái)源渠道不夠暢通等。這些都在一定程度上影響著群防群控在防洪減災(zāi)中的效用。

三、提高群防群控在防洪減災(zāi)中的效用

1.抓好村（社區(qū)）級(jí)防汛抗洪組織建設(shè)

以往的防汛抗洪組織體系一般只重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的組織體系建設(shè)，村（社區(qū)）一級(jí)只作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛抗洪組織的附屬。其結(jié)果是當(dāng)防汛搶險(xiǎn)任務(wù)到來(lái)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)干部進(jìn)行動(dòng)員和分配任務(wù)，村干部再對(duì)村民小組領(lǐng)導(dǎo)和對(duì)村民作動(dòng)員和分配任務(wù)，這樣往往造成時(shí)間延誤，效率下降。特別是當(dāng)局部地方發(fā)生山洪、泥石流時(shí)，村屯對(duì)外的交通、通信中斷，上級(jí)很難在第一時(shí)間清楚掌握受災(zāi)區(qū)域的即時(shí)實(shí)情組織施救。相反，若把防汛抗洪組織體系建在村一級(jí)，也就是把群防群控的根扎到防汛抗洪的最前線，當(dāng)洪災(zāi)發(fā)生時(shí)，村級(jí)組織就能迅速帶領(lǐng)群眾，以最快的速度實(shí)行避險(xiǎn)并組織救援。即使出現(xiàn)要?jiǎng)訂T全民參與搶險(xiǎn)救災(zāi)的情況，村（社區(qū)）一級(jí)的防汛抗洪組織機(jī)構(gòu)也可以直接實(shí)施，從而使群防群控在防洪減災(zāi)中的效用得以提高。2006年7月，玉林市陸川縣清湖鎮(zhèn)塘寨村第一、二村民小組所在的自然屯，遭遇2 h降160多mm的特大暴雨引發(fā)山洪泥石流的襲擊，在對(duì)外交通、通信中斷的情況下，村黨支部書記等干部組織該屯263名群眾安全轉(zhuǎn)移，盡管全屯90%以上農(nóng)戶的房屋倒塌或變成危房不能居住，但全屯無(wú)一人傷亡；災(zāi)后在村黨支部書記等村干部的組織帶領(lǐng)下開展自救，使生活生產(chǎn)迅速得到恢復(fù)。

為使村（社區(qū)）一級(jí)的防汛抗洪組織成為有戰(zhàn)斗力的戰(zhàn)斗集體，一是選好高素質(zhì)的村（社區(qū)）干部，特別是村的黨支部書記、村委會(huì)主任，把村干部作為防汛抗洪組織的主要成員，組建村級(jí)防汛抗洪組織；二是提高村干部的工資報(bào)酬和福利待遇，使他們的收入達(dá)到當(dāng)?shù)厝司杖胫?，并解決好退休村干部的養(yǎng)老問(wèn)題，使他們能安心做好工作；三是落實(shí)村組干部的防汛職責(zé)，并做好年度考核，獎(jiǎng)罰分明；四是解決好防汛抗洪組織中搶險(xiǎn)人員的報(bào)酬；五是抓好培訓(xùn)，使他們能熟練掌握防汛搶險(xiǎn)技術(shù)和逃生自救技能，為做好工作打好基礎(chǔ)。

2.提高防洪預(yù)案質(zhì)量，并擴(kuò)大其覆蓋面

防汛預(yù)案是指揮決策防洪調(diào)度、搶險(xiǎn)救災(zāi)的科學(xué)依據(jù)，也是開展群防群控的主要依據(jù)。防洪預(yù)案要達(dá)到高質(zhì)量、實(shí)用的目的，一是在防洪預(yù)案制訂過(guò)程中，把以人為本的思想作為主線貫穿始終，圍繞“防、搶、撤、救”的各個(gè)環(huán)節(jié)，采取實(shí)事求是、切實(shí)可行的相應(yīng)措施，使預(yù)案能充分體現(xiàn)預(yù)見(jiàn)性、針對(duì)性和可操作性。二是防洪預(yù)案制訂好后，征求相關(guān)部門和基層的意見(jiàn)進(jìn)行修改，并在上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，在一定范圍內(nèi)組織有關(guān)人員和群眾對(duì)預(yù)案進(jìn)行宣傳學(xué)習(xí)，并盡可能根據(jù)預(yù)案的要求進(jìn)行必要的實(shí)地演練，以使預(yù)案存在的問(wèn)題得到及時(shí)修正，同時(shí)也使相關(guān)人員和廣大群眾得到實(shí)踐鍛煉，增強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)處置能力。

擴(kuò)大防洪預(yù)案的覆蓋面，一是在以往預(yù)案只覆蓋到市縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的基礎(chǔ)上制訂好村（社區(qū)）一級(jí)的防洪預(yù)案，使預(yù)案覆蓋能縱向到底。二是在預(yù)案的制訂中注意把弱勢(shì)群體（如學(xué)校等）的防護(hù)作為重要內(nèi)容，在預(yù)案中得以體現(xiàn)。三是把災(zāi)后恢復(fù)重建作為預(yù)案的重要組成部分，使災(zāi)后各項(xiàng)恢復(fù)重建工作能“打有備之戰(zhàn)”，從而有效減少洪災(zāi)造成的損失。

3.突破難點(diǎn)，主動(dòng)避讓

玉林市近10年的洪災(zāi)損失統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，農(nóng)林牧漁業(yè)的損失占總損失的50%左右，且有逐年上升趨勢(shì)，2008年的洪害損失中農(nóng)林牧漁業(yè)的損失占總損失的55.9%。深究其因，一是缺乏防洪工程設(shè)施保護(hù)，二是從業(yè)人員防災(zāi)意識(shí)淡薄，三是信息相對(duì)閉塞。這是防洪減災(zāi)的難點(diǎn)、重點(diǎn)，更是群防群控的弱點(diǎn)。因此，一要加強(qiáng)對(duì)從業(yè)人員的宣傳和教育，增強(qiáng)防災(zāi)意識(shí)，特別是主動(dòng)避讓洪害的意識(shí)，讓他們充分理解主動(dòng)避洪的道理、方法和做法，掌握自救的基本知識(shí)和技能；二是政府的相關(guān)業(yè)務(wù)部門要主動(dòng)進(jìn)行防洪減災(zāi)指導(dǎo)，如在種植、養(yǎng)殖業(yè)中選擇避洪能力強(qiáng)的品種，巧妙安排種植、養(yǎng)殖時(shí)間和合理避洪的空間布局，以及災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)的指導(dǎo)等；三是把農(nóng)林牧漁業(yè)作為信息傳播的重點(diǎn)加以特別注意；四是推行防洪保險(xiǎn)，體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)分擔(dān)?？傊?，要靠群防群控所形成的合力降低洪災(zāi)損失。

4.專群結(jié)合，突破信息盲點(diǎn)

實(shí)踐證明，雨情、水情、工程情況（簡(jiǎn)稱“三情”）等信息的收集及傳播中存在盲點(diǎn)，往往是使群防群控在防洪減災(zāi)中效用大打折扣的重要原因。專群結(jié)合、突破信息盲點(diǎn)就是：在信息收集中，一是氣象、水文、國(guó)土、水利等業(yè)務(wù)部門對(duì)山洪災(zāi)害易發(fā)區(qū)增設(shè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)，增添監(jiān)測(cè)設(shè)備，加大監(jiān)測(cè)力度；二是充分發(fā)揮廣大干部、群眾的智慧和力量，利用一些符合當(dāng)?shù)貙?shí)際而且管用的傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)、辦法進(jìn)行群測(cè)，及時(shí)掌握“三情”變化，確保信息收集不出現(xiàn)盲點(diǎn)。如陸川縣清湖鎮(zhèn)塘寨村第一、二村民小組所在的自然屯，雖然遭遇了新中國(guó)成立以來(lái)最大一次山洪、泥石流襲擊，該屯的263人卻能安全轉(zhuǎn)移無(wú)一傷亡，就是得益于該村村干部對(duì)降雨、山洪的密切監(jiān)測(cè)，組織群眾及時(shí)轉(zhuǎn)移。在信息傳播上，一是把那些山高路遠(yuǎn)、交通不便、經(jīng)濟(jì)落后而又往往是山洪泥石流災(zāi)害高發(fā)區(qū)的山區(qū)作為信息傳播的難點(diǎn)，確保信息傳播不出現(xiàn)盲點(diǎn)。二是通過(guò)利用有線、無(wú)線廣播等公共媒體播放防洪減災(zāi)的實(shí)時(shí)信息，通過(guò)增加信息透明度提高公眾對(duì)洪災(zāi)事件的關(guān)心度，激發(fā)全民的抗洪積極性，形成群防群控的合力。

5.抓好災(zāi)區(qū)“一控二建”

災(zāi)后恢復(fù)重建是防洪減災(zāi)整個(gè)過(guò)程的重要一環(huán)，其工作成效也直接影響著防洪減災(zāi)的整體效果。災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建工作的主要著眼點(diǎn)在于“一控二建”。所謂的“一控”，就是把災(zāi)后可能發(fā)生的次生災(zāi)害控制在可控范圍之內(nèi)，把可能造成的損失降到最低。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須充分發(fā)動(dòng)和依靠群眾，整合社會(huì)資源，形成群防群控的強(qiáng)大合力。所謂的“二建”，一是以縣為單位建立災(zāi)后重建基金。其資金來(lái)源主要是中央和地方財(cái)政的年度撥款和社會(huì)捐助，這種財(cái)政撥款和社會(huì)捐助是經(jīng)常性的。建立基金的好處在于 “積平時(shí)之余，為急時(shí)之用”，以均衡政府和社會(huì)的負(fù)擔(dān)，同時(shí)在無(wú)災(zāi)時(shí)基金可投入生產(chǎn)，以實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。在基金的使用上，可用于對(duì)受災(zāi)者的直接撥款，也可用于對(duì)受災(zāi)者的貸款擔(dān)?；蛑Ц顿J款利息。二是建立洪災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制。也就是在洪災(zāi)易發(fā)區(qū)推行洪災(zāi)保險(xiǎn)，其做法可借鑒農(nóng)村合作醫(yī)療的 “新農(nóng)合”做法，實(shí)行以受益者購(gòu)買為主，國(guó)家給予適當(dāng)補(bǔ)助，以提高受益者購(gòu)買洪災(zāi)保險(xiǎn)的積極性。國(guó)家補(bǔ)助部分可以視各縣城鎮(zhèn)和農(nóng)村人均收入的不同，而設(shè)置不同的補(bǔ)助檔次。通過(guò)保險(xiǎn)公司的理賠，使受災(zāi)者能迅速獲得重建資金，也體現(xiàn)受災(zāi)者和社會(huì)分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)的功能，有利于調(diào)動(dòng)受災(zāi)者和社會(huì)公眾災(zāi)后恢復(fù)重建的積極性。

[1]劉仲桂.中國(guó)南方洪澇災(zāi)害與防災(zāi)減災(zāi)[M].南寧：廣西科學(xué)技術(shù)出版社，1996.