帥移海

（湖北省水利廳，430071，武漢）

防汛搶險是重要社會性、公益性行為，是保護人民生命財產(chǎn)不受損失的重要工作。我國現(xiàn)已形成了較為穩(wěn)固的以政府指揮為主導、社會全員參與的防汛搶險格局。但隨著經(jīng)濟社會和科技的飛速發(fā)展，這種格局所面對的客觀條件和運作機制正在發(fā)生變化，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)匯聚，基層防汛抗洪的執(zhí)行者和技術(shù)隊伍正在弱化，必須調(diào)整和創(chuàng)新防汛搶險工作才能戰(zhàn)勝今后可能發(fā)生的大洪水。

本文以防汛大省湖北為考察對象，按照公共組織理論的要求，以效能原則為先導，探討防汛應(yīng)急搶險體系建設(shè)的有效途徑和方法。

一、防汛應(yīng)急搶險體系建設(shè)必要性

防汛應(yīng)急搶險體系是一個公共組織體系。建立公共組織體系必須有充分的現(xiàn)實必要性和法理依據(jù)。

1.現(xiàn)實條件下急需一支專門的、專業(yè)的防汛應(yīng)急搶險隊伍

湖北作為防汛大省，歷來重視防汛專業(yè)人才的培育，但成建制的專業(yè)隊伍建設(shè)明顯薄弱。現(xiàn)狀與需求有落差，傳統(tǒng)的防汛搶險格局面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，表現(xiàn)在技術(shù)、隊伍、組織等問題上。

2.法律法規(guī)有明確要求

為規(guī)范防汛搶險行為，我國先后頒布了水法、防洪法，出臺了防汛條例。2006年出臺了突發(fā)事件應(yīng)對法，把自然災(zāi)害的防御列為首要突發(fā)事件，制定了新的應(yīng)對方式，引進了現(xiàn)代應(yīng)急理念和組織方式，更加有利于發(fā)揮專業(yè)搶險救援組織的效能。國務(wù)院提出，要建立充分發(fā)揮公安消防、特警以及武警、解放軍、預(yù)備役民兵的骨干作用，各專業(yè)應(yīng)急救援隊伍各負其責、互為補充，企業(yè)專兼職救援隊伍和社會志愿者共同參與的應(yīng)急救援體系。

3.民意的呼喚和客觀需求

自然災(zāi)害是和諧社會建設(shè)最大的威脅和挑戰(zhàn)，人民期盼安居樂業(yè)。政府執(zhí)政能力的體現(xiàn)，很大程度上取決于對自然災(zāi)害的應(yīng)急處置。處置得當，政府威信大增，否則威信大減。湖北防汛戰(zhàn)線長，任務(wù)重，曾經(jīng)戰(zhàn)勝了無數(shù)次險情，未來仍將有很多防汛險情需要面對。

4.應(yīng)急行動方式與國際接軌有利于大范圍合作

應(yīng)急搶險隊伍體系建設(shè)在國外已有數(shù)十年的歷史，基本形成了較為成熟的體制機制，雖然各國具體模式千差萬別，但有一個共同點，即各國都非常重視專業(yè)應(yīng)急搶險救援隊伍建設(shè)。例如，俄羅斯、意大利兩國整合各方面應(yīng)急力量，建立了相對集中、多層次的應(yīng)急搶險救援體系，以便統(tǒng)一指揮調(diào)度，實現(xiàn)資源共享。盡管我國的應(yīng)急搶險體制和國外有很大區(qū)別，但是，借鑒其他國家經(jīng)驗，對開闊思路、明確方式、加強建設(shè)很有參考價值。

二、效能指標及建設(shè)內(nèi)容

對于公共、公益職能的機構(gòu)體系，其效能指標與企業(yè)的效能指標有很大差別，主要表現(xiàn)在難于量化，只能定性描述。對防汛應(yīng)急搶險體系的效能，有一種傳統(tǒng)而通俗的表達方式，叫做“招之即來，來之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之能勝”，比較客觀地反映了這個體系的時效、功效、成效。但這種表述對新形勢下防汛搶險的指導性、針對性不強，必須與時俱進。

1.明確的體系職能

明確而完整的職能是公共組織體系的存在基礎(chǔ)，公共組織的一切行為，都必須圍繞職能來展開。

防汛應(yīng)急搶險體系的首要職能和根本任務(wù)就是防汛搶險，對此要有完整而明確的表述。一要明確搶險區(qū)域，比如荊江搶險隊負責長江干流荊江段突發(fā)險情搶護。二要明確搶險組織功能，險情發(fā)生時組織社會人力、物力實施搶險。三要明確內(nèi)部應(yīng)急功能，如平時的培訓演練，對社會力量的培訓，預(yù)案的演練與修訂，器材設(shè)備的維護與更新等。四要明確隊伍建設(shè)的要求，打造拉得出、上得去、戰(zhàn)得勝的搶險隊伍。五要明確更大區(qū)域體系的聯(lián)動功能，不僅在本區(qū)域內(nèi)發(fā)揮作用，還要協(xié)助聯(lián)動區(qū)域的應(yīng)急響應(yīng)。六要明確輔助職能，以確立搶險機構(gòu)開展其他活動和經(jīng)營行為的合法性，比如襄樊搶險隊在非汛期和不搶險的時段，從事水利工程建設(shè)、抗旱服務(wù)等工作。

2.合理的效能指標

防汛應(yīng)急搶險體系應(yīng)以 “訓練有素、裝備精良、技術(shù)先進、快速機動”為標準，力求在時效、功效、成效上獲得成功。時效——體現(xiàn)快速機動，及時到達。功效——體現(xiàn)處置有力、技術(shù)到位，能夠應(yīng)對各種突發(fā)險情。成效——體現(xiàn)搶險救援成功，減小損失到最低限度。

3.科學的結(jié)構(gòu)設(shè)計

考慮到現(xiàn)行的行政管理體制和防汛指揮體系的結(jié)構(gòu)，法律規(guī)定防汛為行政首長負責制，防汛應(yīng)急搶險體系必須與這個體制相適應(yīng)，所以要在省、市（州）、縣（市、區(qū)）分別建立以專業(yè)搶險隊伍為核心、非專業(yè)隊伍和群眾隊伍相配合的防汛搶險隊伍體系，真正實現(xiàn)防汛搶險工作的科學化、規(guī)范化、高效化。組建專業(yè)搶險隊伍或機構(gòu)，有4種方式：

①單獨設(shè)立機構(gòu)。在防汛指揮機構(gòu)之下，設(shè)立專門的防汛應(yīng)急搶險機構(gòu)，獨立法人，受防汛指揮機構(gòu)領(lǐng)導和指揮調(diào)度。

②依托現(xiàn)有水利部門組建。在現(xiàn)有水利工作機構(gòu)基礎(chǔ)上組建，充實原有機構(gòu)職能，充分利用原有機構(gòu)的專業(yè)技術(shù)人員、設(shè)備和運行條件。

③軍民聯(lián)辦（或者警民聯(lián)辦）。由當?shù)剀娛虏块T或者武警部隊的人力資源和指揮系統(tǒng)，結(jié)合水利防汛部門技術(shù)力量，聯(lián)合組建隊伍。

④協(xié)議方式委托水利水電施工企業(yè)代建。挑選本地域有實力講信譽的水利水電施工企業(yè)，以協(xié)議方式確定應(yīng)急搶險的職能，由防汛指揮部門負責搶險調(diào)度并按協(xié)議支付費用。

按省市縣三級分別組建機構(gòu)隊伍，機構(gòu)名稱可以借鑒消防系統(tǒng)和各級政府綜合應(yīng)急救援隊伍的做法，即省總隊、市（州）支隊、縣大隊（含重點流域、大型水利工程、有防汛任務(wù)的大型企業(yè)），縣以下根據(jù)需求以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道為單位建立臨時性相關(guān)組織。

各級隊伍之間不是上下級關(guān)系，而是聯(lián)系、合作關(guān)系，名稱中的省市縣只是輻射區(qū)域、活動范圍的表示，各機構(gòu)只對當?shù)胤姥粗笓]機構(gòu)負責。

4.完善的調(diào)度預(yù)案

預(yù)案應(yīng)包括以下幾個方面：一是區(qū)域內(nèi)水文氣象和自然地理條件；二是歷史上曾經(jīng)發(fā)生過的洪水災(zāi)害及重要險情；三是防汛搶險機構(gòu)和能力布局；四是本機構(gòu)職能范圍；五是接險啟動運作程序；六是各種險情搶護方案；七是保障運行方式；八是通信聯(lián)絡(luò)手冊；九是注意事項；十是相關(guān)附圖，圖示河流、湖泊、水庫以及防洪工程、搶險物料位置，機動運行路線等。

5.有效的運作方式

作為一個體系，它的運作不是孤立的。信息互通、資源共享、優(yōu)勢互補、聯(lián)動響應(yīng)是這個體系最優(yōu)化的運行格局。

①實行信息互通。充分利用防汛部門的信息通信平臺，隨時掌握水雨工情和險情動態(tài)，提前做好相應(yīng)安排。各搶險隊伍利用這個平臺，充分進行信息交換、經(jīng)驗交流、關(guān)系協(xié)調(diào)，為快速聯(lián)動、有效搶險爭取時間。

②實現(xiàn)資源共享。各專業(yè)隊伍之間實現(xiàn)人員、設(shè)備及物料的共享，實戰(zhàn)搶險時能夠做到無條件統(tǒng)一調(diào)配和使用，實現(xiàn)搶險資源效能的最大合理化配置。由于經(jīng)濟條件的差異和地域特點，目前防汛搶險物料分布和配備在地區(qū)分布上很不均衡，搶險隊伍的技術(shù)力量和設(shè)備配置也有很大差異，全部實行等量配置，也是一種浪費，實現(xiàn)資源共享，就能減少浪費，充分發(fā)揮物料最大使用的效果。

③做到優(yōu)勢互補。各專業(yè)搶險隊伍在搶險能力及人員、技術(shù)、設(shè)備等方面各有特色，各有側(cè)重,充分整合各專業(yè)隊伍之間的人才、設(shè)備優(yōu)勢，發(fā)揮最大搶險能力。

④實施聯(lián)動響應(yīng)。通過各相關(guān)專業(yè)搶險隊伍所處的地理位置，對出險地點就近出擊，快速聯(lián)動，實現(xiàn)險情的有效搶護，通過聯(lián)動解決搶險時效問題。

三、體系的制度構(gòu)建

1.駐防布局網(wǎng)絡(luò)化

機構(gòu)隊伍雖然按行政區(qū)域組建，但布防地點不一定和指揮機構(gòu)重疊，一般駐防地點應(yīng)設(shè)在交通方便，靠近江河、堤防、水庫的地方，便于快速反應(yīng)。

2.培訓演練經(jīng)?；?/h3>

搶險隊伍個人崗位變化和自然更替，以及不經(jīng)常進行實戰(zhàn)搶險活動，都會影響搶險技術(shù)的熟練掌握，要靠培訓、演練鞏固和傳承搶險技術(shù)。這種培訓演練要制度化，不能隨意變更，要有明確的時間、時段、內(nèi)容、標準等方面的具體要求。

3.志愿者征召正規(guī)化

志愿者是搶險隊伍的輔助力量，也是社會進步的標志性力量。搶險行為多數(shù)情況下需要大量的人力資源，志愿者是主要人力資源和技術(shù)資源。要按照《中國注冊志愿者管理辦法》進行規(guī)范操作，組織志愿者進行培訓，為他們參與搶險提供優(yōu)待條件、保障條件、社會條件，按照正規(guī)程序進行操作。

4.社會資源利用制度化

防汛應(yīng)急搶險需要大量的設(shè)備機械，搶險隊伍本身不可能完全配備，必須依靠社會資源的臨時征用，雖然法律對此有規(guī)定，但具體操作也要制度化、規(guī)范化，這樣才能用得有效、有力。要與大型搶險設(shè)備的所有者簽訂具有法律效力的協(xié)議，確保關(guān)鍵時刻隨時調(diào)用，用后的善后事宜也能有所保障。

四、效能保障條件

1.體制保障

防汛應(yīng)急搶險體系是具有公益性特征的職能體系，受政府或其協(xié)調(diào)機構(gòu)直接指揮運作，是政府職能的延伸，必須按常設(shè)機構(gòu)來建立。政府設(shè)立的機構(gòu)，有很大的公眾信任感，有利于職能的行使。至于有防汛任務(wù)的大型單位、企業(yè)，由其根據(jù)需求來確定體制。

2.經(jīng)費保障

由于防汛應(yīng)急搶險體系具備公益性政府職能，其建設(shè)資金和運行費用應(yīng)由財政預(yù)算負擔，列入部門預(yù)算或者專項經(jīng)費予以保障。主要是保障與搶險職能相關(guān)的部分，包括人員經(jīng)費、設(shè)備經(jīng)費、培訓演練經(jīng)費、搶險工作經(jīng)費、勞務(wù)費、機械設(shè)備租金等方面。

3.機制保障

自然災(zāi)害具有偶然性和隨機性特點，洪水災(zāi)害還有周期性特點。搶險行為的偶然性對機構(gòu)的持續(xù)運作有不利影響，所以，搶險隊伍要實行平戰(zhàn)結(jié)合的運行機制，即在不進行防汛應(yīng)急搶險時，要有正常工作職能。

4.隊伍保障

專業(yè)搶險隊伍的作用主要體現(xiàn)在組織、技術(shù)、重大險情搶護上。專業(yè)隊伍中要有三類人員：一是管理人員，承擔隊伍自身管理；二是技術(shù)人員，掌握各種搶險技術(shù)，有判斷、處置各種險情的能力；三是技能人員，會操作使用專用或特殊的搶險設(shè)備。同時，防汛搶險還需要大量的以體力勞動為主的人員，這些人員主要來自志愿者和社會力量。

5.技術(shù)保障

防汛搶險涉及搶險技術(shù)、施救技術(shù)、高科技應(yīng)用能力、設(shè)備駕馭能力。目前的防汛搶險技術(shù)，主要還是依賴于人工經(jīng)驗。要解決搶險技術(shù)和人才斷檔問題，一靠持續(xù)培訓演練；二靠搶險模式的轉(zhuǎn)變，由依賴人工轉(zhuǎn)化為依賴科技。

6.手段保障

現(xiàn)代搶險必須配備具有一定科技含量的基本設(shè)備，提高搶險效率和成功率。如高性能多功能的通信、導航、定位設(shè)備，全天候的搜尋搜救設(shè)備，快速急救設(shè)備，水上高速船艇，水下探險、整險設(shè)備，便攜式供電設(shè)備，水陸兩用或者水陸空三用交通工具等等。

五、效能的發(fā)揮

1.應(yīng)急反應(yīng)能力

應(yīng)急隊伍要做到應(yīng)急反應(yīng)高速度,必須注意以下幾點：

①全體隊伍在主汛期必須始終處于戰(zhàn)備狀態(tài)，隨時可以出發(fā)。各項設(shè)備整理維護得當，保持最佳狀態(tài)，隨時可以使用。

②及時掌握各種防汛動態(tài)信息，包括中長期氣象信息、實時水情信息、水利工情信息。每個成員都可以通過互聯(lián)網(wǎng)、通信網(wǎng)、防汛專網(wǎng)獲得這些信息。

③實行24小時值班制，隨時接受險情報告，保持所有通信設(shè)備暢通。

④建立專用報警系統(tǒng)。通過公布報警電話、報警電子信箱或者其他聯(lián)系方式，使發(fā)生在基層的洪水險情能及時傳遞到應(yīng)急搶險隊伍駐地，避免中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)過多導致信息失真和遲滯。

2.淹沒區(qū)生命救援能力

當洪水意外進入保護區(qū)域時，救援受災(zāi)人群是應(yīng)急搶險隊伍的第一職能。一要快速搜索找到人群，二要快速輸送到安全地點，三要救護受傷人員，四要驅(qū)避有害生物，五要避免污水侵害，六要及時搶修設(shè)備故障。

3.重大險情搶護攻堅能力

洪水給工程和其他公共設(shè)施造成的險情多種多樣，歸納起來主要有幾大類：一是漫溢類險情，二是潰口性險情，三是工程性險情，四是山洪險情，五是城市應(yīng)急排漬。

4.搶險技術(shù)的指導能力

應(yīng)急搶險在使用技術(shù)手段的同時，離不開大量人力資源，有效組織搶險行動，是搶險成功的重要保證。應(yīng)急搶險的組織，要實行準軍事化行動，令行禁止，搶險方案確定的技術(shù)內(nèi)容，必須通過強制手段實施到位。

5.社會資源的組織調(diào)度能力

搶險隊伍在征用搶險設(shè)備時需堅持三個原則：時間最短，路徑最短，最為安全。搶險隊伍必須掌握全省各地交通路況，準確定位搶險地段的地理位置。

6.與軍隊、群眾搶險隊伍關(guān)系的協(xié)調(diào)能力

在處理大面積重大險情時，在人力資源上必須依賴人民解放軍和群眾搶險隊伍。必須要有良好的協(xié)調(diào)能力，處理好不同群體、團隊之間的關(guān)系，避免造成內(nèi)耗和資源浪費，發(fā)揮各路人馬的整體最大效力。

[1]汪永清.中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法解讀[M].北京：中國法制出版社，2007.

[2]陳燁興，周偉彬.浙江省農(nóng)村水電站防汛安全管理現(xiàn)狀與對策研究[J].中國水利，2010（12）.

[3]蘇忠林.公共組織理論[M].武漢：武漢大學出版社，2007.