侯傳河，沈福新

（水利部水利水電規(guī)劃設計總院，100120，北京）

我國主要江河洪水普遍峰高量大，而河道泄流能力相對不足，在江河中下游設置一定數(shù)量的蓄滯洪區(qū)是保障流域整體防洪安全、減少洪水災害損失的有效措施和重要手段，在我國歷次防御大洪水、特大洪水過程中發(fā)揮了重要的、不可替代的作用。我國主要蓄滯洪區(qū)大多位于七大江河中下游平原地區(qū)，歷史上大都是洪水的自然滯蓄場所，區(qū)內經(jīng)濟發(fā)展和居民生活水平普遍較低，災后自救恢復能力較差。隨著人口增加、經(jīng)濟發(fā)展，許多蓄滯洪區(qū)不斷被開發(fā)利用，蓄滯洪區(qū)安全、及時、有效蓄滯洪水與區(qū)內居民安居、防洪安全與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾日益突出；而社會補償救助等保障體系尚不完善，蓄滯洪區(qū)一旦運用不僅損失嚴重，甚至可能影響社會穩(wěn)定，蓄滯洪區(qū)已逐漸成為我國江河防洪減災體系建設和管理中最為薄弱的環(huán)節(jié)。為解決好蓄滯洪區(qū)建設與管理問題，確保蓄滯洪區(qū)及時安全有效啟用，迫切需要統(tǒng)一和增強對加強蓄滯洪區(qū)建設與管理的必要性和緊迫性的認識，以科學發(fā)展觀與人水和諧理念為指導，按照構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農(nóng)村的要求，適時改變與調整蓄滯洪區(qū)規(guī)劃思路，采取法律、經(jīng)濟、行政、工程、科技等綜合措施，在保障流域整體防洪安全的同時，確保區(qū)內居民群眾的生命財產(chǎn)安全，合理利用蓄滯洪區(qū)內的土地資源，促進蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，提高區(qū)內居民生產(chǎn)條件和生活水平。

一、我國蓄滯洪區(qū)基本情況

1.蓄滯洪區(qū)建設管理

我國江河中下游平原地區(qū)自然條件相對優(yōu)越，人口密集，經(jīng)濟社會發(fā)達。這些地區(qū)分布著眾多湖泊洼地，歷史上就是調蓄洪水的天然場所。

新中國成立以來，國家十分重視防洪建設，針對我國主要江河洪水峰高量大，而河道泄洪能力不足的特點，規(guī)劃建設了一批蓄滯洪區(qū)，在歷次抗洪實踐中有效地分蓄了江河的超額洪水，取得了較好效果。新中國成立初期，政務院就頒發(fā)了 《關于治理淮河的決定》和《關于預防黃河異常洪水的決定》，確定在淮河和黃河上建設蓄滯洪區(qū)以分蓄超額洪水。1985年，國務院批轉了《關于黃河、長江、淮河、永定河防御特大洪水方案》，從而進一步明確了蓄滯洪區(qū)在防御主要江河特大洪水中的作用和運用方式。在蓄滯洪區(qū)設置初期，由于區(qū)內人口較少，工礦企業(yè)很少，經(jīng)濟比較落后，蓄滯洪區(qū)啟用較為順利，分蓄洪水時造成的損失也相對較小。

20世紀80年代后期，在主要江河防洪減災體系初步形成的情況下，針對蓄滯洪區(qū)人口增加、經(jīng)濟發(fā)展和分蓄洪水時區(qū)內居民的安全保障問題，在開展蓄滯洪工程建設的同時開始重視蓄滯洪區(qū)安全建設。1988年國務院批轉了水利部關于《蓄滯洪區(qū)安全與建設指導綱要》，確定了以撤退轉移為主、就地避洪為輔的安全建設方針。綱要的頒布實施為合理和有效地運用蓄滯洪區(qū)，指導區(qū)內居民的生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟建設，促進蓄滯洪區(qū)建設與管理逐步實現(xiàn)制度化和規(guī)范化發(fā)揮了重要作用，有力地推進了全國蓄滯洪區(qū)安全建設工作。

1998年長江、松花江大洪水后，針對蓄滯洪區(qū)存在的突出問題和矛盾，在進一步加強主要江河防洪工程建設的同時，以科學發(fā)展觀為指導，按照防洪減災戰(zhàn)略逐步從控制洪水向洪水管理轉變的新理念，進一步加強了蓄滯洪區(qū)建設和管理。國家有關部門在部分蓄滯洪區(qū)實施了以 “退人不退耕”為主要形式的“平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)”工程。為合理補償區(qū)內居民因分蓄洪水遭受的經(jīng)濟損失，2000年5月，國務院頒發(fā)了《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》，建立了蓄滯洪區(qū)運用補償政策，為蓄滯洪區(qū)內群眾災后重建、恢復生產(chǎn)提供了必要的扶持和救助。2006年6月，國務院辦公廳批轉了水利部、國家發(fā)改委、財政部聯(lián)合提出的 《關于加強蓄滯洪區(qū)建設與管理的若干意見》，進一步明確了蓄滯洪區(qū)建設與管理的指導思想和原則、目標和任務，為推進蓄滯洪區(qū)建設與管理工作提供了重要的政策依據(jù)，對指導蓄滯洪區(qū)建設管理發(fā)揮了重要作用。2005年，依據(jù)《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》等有關法律法規(guī)，按照黨中央、國務院有關文件精神，在國務院已批復的七大江河流域防洪規(guī)劃確定的蓄滯洪區(qū)布局基礎上，水利部組織開展了全國蓄滯洪區(qū)建設與管理規(guī)劃編制，2009年11月國務院批復了該規(guī)劃。

2.蓄滯洪區(qū)現(xiàn)狀基本情況

在新一輪流域防洪規(guī)劃制定以前，根據(jù)流域防洪安全保障的需要，我國主要江河流域綜合規(guī)劃和防洪規(guī)劃確定設置了一批蓄滯洪區(qū)，其中列入《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》國家蓄滯洪區(qū)名錄中的有97處（長江流域40處，黃河流域5處，淮河流域26處，海河流域26處）。據(jù)統(tǒng)計，1950—2004年，全國重點蓄滯洪區(qū)運用458次，共蓄滯洪水1 230億m3，實現(xiàn)了舍棄一般保重點、犧牲局部保全局的防洪戰(zhàn)略，有效遏制了洪水泛濫，以較小的代價保護了重要地區(qū)的防洪安全，為流域防洪減災作出了巨大貢獻。

根據(jù)流域防洪形勢變化，新一輪全國及流域防洪規(guī)劃對蓄滯洪區(qū)進行了調整。根據(jù)國務院已批復的七大江河防洪規(guī)劃，調整后各流域設置的蓄滯洪區(qū)共有94處，其中，長江流域 40處，黃河流域2處，淮河流域21處，海河流域28處，松花江流域2處，珠江流域1處。蓄滯洪區(qū)總面積約3.4萬km2，總蓄洪容積約1 070億m3，內有人口1600多萬、耕地近173萬hm2，GDP總量約1100億元。

二、蓄滯洪區(qū)面臨的問題和挑戰(zhàn)

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和人口的不斷增加，人水爭地現(xiàn)象日漸加劇，蓄滯洪區(qū)內土地開發(fā)利用程度不斷提高，天然湖泊洼地逐漸被圍墾和侵占，蓄滯洪區(qū)調蓄洪水能力大大降低。與此同時，蓄滯洪區(qū)安全建設滯后，區(qū)內安全設施越顯匱乏，分蓄洪水時居民生命財產(chǎn)安全得不到有效保障；加之缺乏有效管理，區(qū)內無序開發(fā)問題突出，決策啟用蓄滯洪區(qū)困難，運用時需轉移大量居民，轉移安置難度大，致使蓄滯洪區(qū)分蓄洪水與保障區(qū)內居民生命財產(chǎn)安全和發(fā)展經(jīng)濟之間的矛盾越來越突出。蓄滯洪區(qū)面臨的形勢變化主要有3個方面：

（1）流域防洪形勢發(fā)生了顯著變化

一是受自然因素和人類活動影響，一些江河流域產(chǎn)匯流條件和水沙情勢發(fā)生變化，造成洪水量級和特性產(chǎn)生了一定改變；二是部分江河天然洪泛區(qū)的過量開發(fā)利用或泥沙淤積等，使洪水蓄泄情勢發(fā)生了一定變化，歸槽洪水加大，同等量級洪水的洪水位抬高；三是隨著防洪減災體系的建設，一些控制性防洪骨干工程投入運用或即將投入運用。

（2）經(jīng)濟社會狀況發(fā)生了深刻變化

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是改革開放30多年來，我國經(jīng)濟社會狀況發(fā)生了深刻的變化，部分地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展迅速，財富積累很快，現(xiàn)有的防洪標準與經(jīng)濟社會發(fā)展的需要已不相適應，需要適度提高流域或重點區(qū)域的防洪能力。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和洪水形勢的變化，部分江河洪澇災害的程度和分布情況也發(fā)生了一定的變化，需要根據(jù)流域和區(qū)域防洪體系總體布局和流域洪澇水蓄泄總體安排方案，對蓄滯洪區(qū)的布局、設置、功能、作用和任務等進行必要的調整。我國的蓄滯洪區(qū)設置初期，區(qū)內人口稀少，經(jīng)濟落后，分洪與發(fā)展的矛盾并不十分明顯。但近20年，部分蓄滯洪區(qū)內城鎮(zhèn)和經(jīng)濟發(fā)展很快，區(qū)內人口不斷增加，蓄滯洪區(qū)運用決策難度不斷加大，一旦運用將會造成較大的損失。

（3）流域綜合治理和開發(fā)保護有了更高要求

多數(shù)蓄滯洪區(qū)設置時主要考慮單一的防洪功能，對蓄滯洪區(qū)作為當?shù)厝罕姷陌采砹⒚鶝]有足夠重視，忽視了發(fā)揮蓄滯洪區(qū)在改善居民生產(chǎn)、生活等方面的作用，同時也忽視了蓄滯洪區(qū)在水資源利用、生態(tài)環(huán)境保護等方面的綜合功能。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，河流治理、開發(fā)和保護的思想觀念有了很大改變，生態(tài)環(huán)境保護和修復意識日益增強，對蓄滯洪區(qū)建設提出了新的要求。

因此，蓄滯洪區(qū)一要能夠有效蓄滯洪水，二要確保居民生命安全和保障主要財產(chǎn)安全，三要經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展，四要環(huán)境得到保護。但目前還存在不少問題。蓄滯洪區(qū)存在的不僅是分洪問題和環(huán)境問題，也面臨著突出的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民等“三農(nóng)”問題。主要表現(xiàn)在：

（1）分蓄洪水對社會的影響

目前，除少數(shù)蓄滯洪區(qū)外，大都沒有分洪閘、退洪閘，主要靠人工爆破或自動分洪蓄水，不僅影響蓄滯洪區(qū)與人民生命財產(chǎn)的安全，而且會對區(qū)內居民心理造成恐慌。分洪蓄水后，農(nóng)田荒蕪，生產(chǎn)不能發(fā)展，農(nóng)民長期生活在貧困線上。

（2）蓄滯洪區(qū)建設不適應發(fā)展的要求

目前，蓄滯洪區(qū)內的安全區(qū)圩堤標準低，分蓄洪水時存在不安全因素；安全區(qū)內缺乏必要的公共設施，水電不通，基本沒有上下水道，不能滿足村民起碼的生活需要；有的安全區(qū)距離耕地過遠，村民務農(nóng)十分不便，因而不愿遷進安全區(qū)。莊臺上住房面積過小，人居擁擠，人畜混居現(xiàn)象很普遍，垃圾、糞便遍地，衛(wèi)生條件很差。臨時撤退道路不齊全，布局不甚合理，缺乏管理維修機制，有的年久失修，已很難在撤退人員時發(fā)揮作用。

（3）移民安置困難

蓄滯洪區(qū)建設的宗旨是將居民安置在安全地區(qū)，以規(guī)避洪水，其長遠方向應當逐步使蓄滯洪區(qū)內人口外遷。然而，最大的困難正是遷移農(nóng)民、解決移民安置問題。移民安置包括將蓄滯洪區(qū)內村民遷出蓄滯洪區(qū)，如“移民建鎮(zhèn)”；以及將村民在蓄滯洪區(qū)內整村或并村遷移到蓄滯洪區(qū)內新的居民點，如“移民遷建”。其目的都是將村民遷入安全地區(qū)。安全地區(qū)既可以是原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，亦可在原鎮(zhèn)址基礎上擴建，還可以新建村落。移民安置成功，在于使遷進安全地區(qū)的農(nóng)民穩(wěn)定下來不返遷。關鍵一是耕作半徑的遠近，距離遠了農(nóng)民生產(chǎn)不方便，因而不愿搬遷；二是能否使農(nóng)民的生產(chǎn)發(fā)展與生活富裕，妥善解決農(nóng)民的生計問題。然而，目前的蓄滯洪區(qū)，解決這些問題有很大難度，因而實施“移民建鎮(zhèn)”或“移民遷建”存在很多困難。

三、區(qū)內居民避洪安置思路

蓄滯洪區(qū)安全建設的核心是人的安置，無論是移民外遷安置還是就地避洪安置，在目前蓄滯洪區(qū)條件下，實施都會碰到困難。新的解決思路是使蓄滯洪區(qū)居民安置同建設社會主義新農(nóng)村緊密結合起來。

蓄滯洪區(qū)是具有洪水風險的農(nóng)村地區(qū)，蓄滯洪區(qū)建設與管理與“三農(nóng)”問題休戚相關。開展蓄滯洪區(qū)建設與管理規(guī)劃，要認真解決蓄滯洪區(qū)內農(nóng)民的出路問題，要逐步實現(xiàn)三個“改變”，即改變農(nóng)民身份，化解社會二元結構矛盾；改變農(nóng)民生活方式，讓農(nóng)民生活逐漸寬裕起來；改變農(nóng)村生產(chǎn)方式，讓農(nóng)業(yè)得到持續(xù)的發(fā)展。在規(guī)劃蓄滯洪區(qū)人員避洪安置時，應創(chuàng)建適當?shù)陌l(fā)展空間，包括生活居住空間和經(jīng)濟發(fā)展空間，為建設新農(nóng)村提供發(fā)展的平臺?？梢越Y合蓄滯洪區(qū)的具體情況，借鑒各地建設社會主義新農(nóng)村的經(jīng)驗，編制蓄滯洪區(qū)規(guī)劃。

蓄滯洪區(qū)建設與管理規(guī)劃同建設社會主義新農(nóng)村相結合的思路如下：

（1）蓄滯洪區(qū)規(guī)劃應與鄉(xiāng)村規(guī)劃結合

開展鄉(xiāng)村規(guī)劃是在農(nóng)村貫徹各項法律、法規(guī)，落實中央惠農(nóng)政策，嚴格依法行政的具體體現(xiàn)。社會主義新農(nóng)村建設的基礎不僅是資金，還必須首先有一個合法、合理并能夠貫徹可持續(xù)發(fā)展原則的鄉(xiāng)村規(guī)劃。在鄉(xiāng)村規(guī)劃的指導下，統(tǒng)籌來自各級政府部門的要求與資金，統(tǒng)一解決農(nóng)村的問題。這是當前農(nóng)村工作的一件大事，編制蓄滯洪區(qū)建設與管理規(guī)劃，必須適應這種形勢,必須與鄉(xiāng)村規(guī)劃緊密結合起來。

（2）明確蓄滯洪區(qū)規(guī)劃與鄉(xiāng)村規(guī)劃的結合點

蓄滯洪區(qū)規(guī)劃編制部門，在將蓄滯洪區(qū)（特別是重點蓄滯洪區(qū)）建設與管理規(guī)劃要求與內容融入鄉(xiāng)村規(guī)劃時，要根據(jù)每個蓄滯洪區(qū)的具體情況，抓住結合點。例如在鄉(xiāng)村規(guī)劃中明確蓄滯洪區(qū)調整與分類的定位，落實分類采取的蓄水模式，以及按照蓄滯洪區(qū)洪水風險圖提出規(guī)避與降低洪水風險的措施；落實蓄滯洪區(qū)分洪蓄水工程與公共基礎設施建設項目，將農(nóng)田水利基本建設、農(nóng)村飲水安全保障、防汛抗旱、除澇減災等水利服務內容放在突出位置；分類提出蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的思路與對策；原則上應將每個安全區(qū)（大型安全臺）劃作一個或幾個獨立的村，以便蓄滯洪區(qū)規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃結合。

（3）積極開展試點

選擇有條件的安全區(qū)或大型安全臺作試點。在地方政府的統(tǒng)一領導下，結合新農(nóng)村建設要求，制定解決農(nóng)民生產(chǎn)與生活出路問題的措施，做好移民安置工作規(guī)劃，使蓄滯洪區(qū)建設與管理規(guī)劃真正落到實處。例如，海河流域文安洼的安全區(qū)，淮河流域董峰湖行洪區(qū)的董崗安全區(qū)、濛洼的王家壩安全區(qū)，長江流域洞庭湖地區(qū)錢糧湖蓄洪垸中的層山安全區(qū)、澧南垸的喬家河后靠安置區(qū)、屈原垸的兔子港安全臺等，可以作為試點。

四、蓄滯洪區(qū)規(guī)劃與安全建設模式

1.蓄滯洪區(qū)調整

根據(jù)蓄滯洪區(qū)形勢的變化，需要對蓄滯洪區(qū)進行調整。調整思路與原則如下：

①對構建流域防洪減災體系、提高流域整體防洪減災能力確有必要的蓄滯洪區(qū)予以保留，維持其蓄滯洪區(qū)性質不變。

②運用概率很低、在流域防洪減災體系中作用已不大的蓄滯洪區(qū)，具備條件的予以撤銷，設為防洪保護區(qū)；或按照蓄洪的實際需要，調整縮小蓄滯洪區(qū)的蓄洪范圍，將部分區(qū)域設為防洪保護區(qū)，使這些地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展不再受蓄滯洪水的影響和制約，以改善區(qū)內居民生存生產(chǎn)條件。

③對由于流域整體防洪能力提高、啟用概率大為減少的蓄滯洪區(qū)，調整其運用標準。根據(jù)流域防洪的實際需要，必要的調整為蓄滯洪規(guī)劃保留區(qū)，以備應對流域超標準洪水發(fā)生時臨時分洪使用。

④對運用概率很高、進洪頻繁、區(qū)內居民生活極不穩(wěn)定、面積相對較小的沿河蓄滯洪區(qū)，具備條件的可以全部退建，恢復作為行洪通道和天然蓄洪場所；或調整蓄洪范圍，結合河道整治，實施部分退堤還河，擴大河道行洪能力。

⑤因地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、保護對象的防洪標準提高以及部分江河設計洪水發(fā)生較大變化等需增加調蓄洪水能力的區(qū)域，經(jīng)流域防洪規(guī)劃科學比選、充分論證后新增設蓄滯洪區(qū)；對確有必要且已在流域防洪體系中承擔了流域防洪任務、在以往防御流域大洪水過程中已經(jīng)發(fā)揮分蓄洪水作用的區(qū)域，實際上已經(jīng)是蓄滯洪區(qū)的部分蓄滯洪洼地，經(jīng)充分論證后認定納入為蓄滯洪區(qū)。

⑥對部分面積、容積較大，在一定時期內還需使用的蓄滯洪區(qū)，根據(jù)防洪形勢的變化，調整其分洪運用方式。具備條件的建設分洪隔堤，按洪水調度方案分區(qū)使用，以增強防洪調度的靈活性。對面積、容積較小的個別蓄滯洪區(qū)，為便于防洪調度與運用，結合防洪工程建設進行聯(lián)圩合并。

⑦結合水資源綜合利用和濕地湖泊生態(tài)環(huán)境保護的需要，改變或調整部分蓄滯洪區(qū)的使用功能，充分發(fā)揮蓄滯洪區(qū)在水資源利用和生態(tài)與環(huán)境保護方面的作用。

2.蓄滯洪區(qū)分類與風險分區(qū)

（1）蓄滯洪區(qū)分類

根據(jù)國務院辦公廳轉發(fā)的 《關于加強蓄滯洪區(qū)建設與管理的若干意見》中的分類定義和原則，根據(jù)流域防洪系統(tǒng)的格局、蓄滯洪區(qū)在防洪系統(tǒng)中的作用與功能以及蓄滯洪區(qū)運用概率，結合蓄滯洪區(qū)建設與管理工作的實際需要進行綜合分析，將蓄滯洪區(qū)劃分為重要、一般與規(guī)劃保留三類。

重要蓄滯洪區(qū)：在保障流域和區(qū)域整體防洪安全中的地位和作用十分突出，涉及省際防洪安全，對保護重要城市、地區(qū)和重要設施極為重要，由國務院、國家防汛抗旱總指揮部或流域防汛抗旱總指揮部調度，運用概率較高的蓄滯洪區(qū)。

一般蓄滯洪區(qū)：對保護重要支流、局部地區(qū)或一般地區(qū)的防洪安全有重要作用，由流域防汛抗旱總指揮部或省級防汛指揮機構調度，運用概率相對較低的蓄滯洪區(qū)。

蓄滯洪保留區(qū)：為防御流域超標準洪水而設置的，運用概率低、但暫時還不能取消仍需要保留的蓄滯洪區(qū)。

分類的目的主要是為了明確各類蓄滯洪區(qū)在流域或區(qū)域防洪中的地位，分類指導蓄滯洪區(qū)的建設與管理；同時也是為滿足蓄滯洪區(qū)規(guī)劃編制與實施的需要，做到全面規(guī)劃、急用先行、分期實施，并為選用安全建設模式提供依據(jù)。對全國蓄滯洪區(qū)建設與管理規(guī)劃中的94處蓄滯洪區(qū)進行分類，其中重要蓄滯洪區(qū)33處，一般蓄滯洪區(qū)41處，蓄滯洪保留區(qū)20處。

（2）洪水風險分區(qū)

蓄滯洪區(qū)是一種特殊的洪水風險區(qū)域，蓄滯洪區(qū)的啟用概率和洪水風險程度是制定蓄滯洪區(qū)建設內容和方案、落實不同管理政策的主要依據(jù)。因此，洪水風險分析的目的是為蓄滯洪區(qū)不同風險區(qū)的建設和管理的對策提供依據(jù)，為確定蓄滯洪區(qū)內不同區(qū)域居民避洪安置方向和安全建設模式，規(guī)劃蓄滯洪區(qū)工程設施和安全設施建設方案，擬定蓄滯洪區(qū)洪水風險管理政策和措施奠定基礎。由于蓄滯洪區(qū)所在流域和河段的洪水特性不同，其洪水風險呈現(xiàn)出不同特點，即使是同一個蓄滯洪區(qū)，由于各分區(qū)運用標準不同以及不同區(qū)域的蓄洪淹沒水深、淹沒歷時等的差異，蓄滯洪區(qū)內不同區(qū)域的洪水風險狀況也不相同。

為有針對性地指導不同風險地區(qū)安全設施建設和經(jīng)濟發(fā)展，根據(jù)蓄滯洪區(qū)洪水特性和地貌特點，在調查區(qū)內人口、財產(chǎn)分布的基礎上，對94處蓄滯洪區(qū)的洪水風險進行統(tǒng)一分析、評價，并根據(jù)洪水風險程度對各蓄滯洪區(qū)進行風險分區(qū)。分區(qū)結果表明，在整個分洪淹沒影響范圍內，重度風險區(qū)面積、人口分別占風險區(qū)總面積、總人口的33%、30%，中度風險區(qū)面積、人口占風險區(qū)總面積、總人口的36%、40%，輕度風險區(qū)面積、人口占風險區(qū)總面積、總人口的31%、30%。

3.基于洪水風險分區(qū)的安全建設模式

蓄滯洪區(qū)是受洪水影響較大、洪水風險較高的特殊地區(qū)，其安全建設模式需要根據(jù)洪水風險程度的不同進行選擇。對于淹沒水深相對較深的高風險區(qū)，特別是重要蓄滯洪區(qū)中的高風險區(qū)，其建設方向是應盡量創(chuàng)造條件，鼓勵人口外遷。而且要對這類蓄滯洪區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展施加嚴格限制，避免人口和資產(chǎn)向高風險區(qū)集中，如控制人口，調整產(chǎn)業(yè)結構，引導發(fā)展淹沒損失影響相對較小的農(nóng)業(yè)等。暫時還難以外遷安置的，可酌情在蓄滯洪區(qū)內選用其他適宜的安建模式。

對于輕度風險區(qū)，尤其是運用標準在50年一遇以上的蓄滯洪區(qū)中的輕度風險區(qū)，一般可不進行安全建設，必要時可適當采取臨時撤退措施。蓄滯洪保留區(qū)主要是為應對超標準洪水而備用的，使用機會很少，一般可不考慮安全建設。這類蓄滯洪區(qū)除禁止發(fā)展有毒污染企業(yè)外，可不對其經(jīng)濟發(fā)展加以限制。

對于運用標準在50年一遇以下，特別是20年一遇以下的蓄滯洪區(qū)中重度、中度風險區(qū)，以及某些淹沒水深相對較深的中度、輕度風險區(qū)，情況比較復雜，除考慮淹沒水深、淹沒歷時與風險大小外，還應考慮耕地遠近、周邊有無城鎮(zhèn)和中心村、附近有無崗地、當?shù)赜袩o土源等經(jīng)濟社會與自然條件。只有這樣，才能為蓄滯洪區(qū)內部因地制宜地選用適當?shù)陌踩ㄔO模式提供技術支撐。安全建設模式比選的原則性意見如下：

①淹沒水深小于0.5 m的輕度風險區(qū)，一般以自行安置為主。

②淹沒水深超過3 m的重度風險區(qū)，一般以區(qū)外移民安置為主；水深超過5 m的重度風險區(qū)，除對居民進行異地安置外，可根據(jù)條件，將風險區(qū)改作魚塘、濕地。

③耕作半徑大于5 km者，一般不推薦建設安全區(qū)。

④耕作半徑小于5 km者，可根據(jù)有無城鎮(zhèn)、有無中心村或崗地依靠以及有無土源等組合條件，推薦采用安全區(qū)、圍村埝或莊臺等模式。

⑤避水樓是在不具備區(qū)外移民安置條件，又難以采取其他就地安置措施情況下的一種選擇，仍需要二次轉移，故一般不鼓勵修建避水樓。

⑥淹沒水深較淺而無需采取其他安全建設模式的低風險區(qū)，以及淹沒水深雖相對較深但難以采取其他安全建設模式的地區(qū)，臨時撤退可作為一種選擇。

五、全國蓄滯洪區(qū)建設與管理規(guī)劃情況

全國蓄滯洪區(qū)建設與管理規(guī)劃以科學發(fā)展觀為指導，根據(jù)人與自然和諧、給洪水以出路、全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧防洪保安與改善民生的理念，按照保障蓄滯洪區(qū)有效啟用、保障居民生命和主要財產(chǎn)安全、改善民生狀況、促進區(qū)內經(jīng)濟社會發(fā)展的思路，從全局和戰(zhàn)略的高度，對我國主要江河蓄滯洪區(qū)的建設與管理作出總體部署。

1.蓄滯洪區(qū)建設與管理的方向與主要任務

蓄滯洪區(qū)承擔著蓄滯流域超額洪水的防洪任務，同時又是區(qū)內居民賴以生存和發(fā)展的基地，因此，蓄滯洪區(qū)建設與管理需要妥善處理有效分蓄洪水、保障生命安全、促進經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾。要加強蓄滯洪區(qū)工程建設，實現(xiàn)蓄滯洪區(qū)的有效規(guī)范運用；要加強蓄滯洪區(qū)安全設施建設，實現(xiàn)蓄滯洪區(qū)分蓄洪水時可基本不出現(xiàn)居民頻繁、大范圍的轉移，安全條件和基本生活有保障；要加強蓄滯洪區(qū)管理，實施有效的蓄滯洪區(qū)社會管理和公共服務，根據(jù)蓄滯洪區(qū)特點，合理利用土地資源，引導調整產(chǎn)業(yè)結構，實現(xiàn)蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟社會與防洪安全的良性發(fā)展。針對我國蓄滯洪區(qū)存在的主要問題，全國蓄滯洪區(qū)規(guī)劃明確了蓄滯洪區(qū)建設和管理的主要任務。

①建立完備可靠的蓄洪控制工程體系。按照流域防洪總體要求和蓄滯洪區(qū)洪水蓄泄控制的實際需要，進行分蓄洪控制工程建設，重點加強以蓄滯洪區(qū)圍堤、分區(qū)隔堤和進退洪設施為主的分蓄洪控制設施，逐步形成體系完善、設施齊全、調控靈活的蓄滯洪控制工程體系，保障蓄滯洪區(qū)能適時適量運用。

②建立有效的生命財產(chǎn)安全保障體系。根據(jù)蓄滯洪區(qū)分類和不同區(qū)域的洪水風險狀況，因地制宜地采取區(qū)外安置、區(qū)內安置、臨時撤退轉移等各種方式進行安全設施建設，逐步使區(qū)內居民脫離洪水高風險區(qū)，最大程度減輕分洪蓄水影響，確保居民的生命安全，改善民生，維護正常的生活、生產(chǎn)秩序。

③建立較為完善的蓄滯洪區(qū)風險管理體系。制定完善蓄滯洪區(qū)社會管理的法律法規(guī)體系，建立健全蓄滯洪區(qū)洪水風險管理制度和綜合管理與專業(yè)管理相結合的管理體制和運行機制。對人口、土地、經(jīng)濟發(fā)展等社會活動，實施分類與分區(qū)相結合的風險管理，規(guī)范蓄滯洪區(qū)內各類經(jīng)濟社會活動和資源開發(fā)利用行為。

④建立符合蓄滯洪區(qū)特點的產(chǎn)業(yè)體系。根據(jù)不同類型蓄滯洪區(qū)的特點和蓄滯洪區(qū)不同區(qū)域的洪水風險狀況，研究確定適宜的經(jīng)濟發(fā)展模式，制定產(chǎn)業(yè)結構調整和蓄滯洪區(qū)扶貧補償?shù)确矫娴南嚓P政策建議，引導區(qū)內經(jīng)濟結構、產(chǎn)業(yè)結構和生產(chǎn)布局的合理調整，建立社會化保障體系和洪澇災害損失保險體系，提高蓄滯洪區(qū)抗御蓄滯洪損失的承受能力。

2.居民避洪安置總體部署

全國蓄滯洪區(qū)建設與管理規(guī)劃針對分類蓄滯洪區(qū)的特點和洪水風險分區(qū)，在現(xiàn)有安全區(qū)、安全臺等安全設施基礎上，根據(jù)各蓄滯洪區(qū)的具體情況和各風險分區(qū)居民分布狀況，對全國94處蓄滯洪區(qū)中居住在設計蓄洪水位以下受分洪蓄水影響的近1 600萬人擬定了居民安全避洪規(guī)劃方案，較大程度地減少了分蓄洪水時對居民帶來的影響。

規(guī)劃利用現(xiàn)有安全設施按照規(guī)劃擬定的標準實施永久性避洪安置的居民，占避洪安置總人數(shù)的11.7%；規(guī)劃以區(qū)外安置、區(qū)內安置方式新建安全設施實施永久性避洪安置的居民占46.3%；規(guī)劃通過應急避險設施和臨時撤退轉移方式實施臨時避洪安置的占42.0%，臨時避洪安置總人數(shù)的約70%分布在運用標準50年一遇及以上的蓄滯洪區(qū)內。規(guī)劃進行區(qū)外安置的居民中，絕大部分（占規(guī)劃實施區(qū)外安置總人數(shù)的95%）采取后靠蓄滯洪區(qū)外崗地方式進行安置，不改變原有耕作方式，具有離水不離地的“單退”性質。

六、結 語

我國人多地少的特殊國情決定了蓄滯洪區(qū)建設與管理是一項長期而又艱巨的任務，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展的進程中，還將會繼續(xù)面臨一系列的新困難、新問題。

蓄滯洪區(qū)是具有洪水風險的特殊的農(nóng)村地區(qū)，要解決蓄滯洪區(qū)建設與管理存在的問題，必須要體現(xiàn)以人為本的科學發(fā)展觀，體現(xiàn)人水和諧共存的新時期治水思路，要與社會主義新農(nóng)村建設緊密結合起來。蓄滯洪區(qū)建設與管理的對策、措施要直接面對蓄滯洪區(qū)分洪、安全與發(fā)展的目標，中央有關文件明確要求的建設社會主義新農(nóng)村等一系列政策，為做好蓄滯洪區(qū)建設與管理工作開拓了新的思路。蓄滯洪區(qū)規(guī)劃、建設與管理中，要繼續(xù)落實以人為本的理念，加大蓄滯洪區(qū)建設力度，實施科學有效的管理，通過科學規(guī)劃、建設、管理，全面提高流域防洪體系抵御洪澇災害的能力，保障蓄滯洪區(qū)內人民群眾的生命財產(chǎn)安全及經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。