○河南省洛陽(yáng)市畜牧局 李金安

鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站是畜牧業(yè)發(fā)展的重要支撐，建國(guó)以來(lái)為我國(guó)畜牧業(yè)乃至農(nóng)村經(jīng)濟(jì)作出了歷史性貢獻(xiàn)。但改革開放后，我國(guó)畜牧業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生了歷史性變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站遭遇經(jīng)濟(jì)體制的巨大變革，在其管理體制、技術(shù)服務(wù)、報(bào)酬解決機(jī)制等方面表現(xiàn)出諸多不適應(yīng)情形，尤其1992年實(shí)行鄉(xiāng)站下放后，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站漸次處于“線斷網(wǎng)破人散”不良局面，農(nóng)村稅費(fèi)改革和縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革后，這種局面愈演愈烈，舊體制的弊端日益顯現(xiàn)，已經(jīng)嚴(yán)重影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站公益性職能的正常發(fā)揮甚至鄉(xiāng)站建制的存亡。鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站何去何從？這是擺在我們面前的嚴(yán)峻課題。

一、歷史回顧

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站的建立。新中國(guó)成立后，1949—1952年為個(gè)體獸醫(yī)；1953—1957年個(gè)體獸醫(yī)組織起來(lái)成立獸醫(yī)小組，1958年起普遍成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（原稱公社）畜牧獸醫(yī)站，為自收自支的事業(yè)單位。健全了省市縣鄉(xiāng)四級(jí)動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)和防檢體系，形成一支幾十萬(wàn)人組成的隊(duì)伍，為動(dòng)物重大疫病的預(yù)防和控制奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站建制的三個(gè)發(fā)展階段

（1）自給自足階段（1958—1980年）。這一階段，畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)處于完全自給自足的自然經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，養(yǎng)殖模式基本是散養(yǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站也處于完全的自收自支狀態(tài)，其主要職能是疾病防治，治療疾病占獸醫(yī)站工作量的90%以上，相當(dāng)于獸醫(yī)院的職能，治病的主要對(duì)象是豬、馬、牛（駝）、羊，而且主要是大家畜，占80%以上。其治病收入基本滿足職工報(bào)酬和獸醫(yī)站發(fā)展需要。這一時(shí)期，由于以散養(yǎng)為主，傳染性疫病還不成規(guī)模，防疫處于零散和自發(fā)狀態(tài)。

（2）差補(bǔ)維持階段（1980—1997年）。這一階段，畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)開始步入商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌道，養(yǎng)殖模式雖仍以散養(yǎng)為主，但規(guī)模場(chǎng)開始建立并發(fā)展。這種規(guī)模場(chǎng)的建立大大改變了中國(guó)畜牧業(yè)的經(jīng)濟(jì)形式，同時(shí)也為新老疫病的傳播創(chuàng)造了條件，全面防疫成為獸醫(yī)站的另一重要職責(zé)，這一時(shí)期防疫的主要疫病是豬瘟、雞新城疫、豬丹毒、豬肺疫、仔豬副傷寒等。治病的主要對(duì)象已經(jīng)不再是大家畜，而是豬、雞、狗等小動(dòng)物和寵物。

（3）變革式階段（1997年至今）。這一階段，畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速發(fā)展的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，規(guī)模場(chǎng)高速發(fā)展，其比重與日俱增，局部地區(qū)可高達(dá)70%以上，接近中等發(fā)達(dá)國(guó)家的畜牧業(yè)發(fā)展水平。這一巨大的經(jīng)濟(jì)變革，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站的生存和發(fā)展提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

二、面臨的主要問(wèn)題及根源

1.面臨的主要問(wèn)題

（1）機(jī)構(gòu)薄弱渙散。鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站經(jīng)歷了半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展歷程，在經(jīng)歷鄉(xiāng)站下放和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革兩次沖擊后，開始由盛轉(zhuǎn)衰。由于為機(jī)構(gòu)編制和人員工資報(bào)酬等復(fù)雜問(wèn)題所困擾，大多數(shù)處于薄弱渙散狀態(tài)，有些站有人不干事，有些站有人無(wú)設(shè)施，有些站人去樓空，有些站人站全無(wú)。大多數(shù)是鄉(xiāng)站名存實(shí)亡，幾名原有的職工各自免費(fèi)使用鄉(xiāng)站房舍，以經(jīng)營(yíng)獸藥飼料收入謀生。面對(duì)日益嚴(yán)峻的疫情形勢(shì)和繁重的防控任務(wù)，不少地方開始探索變通和折衷的解決辦法。河南省2008年開始號(hào)召各地打破行政區(qū)劃界限，建立“基層中心站”，由于機(jī)構(gòu)編制和報(bào)酬解決機(jī)制未理順，實(shí)施兩年來(lái)不僅步伐不快，而且顯效不佳。

（2）人員素質(zhì)低下。鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站人員素質(zhì)低下有著很深的歷史根源，鄉(xiāng)站始建初期，人員多數(shù)是從農(nóng)民中選取，以師徒傳藝形式培訓(xùn)獸醫(yī)防治技能，其素質(zhì)都不高，多數(shù)是高中以下文化水平，盡管這些人通過(guò)常年摸索，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但理論水平都很低?；謴?fù)高考后，雖然鄉(xiāng)站里吸收了一部分大學(xué)生，但是，由于基層獸醫(yī)工作臟累，甚至有社會(huì)歧視現(xiàn)象，多數(shù)人在若干年后從政或跳槽，留下來(lái)的仍然是那些“老獸醫(yī)”。

（3）技術(shù)裝備落后。獸醫(yī)工作是個(gè)技術(shù)含量相對(duì)較高的行業(yè)，需要配備一定的專業(yè)技術(shù)裝備，并且要隨著時(shí)代的發(fā)展不斷更新和提高。但是，由于鄉(xiāng)站一直以來(lái)在經(jīng)費(fèi)上比較匱乏，技術(shù)裝備向來(lái)跟不上時(shí)代步伐。20世紀(jì)90年代以前，只憑聽診器和保定架等可以基本滿足需要，但是90年代后就不行了，因?yàn)猷l(xiāng)站面臨的情勢(shì)已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化：一是防治的對(duì)象再也不是以大家畜為主，而是以豬雞和寵物為主；二是防治的疫病再也不是內(nèi)科病等常見(jiàn)病，而是以傳染病為主的群發(fā)病；三是防治的手段再也不是以治療為主的所謂灌藥打針，而是以防疫為主的綜合防控；四是服務(wù)的方式再也不是“愿者上鉤”，而是坐診和登門服務(wù)相結(jié)合；五是服務(wù)的對(duì)象再也不是清一色的散養(yǎng)戶，而是規(guī)模場(chǎng)為主、散養(yǎng)與規(guī)模養(yǎng)殖并舉的復(fù)雜主體。然而，一些鄉(xiāng)站至今還是用的六七十年代配備的冰箱；疫苗箱不能達(dá)到人手一個(gè)；沒(méi)有簡(jiǎn)單的手術(shù)器械；更不用說(shuō)顯微鏡、電腦等裝備了。

（4）職能定位模糊?？梢哉f(shuō)，在時(shí)過(guò)境遷的前提下，從政府到鄉(xiāng)站都沒(méi)有將鄉(xiāng)站的職能真正廓清，不少人包括一些政府官員仍然認(rèn)為獸醫(yī)站就是給豬雞看病，或者說(shuō)是搞配種的，或者說(shuō)是搞檢疫的，這說(shuō)明，從上至下，對(duì)鄉(xiāng)站的職能定位至今仍然停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的思想水平上。

（5）運(yùn)作模式守舊。由于思想沒(méi)有趕上時(shí)代步伐，鄉(xiāng)站的運(yùn)作模式依然停留在八九十年代以前的單一水準(zhǔn)上，以前靠治病收入可以糊口，現(xiàn)在靠這個(gè)不行了。因此，不少地方就采取以檢補(bǔ)站的辦法解決鄉(xiāng)站的經(jīng)費(fèi)困局，這就是所謂的“成本回收迷途”，它沒(méi)有真正解決鄉(xiāng)站職工的飯碗問(wèn)題，倒是觸犯了國(guó)家收支兩條線的“紅線”！這就是當(dāng)前大多數(shù)鄉(xiāng)站沿用的運(yùn)作模式。

（6） 事業(yè)入不敷出。鄉(xiāng)站無(wú)病可看，治病收入沒(méi)了；檢疫收費(fèi)坐支，政府禁了；賣藥競(jìng)爭(zhēng)激烈，收入微?。回?cái)政補(bǔ)貼本來(lái)很少，由于沒(méi)有可靠保障，除人頭經(jīng)費(fèi)外，大多不能得到落實(shí)。這就導(dǎo)致鄉(xiāng)站只能是入不敷出。

2.問(wèn)題的根源

（1）所有制問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站在歷史上曾是自收自支單位，后來(lái)變?yōu)椴罟┦聵I(yè)單位，最后被迫下放并漸次處于入“混沌”狀態(tài)，即機(jī)構(gòu)性質(zhì)不清、房產(chǎn)權(quán)屬不清、人員待遇不清、單位職能不清。

（2）體制問(wèn)題。鄉(xiāng)站下放后，政府沒(méi)有真正負(fù)起責(zé)任，而業(yè)務(wù)上一旦有事還是由上級(jí)畜牧部門安排工作，時(shí)間一久，該管的不管，不該管的常管，便不可避免地形成了“兩管兩不管”的尷尬局面。

（3）機(jī)制問(wèn)題。由于處于“兩管兩不管”境地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站很少在運(yùn)作機(jī)制上進(jìn)行探索創(chuàng)新，墨守成規(guī)，坐等上級(jí)撥款，因而遲遲不能走出迷途。

三、重塑設(shè)計(jì)

1.指導(dǎo)思想。生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系。目前，我國(guó)畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)步入現(xiàn)代市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)軌道，畜牧業(yè)生產(chǎn)力已得到了空前的解放和發(fā)展，規(guī)?；⑿б婊?、現(xiàn)代化將是中國(guó)當(dāng)代畜牧業(yè)發(fā)展的主旋律。當(dāng)今的鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站之所以陷入困局，就是這種生產(chǎn)關(guān)系沒(méi)有順應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展潮流所造成。改革開放后，我國(guó)畜牧業(yè)發(fā)展參與了國(guó)際分工，畜產(chǎn)品交易日益頻繁，國(guó)際化趨勢(shì)已不可逆轉(zhuǎn)，因此我們必須借鑒，走國(guó)際化路子。

2.職能定位

（1）定位依據(jù)和職能劃分。根據(jù)《中華人民共和國(guó)畜牧法》《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》《獸藥管理?xiàng)l例》《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》《種畜禽管理?xiàng)l例》《執(zhí)業(yè)獸醫(yī)管理辦法》《鄉(xiāng)村獸醫(yī)管理辦法》《動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)管理辦法》等相關(guān)法規(guī)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站的基本職能可分為公益性和服務(wù)性兩大類。

（2）公益性職能。一是重大動(dòng)物疫病防控；二是動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品檢疫監(jiān)督；三是獸藥飼料管理；四是種畜禽管理；五是畜牧調(diào)查統(tǒng)計(jì)。

（3）服務(wù)性職能。一是動(dòng)物疾病防治；二是畜禽品種改良；三是飼草飼料技術(shù)推廣；四是獸藥飼料經(jīng)營(yíng)；五是畜牧獸醫(yī)技術(shù)培訓(xùn)。

3.體制模式設(shè)計(jì)

（1）體制模式設(shè)計(jì)應(yīng)考慮的原則。重塑設(shè)計(jì)應(yīng)考慮以下基本原則：一是按鄉(xiāng)設(shè)置原則。即按鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃設(shè)立畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)。二是職能分離原則。即將鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站按職能一分為二，實(shí)行不同的管理體制。三是雙向靠攏原則。即屬于管理或執(zhí)法職能的向政府機(jī)構(gòu)靠攏，屬于服務(wù)經(jīng)營(yíng)性職能的向企業(yè)靠攏。四是垂直管理原則。鑒于畜牧獸醫(yī)工作技術(shù)性強(qiáng)、公益性大，基層畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)行垂直管理。五是因地制宜原則。即根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃規(guī)模、人口數(shù)量、養(yǎng)殖特色、畜禽飼養(yǎng)量等具體情況確定各自的機(jī)構(gòu)規(guī)模。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)的基本設(shè)計(jì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)工作站的設(shè)計(jì)：按五大職能設(shè)置崗位，上下對(duì)應(yīng)，并可進(jìn)行若干分組，實(shí)行三定，即定編、定崗、定責(zé)。其行政執(zhí)法職能須在縣畜牧局或動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所委托基礎(chǔ)上行使權(quán)力。人數(shù)以5～7人為宜，應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃規(guī)模、人口數(shù)量、養(yǎng)殖特色、畜禽飼養(yǎng)量等具體情況確定機(jī)構(gòu)規(guī)模，這是維持日常工作的最低本規(guī)模，工作站在人手不足的情況下可以政府購(gòu)買服務(wù)形式，從推廣站中調(diào)用專業(yè)技術(shù)人員。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)技術(shù)推廣站的設(shè)計(jì)：鑒于畜牧獸醫(yī)技術(shù)服務(wù)公益性強(qiáng)和利潤(rùn)低的特點(diǎn)，推廣站應(yīng)定為定補(bǔ)事業(yè)單位，并給予適當(dāng)補(bǔ)貼，但基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)的廣闊性，大有開挖潛力，因此，必須充分調(diào)動(dòng)員工作積極性，對(duì)其進(jìn)行企業(yè)化管理，人員實(shí)行招聘制和動(dòng)態(tài)管理。這種體制，既解決了畜牧獸醫(yī)技術(shù)人員的后顧之憂，又調(diào)動(dòng)了他們的工作積極性。