文|《小康》記者 李秀江 實習(xí)生 李雅男 北京報道
新國家賠償法存憾
文|《小康》記者 李秀江 實習(xí)生 李雅男 北京報道
“歸責(zé)原則”打折扣、“結(jié)果原則”不徹底、“舉證倒置”范圍小、“精神賠償”不具體,歷時五年之久,歷經(jīng)四次審議才通過的《國家賠償法》修正案仍有遺憾
6月 21日,河南省高院院長王立勇專程到農(nóng)民趙作海鞠躬致歉,此前的5月9日,蒙冤入獄11年的趙作海被宣告無罪,隨后他拿到了國家賠償及生活困難補助共計65萬元。
1952年出生的趙作海是河南省商丘市柘城縣老王集鄉(xiāng)趙樓村人,被稱作河南版“佘祥林”。1999年因同村趙振晌失蹤后發(fā)現(xiàn)一具無頭尸體而被拘留,2002年商丘市中級人民法院以故意殺人罪判處其死刑,緩刑2年。直到今年4月30日,“被害人”趙振晌回到村中,才認(rèn)定趙作海故意殺人案系一起錯案。
趙作海如此神速地得到賠償,在2010年4月29日之前還是不可想象的,若不是全國人大常委會第十四次會議于當(dāng)日通過了修改后的《中華人民共和國國家賠償法》(以下簡稱《國家賠償法》),他的不幸或?qū)⒗^續(xù)延續(xù)。經(jīng)過四次審議,實施15年之久的《國家賠償法》在首次修訂后雖然相比16年前八屆全國人大常委會第七次會議通過的法律有了很大的進(jìn)步,但仍有遺憾,其是非至今爭議不斷。
將“違法歸責(zé)原則”修改為“結(jié)果責(zé)任原則”,是修改后的《國家賠償法》一大進(jìn)步。
但同時,學(xué)者認(rèn)為,“歸責(zé)原則”的修改是打了折扣的,并不徹底。
自《國家賠償法》實施以來,一直飽受爭議,不僅獲得國家賠償者屈指可數(shù),而且國家賠償?shù)慕痤~總共不過5000萬元,即便是獲賠者,也大多經(jīng)歷了漫長而曲折的煎熬。這部法律一直飽受“門檻高、標(biāo)準(zhǔn)低、范圍窄、程序亂”等問題困擾,甚至被戲謔地指責(zé)為“國家不賠法”。
2001年,19歲陜西少女麻旦旦被公安局以“賣淫”為由拘留,被迫兩次做處女鑒定后方還清白。麻旦旦隨后將涇陽縣、咸陽市兩級公安局告上法庭,最終卻僅獲74.66元國家賠償。類似案例不勝枚舉,施行多年未曾修改的《國家賠償法》一次次被推至風(fēng)口浪尖。直至2005年,全國人大常委會的工作部門開始著手對《國家賠償法》進(jìn)行調(diào)研。一年后,十屆全國人大常委會將修改該法列入五年立法規(guī)劃。2008年10月,《國家賠償法》修正草案被首次提交全國人大常委會會議審議。
修改《國家賠償法》從前期調(diào)研到最后通過人大審議,前后歷時五年之久,可見該法立法之慎重、修法之艱難。原本按慣例將三讀通過的修正草案,還經(jīng)歷了一次意外“流產(chǎn)”。
2009年10月31日,各界寄予厚望的新《國家賠償法》并沒有如期交付表決。在當(dāng)天舉行的新聞發(fā)布會上,包括《小康》在內(nèi)的眾多媒體到場后卻接到臨時通知:關(guān)于《國家賠償法》表決情況的新聞發(fā)布臨時取消。這令到場的記者頗感意外。
第十一屆全國人大法律委員會副主任委員洪虎向《小康》記者透露,由于相關(guān)部門在國家賠償?shù)臍w責(zé)原則、賠償程序等問題上爭議過大,新《國家賠償法》暫時未提交表決,還將繼續(xù)修改。
實際上,洪虎提到的“歸責(zé)原則”,正是學(xué)界爭議最大、賠償法遲遲不能出臺的原因所在。“根據(jù)什么原則把責(zé)任歸給國家,就是國家賠償?shù)臍w責(zé)原則?!痹本┦懈呒壢嗣穹ㄔ焊痹洪L、國家賠償委員會主任陳春龍教授對《小康》記者介紹,歸責(zé)原則有很四種:主觀過錯原則、客觀過錯原則、無過錯原則和違法原則。
修改之前的《國家賠償法》的基本原則是“違法原則”。即,國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的,受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。其前提是 “違法”行使職權(quán)權(quán)利,也就是如果國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員“依法”行使職權(quán)侵犯公民權(quán)利,受害人將無法取得國家賠償。
陳春龍稱,原來的賠償法列舉了十幾種賠償?shù)那闆r,在“違法原則”框架下就很麻煩,因為有的情況是違法,有的情況不違法,所以“原來的賠償法從理論上講本身就是矛盾的、不科學(xué)的、不全面的?!?/p>
修改后的《國家賠償法》亮點之一就是在總則部分刪除了“違法”二字,即國家機關(guān)或工作人員做出的行為,只要損害了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,哪怕并不違法,受害人也有依照法律取得賠償?shù)臋?quán)利。
陳春龍說,刪去“違法”二字,實行無過錯原則,也就是結(jié)果責(zé)任原則,不管違法不違法,只要結(jié)果錯了就要賠?!边@使得“違法”不再是國家賠償?shù)奈ㄒ槐匾獥l件。以趙作海案為例,即便司法機關(guān)能證明自己辦案的法律程序沒有錯,但結(jié)果錯了,也要給予趙作海國家賠償。
將“違法歸責(zé)原則”修改為“結(jié)果責(zé)任原則”,是修改后的《國家賠償法》一大進(jìn)步。但同時,學(xué)者認(rèn)為,“歸責(zé)原則”的修改是打了折扣的,并不徹底。
因為在新法某些法條中,“違法”二字依然得以保留。如第三條第四款規(guī)定:“違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的,受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利?!?言下之意,只要是合法使用武器、警械,即使造成誤傷,受害人也很有可能無法獲得國家賠償。這是新法的遺憾之處。
悲傷 5月12日,趙作海出獄后在其妹夫家休息,談及一直沒見到4個孩子時,趙作海老淚縱橫。
《小康》記者在采訪中得知,《國家賠償法》在2009年10月進(jìn)行三審時就刪去了“違法”二字,但有人提出不同意見,認(rèn)為如果在賠償法中全部去掉“違法”二字,那么在處理一些突發(fā)事件、群體性事件和嚴(yán)重打砸搶燒事件時,將很難執(zhí)行。
比如,在新疆“7·5”事件中,出于維護(hù)國家安全需要,當(dāng)時可能會拘捕很多人,但事后經(jīng)過甄別,其中一部分是屬于錯拘錯捕。如果按修改的國家賠償法來執(zhí)行,可能會造成賠償范圍過大。因此,有人大代表非常不贊同,這也是三審時未能交付表決的一個原因。
在四審時,雖然總則部分刪去“違法”二字,實行結(jié)果原則,但在某些方面,變成了“有條件的結(jié)果原則”。“刑事拘留附有條件,沒有把條件限定在最小范圍內(nèi),這是很大的不足?!标惔糊堈f。
來自一線的公安、檢察機關(guān)堅持“有條件的結(jié)果原則”的原因在于,如果“依法錯拘”也給予國家賠償,會束縛公安機關(guān)手腳,影響其采取措施的積極性和果斷性。“這純屬是為自己推脫責(zé)任的一種托詞。”甘肅省臨夏州東鄉(xiāng)縣檢察院檢察長安衛(wèi)東對此有不同看法,“嚴(yán)格把握政策界限,強化責(zé)任意識、證據(jù)意識,慎重采取措施,是不會束縛手腳的?!?/p>
最后的結(jié)果是,在刑事賠償方面,仍然堅持“錯拘在法定時限內(nèi)不賠”以及“捕后酌定不起訴的不賠”兩項內(nèi)容。
“這樣的規(guī)定是妥協(xié)的產(chǎn)物。” 中國政法大學(xué)教授馬懷德表示,“原來可能是錯捕、錯拘的都賠,現(xiàn)在是錯拘在法定時限內(nèi)不賠,錯捕的酌定不起訴的不賠,這就很容易成為司法機關(guān)拒絕賠償或不愿意賠償?shù)慕杩?。安衛(wèi)東則認(rèn)為,新法有了很大的完善和進(jìn)步,但也有些不足之處,具體表現(xiàn)為有些表述不明確、不規(guī)范,如對情節(jié)嚴(yán)重、不起訴類型等的認(rèn)定在實踐中難以把握和操作。
為此,陳春龍建議,應(yīng)該盡快制定《緊急狀態(tài)法》,正常時期使用《國家賠償法》,而在特殊時期則啟動《緊急狀態(tài)法》,就可以很好地解決上述問題。他說,緊急狀態(tài)很復(fù)雜,應(yīng)該單獨立一個法。針對分裂國家、分裂民族、危害國家安全的情況制定《緊急狀態(tài)法》,在緊急狀態(tài)狀況下,國家有權(quán)臨時依法剝奪公民的人身自由,當(dāng)然法律限制也要很嚴(yán)格,不能亂抓人。
“《緊急狀態(tài)法》是針對國家非正常的緊急狀態(tài)情況,《國家賠償法》是針對國家正常狀態(tài)下的情況,不能用來賠償緊急狀態(tài)情況下的錯拘錯捕。”陳春龍說。
然而,制定《緊急狀態(tài)法》不是短期內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)的,不過目前也有解決的辦法。陳春龍建議,新《國家賠償法》要在今年12月1日才開始實施,立法機關(guān)可以在實施前做出立法解釋,說明錯誤刑事拘留僅限分裂國家、分裂民族、嚴(yán)重?fù)p害國家安全的情況下才不予賠償。
以前嫌疑人如果說公安機關(guān)刑訊逼供,嫌疑人要拿出被刑訊逼供的證據(jù),現(xiàn)在反過來,即公安機關(guān)要拿出沒有刑訊逼供的證據(jù),如果拿不出,就要賠償。
新《國家賠償法》正式引入舉證責(zé)任倒置,明確規(guī)定“被羈押人在羈押期間死亡或者喪失行為能力的,賠償義務(wù)機關(guān)的行為與被羈押人的死亡或者喪失行為能力是否存在因果關(guān)系,賠償義務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)?!?/p>
“這一點是國家賠償法重大的進(jìn)步?!标惔糊埥忉屨f,“以前嫌疑人如果說公安機關(guān)刑訊逼供,嫌疑人要拿出被刑訊逼供的證據(jù),現(xiàn)在反過來,即公安機關(guān)要拿出沒有刑訊逼供的證據(jù),如果拿不出,就要賠償。這就是舉證倒置?!?/p>
按照原來的《國家賠償法》,如果公民去找法院要求國家賠償,法院要求他先找公安機關(guān)書面承認(rèn)抓錯人了,然后才能獲賠。如果公安機關(guān)認(rèn)為自己沒有違法,沒有過錯,那么沒法賠償。“讓國家機關(guān)認(rèn)錯,還要書面確認(rèn),這對老百姓來說難度太大了?!庇绕涫恰岸阖堌垺钡确钦K劳鍪录?,要由受害人及其家屬自己舉證,證明羈押機關(guān)有責(zé)任,難度太大了。
令人欣喜的是,在新法中明確了賠償義務(wù)機關(guān)的舉證責(zé)任,在被行政拘留或者羈押期間,公民如果死亡或者喪失了行為能力,有關(guān)機關(guān)就要負(fù)責(zé)舉證。
“如果嫌疑人在羈押期間被打死了,他無法拿證據(jù)證明是被你打的,那么你就要舉證證明不是你打的,如果證明不了,那就是你打的,這有利于保護(hù)嫌疑人的合法權(quán)益?!?/p>
雖然是一個進(jìn)步,但還不夠,因為它只局限于打死人和打成喪失行為能力這兩種,陳春龍建議,打成輕傷以上的都要舉證責(zé)任倒置,這樣范圍就更大了,公安也就不敢再刑訊逼供了。
相對于財產(chǎn)賠償,精神賠償一直是人們爭論的焦點。這一次《國家賠償法》的修改,將精神賠償列入其中,規(guī)定致人精神損害并造成嚴(yán)重后果的,應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的精神損害撫慰金。這樣的一項修改,毫無疑問旨在強調(diào)尊重公民的人權(quán),但同時,也將“精神賠償”這一話題推向了尷尬的境地。
什么情況才可稱作精神受到損害?哪些情形算是造成嚴(yán)重后果?精神賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)如何確定?目前對于精神賠償具體的劃分和界定,還沒有一個明確的標(biāo)準(zhǔn)。這可能使得“精神賠償”在具體執(zhí)行中隨意性過大。
對此,洪虎認(rèn)為,在實踐經(jīng)驗不足的情況下,對精神損害賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),不宜在法律中做出具體規(guī)定,可在司法實踐中根據(jù)案件的具體情況由司法解釋予以明確。
陳春龍告訴《小康》記者,在民事賠償領(lǐng)域中寫入精神賠償也是近幾年的事,早年間,民事賠償中也沒有精神賠償這一項。第一例民事賠償中的精神賠償始于20多年前,當(dāng)時有一位女孩在北京吃火鍋時因發(fā)生爆炸而被毀容,其家屬要求賠償住院費、整容費,北京市海淀區(qū)法院受理此案后首開先河,宣判除賠償這位女孩住院費、整容費之外,還要給予5萬元的精神賠償,成為民事賠償中精神賠償?shù)谝话浮?/p>
此后,直到2003年,最高法院做出司法解釋才規(guī)定民事賠償里面有精神賠償。
因此,陳春龍認(rèn)為,此次將精神賠償寫入《國家賠償法》同樣是一個進(jìn)步,雖然寫得不是很具體但可以理解,只能在今后依靠最高法院、最高檢察院積累更多的案例后再做出司法解釋。
安衛(wèi)東檢察長表示,雖然新法對“精神賠償”規(guī)定的不具體、較模糊,具體執(zhí)行中存在難度,但有此依據(jù),通過不斷實踐,還是會總結(jié)出符合當(dāng)?shù)貙嶋H的經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)。
國家賠償在國際上也是一個新興的法律學(xué)科,在很多方面還需要研究和完善。“中國的國家賠償法也不可能一步到位,雖然還有些小小的遺憾,但修改就比不改好?!标惔糊堈f。