王 欣， 趙挺生， 丁麗萍

(華中科技大學 土木工程與力學學院, 湖北 武漢 430074)

按照現(xiàn)代安全工程系統(tǒng)性原理，良好的建筑安全管理應該是一種全員參與和全過程的管理[1]。業(yè)主(開發(fā)階段的業(yè)主，國內又稱為“建設單位”，下同)作為建筑工程中的重要一方，在建筑工程安全管理活動中可以、也應該發(fā)揮應有的作用，推動建筑安全管理工作的持續(xù)發(fā)展。為此，上世紀80年代，西方國家就提出業(yè)主參與建筑施工安全管理的概念，并且在其后實施的安全管理活動中，不斷強化業(yè)主安全管理的方法和手段，形成了具有各自特色的業(yè)主施工安全管理模式。進入21世紀后，伴隨著我國建筑業(yè)的快速發(fā)展，工程建設生產(chǎn)安全事故持續(xù)高發(fā)，形勢嚴峻。為遏制安全生產(chǎn)重特大事故高發(fā)的勢頭，國家相繼制定了《安全生產(chǎn)法》、《安全生產(chǎn)許可證管理條例》、《建設安全生產(chǎn)管理條例》等法規(guī)，強化了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，但在如何建立與業(yè)主地位相適應的施工安全管理模式上鮮有涉及。

1 國內外研究現(xiàn)狀

Levitt(1981)研究發(fā)現(xiàn)，業(yè)主在選擇或者資格預審項目承包商中，采取安全績效考核的，建設中極少有事故發(fā)生。Liska(1993)研究發(fā)現(xiàn)出色安全管理的一個先決條件是業(yè)主參與項目安全管理，其中不僅包括參與制訂項目施工前的安全計劃，在財務上支持承包商安全計劃的落實，而且還參與項目的日常安全管理活動。Hinze進行的一系列有關業(yè)主對建筑安全影響的調查研究，指出業(yè)主的參與已被視為建筑施工達到零傷亡目標的一個基本要求，業(yè)主對建筑安全的關心正在不斷增加，業(yè)主能夠通過選擇安全承包商，鼓勵設計師在建筑設計過程中給出安全建議，直接參與現(xiàn)場安全管理等措施，來有效提高項目施工安全[2]。Blair(1996)指出從全面安全管理的角度看，所有人對安全問題都負有責任：業(yè)主、設計方、承(分)包商、政府以及保險公司等[3]。Ngowi(1997)進一步指出：在建筑業(yè)中把安全和健康僅僅看作是承包商的責任的想法已經(jīng)被視為事故頻發(fā)的一個主要原因。Jawaharnesan和Price(1997)通過對英國38家大型業(yè)主的調查指出，安全管理是業(yè)主代表的十二項重要任務之一，業(yè)主代表應該保證業(yè)主制定一個環(huán)境、健康和安全計劃，并將計劃包含在合同中，業(yè)主代表應協(xié)助承包商進行安全培訓，并建議在項目的所有級別都定期舉行安全會議[4]。美國土木工程師學會(1998)發(fā)表的350號政策聲明中指出應將業(yè)主包含到項目安全管理中去，聲明認為業(yè)主可以采取有效措施在安全管理中發(fā)揮積極作用，如任命一個專門的組織或者個人來監(jiān)督安全，在合同中規(guī)定設計者的安全責任等[5]。Jones(2000)分析了英國在實施《建筑(設計與管理)條例》中遇到的問題，并且建議了一些方法來增強業(yè)主和設計師的參與[6]。對于業(yè)主參與安全管理的方法，Gambatese(2000)提出了業(yè)主通過其項目代表，參加承包商在所有項目中的安全活動，包括新員工培訓、安全會議、工地安全審計、事故調查、培訓、獎勵計劃和其他與安全相關的工作[7]。在過去業(yè)主不愿卷入有關施工安全管理的原因之一是害怕招致賠償責任的風險[8]，但這種情況已經(jīng)發(fā)生改變，Haupt和Coble(2001)研究指出，從承包商負責到業(yè)主、規(guī)劃設計人員以及住戶等所有相關的各方都要承擔安全責任已經(jīng)成為國際建筑安全健康法規(guī)發(fā)展的趨勢。Suraji(2001)在對建筑事故致因模型分析中表明，業(yè)主減少項目安全預算，增加項目建設標準，改變項目目標，提高項目設計和建設難度等這些因素都是導致事故的重要原因[9]。業(yè)主、建筑/工程公司(設計師) 、承包商和分包商在防止意外傷害，實現(xiàn)無傷害工地中起著不同的作用[2,10]，唯有所有參建方都承擔其自身的責任，建筑安全管理才能實現(xiàn)長效化。為此，歐美國家在相關安全法律及法規(guī)條文中都對業(yè)主的建筑施工安全管理活動進行了詳細規(guī)定，如美國的《職業(yè)安全健康標準》根據(jù)嚴謹而詳盡的法規(guī)標準和技術條例對雇主的活動進行嚴格檢查、幫助和處罰[11]。英國在頒布的《建筑(設計與管理)條例》中重新考慮了業(yè)主、設計總監(jiān)、設計師和承包商應承擔的責任和義務，并針對影響項目的各個方面和從項目立項到交付使用的各個階段，詳細闡述了各方的具體責任和義務。英國的安全管理法規(guī)強調：誰造成工作中的危險，誰就要負責對工人和可能被波及的公眾進行保護。

在我國，業(yè)主建筑施工安全管理的研究和實施起步較晚，但發(fā)展趨勢較快。方東平、黃新宇等(2005)強調了全員參與安全管理的重要性，并就業(yè)主與建筑安全的關系做了系統(tǒng)論述[12]。章鑫、黃貽平等(2005)總結了國外業(yè)主從項目招投標階段到項目實施階段參與項目安全管理的11項常用措施,并通過對上海地區(qū)31個項目調研,總結得到了可能對我國業(yè)主有用的參與工程項目安全管理的7項措施[13]。章鑫，黃貽平等(2006)通過調查上海地區(qū)96個工程項目，分析了業(yè)主不同的安全態(tài)度對項目安全績效的影響，獲得了業(yè)主能夠顯著影響項目安全績效的8項態(tài)度和措施[14]。陳新華等(2006)通過實證研究說明了業(yè)主是項目建設的第一責任人, 落實項目業(yè)主的安全責任,就是從源頭抓好建筑生產(chǎn)安全的有力措施[15]。彭淮等(2006)對建筑工程安全新體制進行了探索，提出了變過去單純對施工單位和監(jiān)理單位進行安全監(jiān)督的體制為以監(jiān)督業(yè)主作為核心的安全管理新體制[16]。田林等(2007)結合我國安全管理的現(xiàn)狀，并借鑒美國業(yè)主安全管理經(jīng)驗，對我國業(yè)主安全管理提出了六個方法[17]。孫澤新(2007)在論文中提出簽訂安全協(xié)議是業(yè)主對發(fā)包工程進行安全管理和經(jīng)濟制約的重要手段[18]。吳方武教授(2008)指出, 作為建設項目的投資方，業(yè)主往往是連接項目參與各方的紐帶，業(yè)主在項目建設中處于核心地位，積極地參與安全管理能夠為其自身和在建工程項目帶來眾多的收益[19]。袁俊清(2008)結合我國業(yè)主管理主要存在的問題，提出了業(yè)主安全管理過程中需注意的各環(huán)節(jié)[20]。

我國研究人員通過對西方發(fā)達國家和地區(qū)業(yè)主施工安全管理模式的介紹和總結，分析了國內地業(yè)主施工安全管理領域中存在的問題及其解決方法，研討了業(yè)主安全管理發(fā)展方向。并體現(xiàn)在制定(或修訂)的相關安全法律法規(guī)以及《建設工程施工合同(示范文本)》中[21,22]。

業(yè)主的施工安全管理的研究與發(fā)展實踐，總的來說，可以歸結為四個方面：一是通過安全狀況篩選承包商，安全啟動建設項目;二是通過施工安全合同約束承包商，為業(yè)主使項目得以安全完成的決心提供證據(jù);三是業(yè)主參與現(xiàn)場安全管理，管理和選擇設計師、分包商，其中包括業(yè)主人員參加定期安全會議，指定的專職項目安全員，強調對事故，安全視察和安全會議的報告，建立安全指導和安全培訓計劃，通過要求定期的(特別是月度的)安全報告來控制安全工作;四是投資于項目安全激勵計劃更直接地參與安全事務。

2 業(yè)主建筑施工安全管理模式

業(yè)主的建筑施工安全管理模式是在一定時期內指導項目業(yè)主在施工現(xiàn)場進行安全工作的運行機制、組織機構、監(jiān)督方式和管理思想、理論、原則、措施的體系總稱。下面我們主要對以美國、英國和中國香港為代表的三種業(yè)主施工安全管理模式進行分析。

2.1 以嚴格法律規(guī)管為主的業(yè)主安全管理模式

美國是世界上法律法規(guī)相對最完善的國家之一，在建筑施工安全領域，美國根據(jù)《職業(yè)安全與健康法》(OSHAct)及相關配套標準、法規(guī)，加上各州根據(jù)自身情況制定的安全管理標準，約束業(yè)主的安全管理行為，要求業(yè)主的安全管理活動要不折不扣地遵守各項安全管理標準，并通過職業(yè)安全與健康局(OSHA)下設的建筑處，進行管理，安排安全抽樣檢查，此外美國政府還成立了國家安全與健康研究所，負責安全健康的研究工作，以不斷地根據(jù)建筑施工安全形式的發(fā)展，完善法律、標準和法規(guī)。形成了以嚴格法律規(guī)管為主的業(yè)主安全管理模式。

這種模式下業(yè)主建筑施工安全管理活動均在嚴格、細致的法律法規(guī)監(jiān)督之下進行，政府相關安監(jiān)部門在推動業(yè)主安全管理活動中處于主導地位，政府通過立法和相關法律規(guī)定業(yè)主在建筑施工安全管理活動需要執(zhí)行的內容，并且通過依法(如OSHA標準29CFR1926、29CFR1903等)不定期檢查和評價，對業(yè)主在施工安全管理中的違規(guī)行為進行處罰，甚至進入訴訟程序等。各業(yè)主在施工安全管理中的活動接受安全監(jiān)督機構的監(jiān)督，隨時配合檢查工作，并且將安全信息及時反饋給相關研究機構便于日后安全立法的修訂。這種模式可以用圖1表示。

圖1 法律規(guī)管為主的業(yè)主安全管理模式

在這種管理模式下，一方面政府擁有制訂和修改相關法律法規(guī)的權利，規(guī)定業(yè)主的規(guī)范行為，能夠有效控制業(yè)主參與建筑施工安全管理的深度和方向，在統(tǒng)一的規(guī)定下實施業(yè)主安全管理，保證了整個建筑施工市場中業(yè)主的安全管理參與水平。另一方面，政府雖然掌握著調控和指導業(yè)主安全管理行為的優(yōu)勢，但是作為個體的各項目有其自身的特殊性，政府相關法律法規(guī)不可能兼顧所有信息，這使得對業(yè)主安全管理的指導缺乏靈活性，同時，也壓抑和制約了業(yè)主自發(fā)采取安全管理的能力。這種管理模式的弊端一是效率較低，相對于大量的建筑工程，執(zhí)法檢查力量比較單薄，無法體現(xiàn)效率；二是檢查和評價缺乏比較，很多小型項目業(yè)主沒有相關的檢查信息，相關評價信息缺乏比較價值；三是阻礙了業(yè)主進行施工安全管理的自發(fā)性和能動性。業(yè)主難以根據(jù)自身項目特點制訂有針對性的業(yè)主安全管理計劃。

2.2 以政府引導業(yè)主自發(fā)參與為主的安全管理模式

英國在建筑安全管理領域一直沿襲著兩大原則：一是堅持以預防為主，二是積極建設安全文化。在業(yè)主施工安全管理模式的建立上也是如此，英國通過安全與健康委員會(HSE)，對業(yè)主參與施工安全管理進行規(guī)范，相關法律和法規(guī)(如《勞動健康安全法》(HSWAct)、《實踐規(guī)范》(ACOPS)等)的制訂和實施方式也主要以幫助業(yè)主預防安全事故為主，并引入安全咨詢機構，為業(yè)主提出安全指導意見，協(xié)助業(yè)主建立安全文化，從而推動業(yè)主形成自發(fā)的安全管理意識。形成了以政府引導，業(yè)主自發(fā)參與為主的安全管理模式。

這一模式以業(yè)主作為安全管理主體，政府相關部門或者社會團體建立安全咨詢和培訓機構，通過政府制訂的政策引導，業(yè)主與安全咨詢機構等建立合作關系，定期給業(yè)主建筑施工安全管理活動進行指導，保證業(yè)主安全管理活動適時且有效。這種合作是建立在業(yè)主、政府和相關咨詢機構有著共同安全承諾的基礎之上。這種模式可以用圖2表示。

圖2 以政府引導業(yè)主自發(fā)參與為主的安全管理模式

從根本上說，在這種管理模式下業(yè)主和政府雙方從自身利益出發(fā)而達成有益于共同的結果[19]。在這種模式下，業(yè)主和政府行為是相互對應的：業(yè)主通過安全咨詢機構的指導和培訓，使得自身的施工安全管理水平得到提高，從而項目安全得到加強；政府則不通過嚴刑來規(guī)范業(yè)主安全管理的行為，而是給業(yè)主以自覺自發(fā)管理的空間，另一方面政府制定帶有激勵性的政策，引導業(yè)主和安全咨詢機構合作，從側面規(guī)范各種業(yè)主的安全管理行為。正是這種參與主體間的合作共贏，使業(yè)主安全管理能夠取得根本而長遠的作用。

2.3 以自發(fā)參與和法律規(guī)管并舉的業(yè)主安全管理模式

在業(yè)主建筑施工安全管理上，香港繼承了英國的一些傳統(tǒng)做法，如政府建立機制將企業(yè)的自身利益和安全結合起來。政府提供一個政策法律環(huán)境，業(yè)主在這個環(huán)境中受到規(guī)則的約束和競爭的壓力，促使業(yè)主自動行動起來，政府在這個過程中僅僅作為規(guī)則的指導者和維護者。通過政府安全咨詢部門的引導，業(yè)主采用了許多積極有效的安全管理措施，如安全監(jiān)察制度、職業(yè)安全主任制度、綠卡制度、職業(yè)安全大使制度、工人注冊制度等。同時香港也積極完善業(yè)主安全管理的相關法規(guī)，到目前為止，香港特區(qū)共有18部法律與建筑安全有關[18]。這種模式可以用圖3表示。

圖3 自發(fā)參與和法律規(guī)管并舉的業(yè)主安全管理模式

在這種管理模式下，政府通過完善的管理機制，激勵性政策以及民眾參與安全監(jiān)督，引導業(yè)主自發(fā)開展安全管理，同時也完善法律法規(guī)，進行規(guī)管，從而規(guī)范業(yè)主面對市場的反應，從中篩選和淘汰不能適應規(guī)范的業(yè)主，引導能夠自覺進行安全的業(yè)主，推動其施工安全管理能力的加強?？梢哉f，這是一種“優(yōu)勝劣汰”的模式。

3 我國業(yè)主的安全管理模式發(fā)展方向

我國作為發(fā)展中國家，需要進行大規(guī)模的城市建設，加強業(yè)主在建筑施工安全管理上的作用，有著十分重要的意義。根據(jù)我國建筑安全研究和實施現(xiàn)狀，綜合各發(fā)達國家及地區(qū)采用的業(yè)主施工安全管理模式經(jīng)驗，結合國際建筑安全健康法規(guī)發(fā)展趨勢，即從傳統(tǒng)的規(guī)范性法規(guī)(Prescriptive Legislation)向以績效為基礎的法規(guī)(Performance-based Legislation)發(fā)展，以結果導向的管理理念到基于性能的現(xiàn)代管理理念發(fā)展。為達到建設安全生產(chǎn)零事故的目標，筆者認為，我國業(yè)主施工安全管理模式的建立需采用循序漸進的方式，分三個階段推進。

第一階段：強制階段。即完善業(yè)主安全管理法律法規(guī)，通過法律層面對業(yè)主在施工階段安全管理的任務和責任進行詳細界定，在此基礎上，實施以嚴格法律規(guī)管為主的業(yè)主安全管理模式。從實際來看，我國有關部門已經(jīng)在推動此階段的相關工作。如2009年12月國家七部委下發(fā)了《關于加強重大工程安全質量保障措施的通知》(發(fā)改投資[2009]3183號)，其中對業(yè)主在重大工程全過程中的安全責任進行了詳細闡述，并對監(jiān)管辦法進行明確?？梢妵以诂F(xiàn)階段推動形成嚴格法律規(guī)管的業(yè)主安全管理模式是肯定的。

第二階段：引導階段。即有效實施法律規(guī)管的業(yè)主安全管理模式，使整個行業(yè)對業(yè)主投入施工安全管理的作用達成共識后，可采用或吸收香港的模式，在法律監(jiān)督的形式下，采取一系列優(yōu)惠政策和措施，引導部分有實力的業(yè)主單位進行自發(fā)的安全管理工作，形成法律嚴格規(guī)管與業(yè)主自發(fā)參與并舉的全過程安全管理模式。

第三階段：自覺階段。即推動建設行業(yè)形成自覺參與、自我監(jiān)管、政府備案抽查的形式，形成自覺進行業(yè)主施工安全管理的氛圍，強化安全咨詢機構的作用，弱化相關法律的強制規(guī)管。

通過以上對發(fā)達國家和地區(qū)的安全管理經(jīng)驗總結，采取三階段推動業(yè)主施工安全模式的建立是適合我國國情，適應業(yè)主施工安全管理發(fā)展方向的。這就要求我國在現(xiàn)階段要一方面進一步完善和細化相關業(yè)主安全管理的法律法規(guī)，另一方面，需要我國在施工安全管理的體制機制上進行改革，進一步加強安全咨詢機構的建設，加大對業(yè)主安全管理文化培養(yǎng)的引導，逐步營造業(yè)主參與實施施工安全管理的環(huán)境，并采取行之有效的方式激勵其進行大膽的安全管理。

4結語

業(yè)主作為建筑工程活動的發(fā)起者和受益者，在整個建筑工程安全管理活動中處在核心的地位，按照全面質量管理(TQM)原理，在建筑生產(chǎn)安全系統(tǒng)中，業(yè)主有責任為施工安全負責，也有能力為施工現(xiàn)場改善安全。只有實施全過程的安全管理，才能實現(xiàn)建設安全生產(chǎn)零事故的目標。形成安全是包括業(yè)主方的所有參建機構和相關機構的一種價值取向，而不僅僅是一件優(yōu)先事項。

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