趙亞利, 王升輝,卜小平，2,孟 剛,龔羽飛

(1.國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京100034；2.中國地質大學(北京)，北京100083；3.中國礦聯(lián)儲量評審中心，北京 100044)

1 3個規(guī)范性文件出臺的必要性

礦業(yè)權評估市場經(jīng)過10多年的發(fā)展，原有的法律法規(guī)明顯滯后于評估管理實際。表現(xiàn)在一是管理部門和評估機構職責不明，二是出讓評估委托機制不順。這些問題急需管理部門出臺新的管理辦法，明確礦業(yè)權評估各方權利和責任，理順關系，引導礦業(yè)權評估行業(yè)健康發(fā)展。 為此， 2008年8-9月，礦業(yè)權評估行政主管部門從當前的管理實際出發(fā)，制定和出臺礦業(yè)權評估管理方面3個規(guī)范性文件，為下一步制定規(guī)章打下了基礎。

《關于規(guī)范礦業(yè)權出讓評估委托有關事項的通知》(國土資發(fā)〔2008〕181號)、《國土資源部關于規(guī)范礦業(yè)權評估報告?zhèn)浒赣嘘P事項的通知》(國土資發(fā)〔2008〕182號)主要是對涉及國家權益的礦業(yè)權價款評估管理進行規(guī)范。前者規(guī)范了礦業(yè)權價款評估的委托程序，明確了礦業(yè)權的價款評估由國土資源行政主管部門采用公開方式選擇評估機構委托評估，并支付評估費用；后者規(guī)范了礦業(yè)權價款評估的審查驗收、備案程序實行公開，以公開促公平，以公開促公正。突出體現(xiàn)了礦業(yè)權評估管理程序規(guī)范化、管理過程公開化，強化了社會監(jiān)督。

2 委托搖號情況

(1)搖號項目批次及數(shù)量：截至2009年11月底，共組織委托搖號項目13批52個項目，其中：2007年4批12個項目，2008年3批23個項目，2009年1～11月6批17個項目。

從圖1可以看出，2007年至今，搖號項目批次增多，而項目數(shù)量并未增加。

圖1 近三年搖號項目批次及項目情況圖

(2)評估機構報名、中選情況：來自全國40多家評估機構積極參加部搖號項目的歷次報名，除個別評估機構因報名資料不符合要求而未能參加搖號外，其余報名資料符合要求的評估機構均參予了搖號。起初搖號項目的排序，是根據(jù)評估機構資質序號按由老到新或由新到老進行排序。之后評估機構提出異議，我們對排序進行了改進，在現(xiàn)場先搖排序號，根據(jù)排序號進行重新排序后最終進行搖號確定中選評估機構。截至2009年11月底，中選評估機構占報名通過參與搖號項目評估機構數(shù)量的76%，未中選評估機構占報名通過參與搖號項目評估機構數(shù)量的24%，其中中選四次的評估機構有1家，三次的評估機構有4家，中選二次的評估機構有8家，中選一次的評估機構有19家(圖2)。

圖2 評估機構中選情況分析圖

我們對2007年至今搖號項目中選評估機構的序號進行了統(tǒng)計分析(圖3)，可以看出，圖3中曲線無規(guī)律可循，中選機構序號根據(jù)通過報名機構數(shù)量的而隨機分布，隨著搖號項目批次和數(shù)量的增加，中選評估機構的數(shù)量和分布區(qū)域也逐漸增多。經(jīng)過近三年的工作實踐，評估機構和社會公眾對搖號項目的公開、公平、公正普遍予以信服。

圖3 中選機構序號隨機分布圖

(3)評估報告合規(guī)性審查情況：截至2009年11月底，已搖號的52個項目進展情況見圖4，除5個項目因資料不齊尚未簽約外，其余的均已簽約。其中，已受理搖號項目驗收備案40份，已完成備案30 份，出具初審意見8份,已提交待初審2份。已簽約待提交報告7份。

圖4 搖號項目進展情況分析圖

部搖號委托項目合規(guī)性審查依據(jù)，為現(xiàn)行礦業(yè)權評估管理相關法律法規(guī)、中國礦業(yè)權評估師協(xié)會發(fā)布的相關準則、國土資源部作為委托方對出讓項目的相關要求等。從以往對評估報告的合規(guī)性審查情況來看，普遍存在評估報告多次返修的問題，故對合同條款中的評估報告修改日期予以規(guī)范，反而造成了評估機構急于按合同約定日期提交修改報告，而并未對評估報告的實質問題予以修改完善，致使機構報告修改次數(shù)增多。我們的復查工作量增大，備案的工作周期延長，不利于整體工作質量的提高。

(4)網(wǎng)上公示評估報告情況：截至2009年11月底，網(wǎng)上公示報告11份，社會公眾無意見5份，有意見6份。我們及時將社會公眾意見反饋給評估機構，評估機構對社會公眾予以采納，并按此意見對報告進行了修改補充。網(wǎng)上公示的目的，在于全面實施政務公開，主動接收社會公眾的監(jiān)督。一方面體現(xiàn)了維護礦業(yè)權流轉中國家權益的職能，另一方面體現(xiàn)了對礦業(yè)權評估行業(yè)和礦業(yè)權評估市場的健康發(fā)展監(jiān)督管理的職能。網(wǎng)上公示既是反腐倡廉、保證行業(yè)的健康發(fā)展的需要，又是維護管理相對人的權益的需要。

2 部委托搖號項目存在問題

(1)報名參與搖號項目的評估機構覆蓋面窄，局限性較強，不利于礦業(yè)權評估行業(yè)的健康發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(圖5、圖6)，截至2009年11月底，全國有礦業(yè)權評估資質的機構有95家，參與部搖號項目報名的機構平均約34家，平均約占全國有資質機構的35%。其中，1999年批準資質的機構約占報名的36.11%，2002年批準資質的機構約占報名的44.44%，2003年批準資質的機構約占報名的5.56%，2008年批準資質的機構約占報名的5.56%。由圖6看出，報名機構集中分布于1999年、2002年批準資質的機構中，而2003年以后批準資質的機構報名比例相對較少。究其因，主要有三方面：一是機構不重視，錯過了報名的最佳時間；二是新批準機構的注冊礦業(yè)權評估師，沒有以往實績證明材料；三是有的機構主業(yè)不是礦業(yè)權評估，對一級市場的評估不關注，放棄報名機會。

圖5 機構報名情況分析圖

圖6 機構報名情況分析圖

(2)評估報告質量評價機制缺失，導致評估報告返修次數(shù)多，不利于驗收備案工作的正常進行。從已備案項目修改情況分析圖中可以看出(圖7)，修改一次后備案的僅有2個，占6.67% ；修改二次后備案的有8個，占26.67%；修改三次后備案的有16個，占53.33%，修改四次后備案的有4個，占13.33%。綜上分析，報告的修改次數(shù)與機構的重視度和從業(yè)人員的實力緊密相關，加之目前評估委托機制完善后，尚未有行之有效的評估報告質量監(jiān)督機制。因此，造成有的機構忙于對外承攬業(yè)務，應付交差，不注重評估報告的質量和對評估報告審查意見的修改，致使修改報告次數(shù)增多，備案時間延長，不利于提高整體工作質量和效率。

圖7 已備案項目修改情況分析圖

(3)準則規(guī)定的方法和參數(shù)已不能滿足評估實際，亟需修改完善。已備案的30個項目中，從礦業(yè)權屬性看，探礦權13個，采礦權17個；從礦種看，煤炭19個，金屬10個，非金屬1個；從評估方法看，折現(xiàn)現(xiàn)金流量法19個，折現(xiàn)現(xiàn)金流量風險系數(shù)調整法9個，地質要素評序法2個。突出問題是，折現(xiàn)現(xiàn)金流量風險系數(shù)調整法中，風險調整系數(shù)的內容不能全面反映找礦風險，導致賦存穩(wěn)定的沉積型礦種大中型礦床中，普查階段的探礦權評估方法在選用折現(xiàn)現(xiàn)金流量法與折現(xiàn)現(xiàn)金流量風險系數(shù)調整法時，因準則對評估用資源利用儲量的規(guī)定不一，使得評估結果差別較大，偏離了地勘工作的實際。

(4)目前評估報告的備案審查方式，已不適合礦業(yè)權評估管理的需要。主要表現(xiàn)：一是合規(guī)性審查內容和部分合理性審查內容由審查人員完成，缺乏專業(yè)全面性和對相關文件理解力不一，使得在備案過程中所掌握的標準不一，有時會使評估機構和礦業(yè)權評估人員是無所適從；二是政府管理部門進行備案審查導致陷入大量具體的事務性工作之中，無法正常履行其社會管理職能，不

利于簡捷、便民的社會服務要求，同時也使政府管理機關無時間無精力對評估機構實施監(jiān)督管理，已經(jīng)不適應礦業(yè)權評估管理和現(xiàn)代發(fā)育的礦業(yè)權市場的要求。

4 建 議

(1)簡化報名程序，降低門檻，給更多的機構參與搖號的機會。從扶持培育礦業(yè)權評估市場健康發(fā)展出發(fā)，構建大的良性平臺，形成優(yōu)勝劣汰機制，從而敦促評估機構整體水平的提高。

(2)制定完善評估報告質量評價機制，提高驗收備案效率。按現(xiàn)行礦業(yè)權評估管理的相關規(guī)定及準則等要求，對評估報告進行質量評判，這樣既有利于評估機構加強業(yè)務建設，又有利于提高評估報告質量。

(3)研究完善評估方法和評估參數(shù)，解決評估實務操作中的難點和熱點問題，提高全行業(yè)的執(zhí)業(yè)水平。

(4)建立礦業(yè)權評估報告專家審查制，完善評估報告的備案程序。在現(xiàn)行市場誠信機制不健全的條件下，由工作人員對評估報告的合規(guī)性審查，由專家對評估參數(shù)的合理性進行審查，這樣可以及時發(fā)現(xiàn)評估報告的合理性問題，既能避免因事后抽查評估報告參數(shù)的合理性失真導致評估結果失實而引發(fā)的礦業(yè)權價款糾紛的問題，又能提高國土資源行政主管部門對評估報告?zhèn)浒傅墓ぷ餍省?/p>