張立海，張 梁，張業(yè)成

(國土資源實(shí)物地質(zhì)資料中心，河北 三河 065201)

1 建立礦山環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償制度的必要性

1.1 建立礦山環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償制度的重要性

強(qiáng)調(diào)資源與環(huán)境并重，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)必須依靠國家環(huán)境政策和相關(guān)制度。制度的建立，不失為恢復(fù)和改善礦山環(huán)境而采取的行之有效的辦法之一。它既可逐步增強(qiáng)礦業(yè)權(quán)人維護(hù)礦山生態(tài)環(huán)境的責(zé)任意識和合理開采利用礦產(chǎn)資源的自覺性，又可為切實(shí)開展并做好礦山環(huán)境恢復(fù)治理工作積累必要的保證資金。但目前還存在一些問題，一是不能嚴(yán)格按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，要求礦業(yè)權(quán)人足額繳納礦山環(huán)境保證金；二是各地對指導(dǎo)和監(jiān)督礦山企業(yè)落實(shí)治理責(zé)任和治理措施的工作，還沒有完全到位。為此，必須進(jìn)一步完善環(huán)境資源法律、法規(guī),建立礦山環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償制度，以保障礦山環(huán)境安全。其重要性：一是保障區(qū)域環(huán)境安全的需要；二是預(yù)防和解決礦山環(huán)境問題的必須；三是我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的需要。

1.2 不斷拓寬我國礦山環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償資金來源渠道

確保補(bǔ)償資金來源渠道的多元化和暢通，是實(shí)現(xiàn)對礦山環(huán)境恢復(fù)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊豁?xiàng)重要的基礎(chǔ)工作。我國目前礦山環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償資金，主要來源于國家財(cái)政(中央和地方)預(yù)算資金和礦山企業(yè)自有資金二個渠道。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的日漸成熟，可以考慮拓展其他資金來源渠道。主要有：一是采取稅收或稅收附加等形式來籌集補(bǔ)償資金；二是由各級政府在財(cái)政預(yù)算中，安排一定的資金用于補(bǔ)償?shù)V山環(huán)境產(chǎn)權(quán)權(quán)能的外溢；三是采取行政事業(yè)性收費(fèi)的形式來籌集補(bǔ)償資金；四是對特定區(qū)域的受益單位或礦產(chǎn)資源開采企業(yè)及個人，按其收入的一定的比例收取補(bǔ)償基金；五是出售特許權(quán)，出售的前提條件是不得減損礦產(chǎn)資源的自然價(jià)值，并將部分開發(fā)利潤返還給礦山企業(yè)用于礦山環(huán)境恢復(fù)治理工程；六是積極發(fā)展生態(tài)旅游，將部分環(huán)境產(chǎn)權(quán)市場化，在旅游收入中收取一定比例的補(bǔ)償基金；七是對破壞礦山環(huán)境或未依法進(jìn)行環(huán)境治理的礦山企業(yè)，采取的懲罰措施而收取的罰沒收入，以及礦山環(huán)境復(fù)墾植被收取的恢復(fù)費(fèi)用等列入補(bǔ)償基金；八是鼓勵社會團(tuán)體、個人贊助。

1.3 理順礦山環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐緩?/h3>

補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)礦山企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要措施，也是保障社會再生產(chǎn)和自然再生產(chǎn)的一個必要環(huán)節(jié)，有利于維護(hù)礦產(chǎn)資源所有者和礦山企業(yè)經(jīng)營者的權(quán)益，有利于實(shí)現(xiàn)社會福利的公平，有利于資源產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。礦山環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕緩剑阂皇菍谘a(bǔ)償。由資源外部經(jīng)濟(jì)的受益者或資源的破壞者，向資源外部不經(jīng)濟(jì)的受損者或資源的保護(hù)者提供補(bǔ)償。二是統(tǒng)籌補(bǔ)償。政府主持，主要運(yùn)用財(cái)政杠桿，通過稅費(fèi)征收、轉(zhuǎn)移支付或財(cái)政預(yù)算等方式實(shí)現(xiàn)價(jià)值補(bǔ)償。我國目前只能由政府來進(jìn)行統(tǒng)籌補(bǔ)償。三是市場替代補(bǔ)償。產(chǎn)權(quán)所有者可以將部分環(huán)境資源市場化，實(shí)現(xiàn)資源的市場替代恢復(fù)治理，實(shí)現(xiàn)自我補(bǔ)償。

2 制訂礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的原則

2.1 污染者和使用者支付原則

1972年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)提出并采用了污染者支付原則。近年來，提出“污染者和使用者支付原則”，該原則將使用者成本納入到價(jià)格體系中，使得價(jià)格更合理。污染者和使用者支付原則，在確定和選擇具體的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策過程中具有重要的意義。

2.2 預(yù)防和預(yù)警原則

從側(cè)重治理政策向預(yù)防政策的轉(zhuǎn)變，是環(huán)境管理的發(fā)展趨勢和必然。該原則要求在設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)政策過程中，在意識到環(huán)境問題和資源利用問題以及與此相應(yīng)的社會后果存在不確定性的條件下，通過一定的經(jīng)濟(jì)手段，來避免那些可能發(fā)生的不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境損害，包括從源頭控制廢物的產(chǎn)生，并繼續(xù)保留末端治理措施。

2.3 經(jīng)濟(jì)效率或費(fèi)用有效性原則

環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的制定，要充分考慮其所要達(dá)到的環(huán)境和資源保護(hù)目標(biāo)以及手段實(shí)施的相應(yīng)成本之間的關(guān)系。同時(shí)，在不產(chǎn)生顯著的負(fù)外部性的前題下，把環(huán)境決策和強(qiáng)制執(zhí)行設(shè)定在社會能夠接受的水平。

2.4 政策一體化原則

每一種環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策都有其固有的缺陷，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行各種手段的組合，尋求優(yōu)勢互補(bǔ)。環(huán)境政策會影響其他因素的變化，具體的經(jīng)濟(jì)手段與其他手段或不同經(jīng)濟(jì)手段之間組合應(yīng)用，能夠產(chǎn)生更有效率的結(jié)果。政策一體化的趨勢，會使不同政策部門、不同國家的經(jīng)濟(jì)政策以及經(jīng)濟(jì)政策與政府干預(yù)的其他領(lǐng)域的政策協(xié)調(diào)，并有利于開發(fā)新的、基礎(chǔ)更廣泛的經(jīng)濟(jì)政策。

3 礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)政策的建議

3.1 實(shí)行稅制“綠色化”

稅收制度“綠色化”，就是提高有利于礦山環(huán)境保護(hù)的稅收在整個礦山企業(yè)稅額中的比重，或者降低不利于礦山環(huán)境保護(hù)的稅收在總稅額中的比例。手段主要有兩種，一是調(diào)整現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的稅制結(jié)構(gòu)，提高“綠色”稅收的比例，二是直接引入新的礦山環(huán)境稅。中國目前的稅制已經(jīng)基本適合了市場經(jīng)濟(jì)的要求。從稅制改革的發(fā)展趨勢來看，我國稅制“綠色化”，首先應(yīng)從完善現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)開始。

(1)調(diào)整資源稅費(fèi)政策

鑒于資源稅同礦區(qū)使用費(fèi)的性質(zhì)相近，可以考慮將礦區(qū)使用費(fèi)合并到資源稅中，由稅務(wù)部門統(tǒng)一管理。不但能夠起到調(diào)節(jié)級差的作用，同時(shí)也維護(hù)了國有所有者的權(quán)益，有利于征收管理。

其次，對于資源稅的計(jì)稅依據(jù)，采用企業(yè)的開采量。自然資源的開采利用，無論企業(yè)是否銷售獲利，都對資源造成破壞，不可再生資源尤其如此。采用開采量作為計(jì)稅依據(jù)，能夠促使企業(yè)考慮市場需求，從自身利益出發(fā)，合理開發(fā)利用資源。

第三，在合理劃分資源等級的基礎(chǔ)上，對資源稅稅額進(jìn)行相應(yīng)地調(diào)整。如《關(guān)于調(diào)整東北老工業(yè)基地部分礦山資源稅稅額的通知》，規(guī)定東北地區(qū)可根據(jù)有關(guān)油田、礦山的實(shí)際情況和財(cái)政承受能力，對低豐度油田和衰竭期礦山，在不超過30%的幅度內(nèi)降低資源稅的標(biāo)準(zhǔn)。這一政策，為資源稅的改革提供了很好的借鑒。

(2)實(shí)行多種形式的稅收優(yōu)惠

改變原有的單一的減免稅的優(yōu)惠形式，采取加速折舊(如：對勘查投資、固定資產(chǎn)投資、社會資產(chǎn)投資等可以加速折舊,對利用“三廢”轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)產(chǎn)品的，免收增值稅)。采礦權(quán)人按照礦山環(huán)境保護(hù)與綜合治理方案進(jìn)行礦山環(huán)境治理，從廢石(矸石)、尾礦中回收礦產(chǎn)品的，可以依法減免礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。設(shè)立一個環(huán)境資源稅稅種，但應(yīng)處理好稅收與收費(fèi)的關(guān)系，并探討將排污收費(fèi)逐步過渡到環(huán)境稅之中。

3.2 對礦山環(huán)境治理恢復(fù)的土地給予優(yōu)惠政策

依據(jù)“誰投資，誰受益”的原則，鼓勵企事業(yè)單位、社會團(tuán)體或個人，履行合法手續(xù)，進(jìn)行廢棄礦山的環(huán)境治理工作。政府依據(jù)廢棄礦山區(qū)位、資源狀況和廢棄地的利用方向，確定治理者的治理權(quán)和一定年限的土地使用權(quán)。

(1)對已經(jīng)依法取得了國有土地使用權(quán)的土地，經(jīng)復(fù)墾恢復(fù)到可利用狀態(tài)后，土地使用權(quán)不變。復(fù)墾后土地的用途和經(jīng)營方式，均由土地使用者依法自行確定。

(2)經(jīng)縣級以上人民政府國土資源行政主管部門驗(yàn)收合格的復(fù)墾土地的使用權(quán)，可以依法轉(zhuǎn)讓和出租。也可置換破壞的集體耕地，或置換土地利用總體規(guī)劃確定為建設(shè)用地的集體土地，或者其他單位使用的國有土地。

(3)因采礦而挖損、塌陷、壓占的土地，治理后可用于耕種的，經(jīng)縣級以上人民政府國土資源行政主管部門驗(yàn)收確認(rèn)后，可以依法折抵建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償指標(biāo)。

(4)對復(fù)墾國有礦山廢棄土地，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)或旅游業(yè)的，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以確定給復(fù)墾單位或個人長期使用，使用期限最長不得超過50年。

4 建立礦山環(huán)境治理保證金制度

按照企業(yè)所有、政府監(jiān)管、專戶儲存、?？顚Ｓ玫脑瓌t，建立礦山環(huán)境治理保證金制度。采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)向采礦許可證的頒發(fā)機(jī)關(guān)，一次性或分期繳納礦山環(huán)境保證金。未交納礦山環(huán)境保證金的礦山企業(yè)或者個體的采礦申請，不予采礦登記，不頒發(fā)采礦許可證。

采礦權(quán)人履行了批準(zhǔn)的“礦山環(huán)境保護(hù)與綜合治理方案”所確定的環(huán)境治理任務(wù)，經(jīng)驗(yàn)收合格后，保證金及利息全部返還給采礦權(quán)人。需要變更開采范圍的，經(jīng)采礦許可證發(fā)證單位復(fù)核并變更后，相應(yīng)調(diào)整交納的保證金數(shù)額。需要變更采礦權(quán)主體的，采礦權(quán)人必須有政府主管部門證明，礦山環(huán)境治理義務(wù)已由提交相同保證金的受讓方承擔(dān)時(shí)，才可以依法批準(zhǔn)將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人。礦山環(huán)境治理工作未達(dá)到批準(zhǔn)的綜合治理方案要求的，責(zé)令采礦權(quán)人限期進(jìn)行治理。逾期不治理或者治理仍達(dá)不到要求的，由負(fù)責(zé)收取保證金的行政主管部門通過公開招標(biāo)等方式，組織設(shè)計(jì)施工單位使用保證金進(jìn)行治理。

4.1 礦山環(huán)境治理保證金征收方式的探討

國內(nèi)目前大部分省市已經(jīng)實(shí)施了礦山環(huán)境治理保證金制度。從有關(guān)省市制定的辦法看，目前，礦山環(huán)境治理保證金的征收方式有以下幾種。

一種是以礦山環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告和礦山開發(fā)利用方案所確定的礦山環(huán)境治理工作量為依據(jù)，由市、縣國土資源主管部門與礦山企業(yè)協(xié)商確定保證金數(shù)額。即“一礦一收式”，它是以礦山企業(yè)與行政管理部門的類似于協(xié)定的形式，確定礦山應(yīng)繳納的環(huán)境治理保證金。其優(yōu)點(diǎn)是針對每一個礦山的具體情況，保證征收的金額能滿足礦山環(huán)境治理的實(shí)際需要。既避免多收增加企業(yè)的困難，又避免少收導(dǎo)致今后治理有可能不能得到資金保障。缺點(diǎn)是增加了行政管理部門的工作量和管理成本。

第二種是“定量計(jì)算法”。其要點(diǎn)是根據(jù)礦種和治理強(qiáng)度的不同，確定不同礦山的基價(jià)(或標(biāo)準(zhǔn))、影響系數(shù)。按照時(shí)間、空間考慮的角度不同，計(jì)算方法不同。

從時(shí)間范圍考慮：環(huán)境保證金=基價(jià)×礦山規(guī)模×采礦許可證有效使用年限。式中，基價(jià)為不同礦種每生產(chǎn)一噸礦石提取的環(huán)境保證金。

從空間范圍考慮：環(huán)境保證金=治理范圍×標(biāo)準(zhǔn)×影響系數(shù)。式中，標(biāo)準(zhǔn)為單位治理面積(m2)治理費(fèi)用，視礦種和治理類型而定；影響系數(shù)由治理難度和破壞程度而定。這兩個參數(shù)均由政府管理部門規(guī)定。

第三種方式為按礦山企業(yè)銷售收入的某一比例，提取礦山環(huán)境治理保證金。此種方法較為簡便。缺點(diǎn)是沒有考慮不同種類礦山治理難度、破壞程度，有可能使收取的保證金出現(xiàn)“兩極分化”的現(xiàn)象，使各個礦山的保證金與實(shí)際需要不符合(或多，或少)。這種方式較少采用。

第四種方式為礦山環(huán)境保護(hù)與綜合治理方案編制制度和礦山環(huán)境治理保證金制度相結(jié)合，按照礦山環(huán)境保護(hù)與綜合治理方案的防治費(fèi)用概算數(shù)，收取礦山環(huán)境治理保證金。此辦法最合理。

4.2 礦山環(huán)境治理保證金收取標(biāo)準(zhǔn)的探討

(1)礦山環(huán)境保證金征收標(biāo)準(zhǔn)

保證金征收“標(biāo)準(zhǔn)”是按治理種類，折合為每單位治理量的費(fèi)用(表1)，如土地復(fù)墾，其標(biāo)準(zhǔn)為××元/畝或××元/m2。

表1 礦山環(huán)境治理保證金征收標(biāo)準(zhǔn)

(2)礦山環(huán)境保證金征收基價(jià)

環(huán)境保證金征收基價(jià)是按礦種、按每采出1t礦石提取。其確定的理論公式是：

礦山環(huán)境保證金征收基價(jià)=征收期預(yù)估礦山環(huán)境治理總費(fèi)用/征收期礦山礦石生產(chǎn)總量=(土地復(fù)墾費(fèi)+采礦區(qū)治理費(fèi)+固體廢棄物處理費(fèi)+其他)/礦石生產(chǎn)總量

按此公式，需要了解各礦種的開采規(guī)模，礦山環(huán)境問題的種類、規(guī)模及其治理費(fèi)用。

(3)影響系數(shù)的確定

影響系數(shù)是按礦山種類及其對環(huán)境的破壞影響程度而選擇的計(jì)算參數(shù)。同樣生產(chǎn)規(guī)模的條件下，有的礦種，其開采對環(huán)境的影響較小，有的則較大。影響系數(shù)的大小，一是取決于破壞面積，破壞面積越大，則影響系數(shù)越大；二是破壞程度，破壞程度越大，影響系數(shù)取值越大。所以，影響系數(shù)可看作破壞面積與破壞程度的函數(shù)，計(jì)算公式如下：

某礦種影響系數(shù)=該礦種礦山環(huán)境破壞面積/礦山環(huán)境破壞總面積×破壞程度等級值

式中，破壞程度等級值，是根據(jù)礦山總的破壞情況，將破壞程度分成若干等級，最低一級為1，每增加一級，等級值加1。通常情況下，礦山環(huán)境破壞程度可分為3級。

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