姚 震，夏英煌，羅曉玲

(中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037)

1 矛盾與問題

1.1 性質(zhì)相混的矛盾

長期以來，國有地勘單位“戴事業(yè)帽子、走企業(yè)路子”的做法,雖然得到有關(guān)部門的默認(rèn)，但這一做法不符合經(jīng)濟(jì)體制改革原則與方向，經(jīng)受不了群眾及審計部門的監(jiān)督和審計。“帽子”事業(yè)管理體制， “路子”屬于企業(yè)化運(yùn)行機(jī)制，“帽子”與“路子”性質(zhì)上不一致，產(chǎn)生了財務(wù)上巨大矛盾。

帶事業(yè)“帽子”情況下，地勘單位作為全額撥款事業(yè)單位，應(yīng)該執(zhí)行事業(yè)單位的財務(wù)制度，而事業(yè)單位財務(wù)制度的大方向是預(yù)算管理。在這一管理模式下，收支兩條線是嚴(yán)格分開的，事業(yè)單位的賬戶上是不允許有節(jié)余、利潤、收入等存在的。

走企業(yè)“路子”情況下，地勘單位實行于己有利的混合財務(wù)制度，往往追求利潤，財務(wù)自由不受限制。比如允許地勘單位提三項基金、允許有利潤有節(jié)余、允許預(yù)提地質(zhì)工作經(jīng)費(fèi)、允許提設(shè)備折舊、允許有負(fù)債等。

這樣審計部門不免要問這么幾個問題：一是地勘單位為什么不執(zhí)行事業(yè)單位財務(wù)制度而要執(zhí)行地勘財務(wù)制度？二是作為全額撥款的事業(yè)單位，為什么往往會有大量的節(jié)余資金？三是預(yù)提費(fèi)用用于地質(zhì)工作，是否屬于虛列支出。四是對參加社保的已離休職工進(jìn)行補(bǔ)差，是否屬于套取國家獎金。五是在市場化經(jīng)營的過程中，在無收費(fèi)許可證的情況下進(jìn)行違規(guī)收費(fèi)，并形成了一定的市場收入，是否屬于亂收費(fèi)[1]。

暫且不說這一制度的好壞，單單就這一制度本身來說，它是不完整的，對于地勘單位的具體做法沒有給出明確的規(guī)定：地勘單位到底如何戴事業(yè)的帽子、如何走企業(yè)的路子。

1.2 找礦缺乏動力

目前，國有地勘單位還不是真正的企業(yè)，難稱其為合格的市場主體?；粳F(xiàn)狀是公商不分、事企混行、目標(biāo)多元。依賴財政投入的找礦機(jī)制沒有根本改變，地勘單位投入非資本化，難以實現(xiàn)良性循環(huán)。不少地勘單位仍然處于“沒有地勘費(fèi)活不了，光靠地勘費(fèi)活不好”的狀態(tài)，相當(dāng)一部分地勘單位仍然處于“經(jīng)費(fèi)上邊撥一點，任務(wù)縱向來一點，缺口市場補(bǔ)一點”的傳統(tǒng)事業(yè)發(fā)展模式，管理方式基本上是20世紀(jì)80年代以來的延續(xù)。這樣一種落后的地勘行業(yè)運(yùn)行模式，缺乏激勵約束，缺乏吸引人才、激勵人才和提高地質(zhì)創(chuàng)新能力的機(jī)制，導(dǎo)致人才流失、科技競爭能力衰弱，難以做大做強(qiáng)為具有市場競爭力的企業(yè)。

地勘單位智力技術(shù)貢獻(xiàn)參與成果分配難以實現(xiàn)。雖然黑龍江、河北、山西等省出臺了地勘單位參與成果分配的辦法，但實際已操作的案例較少。找礦成果與地勘單位乃至個人利益關(guān)聯(lián)度低，找礦內(nèi)因難以激發(fā)，技術(shù)貢獻(xiàn)難以形成地勘單位資產(chǎn)積累，找礦成果提交給企業(yè)完全所有，隊伍發(fā)展缺乏補(bǔ)償機(jī)制。

上述的這些客觀原因，導(dǎo)致了地勘人員的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)道德都有下降之虞，地質(zhì)找礦缺乏動力源泉，難以產(chǎn)生找礦突破。

2 原因追溯

2.1 原有改革措施不徹底

理論上講，“戴事業(yè)帽子、走企業(yè)路子”這一做法是典型的事、企不分。事業(yè)單位沒有生產(chǎn)收入，靠國家財政開支，不進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核算，其職責(zé)是基礎(chǔ)調(diào)查、技術(shù)研究、決策支撐；企業(yè)化的本意是不需要國家財政開支，能自行經(jīng)濟(jì)核算，其職責(zé)是生產(chǎn)經(jīng)營，在承擔(dān)社會責(zé)任的同時以贏利為主要目標(biāo)。而地勘單位則是既要國家財政開支，又要進(jìn)入市場搞收入，這就從理論和制度上產(chǎn)生了矛盾。

實踐上看，“戴事業(yè)帽子、走企業(yè)路子”這一政策在實施之初，對地勘單位的穩(wěn)定起到了一定作用。但是，不能因為它起到過一定作用，就充分肯定這個做法，因為還有比它更好的做法。現(xiàn)在看來，這個政策是折衷的說法，是缺乏改革勇氣和魄力的妥協(xié)之策，更是對改革前景不明的思想反映。因此，它只能作為初步過渡使用，隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，應(yīng)該果斷廢除這個過渡之策，徹底實行更好的改革。地勘單位磕磕絆絆走了10年，實踐證明了它是一條走不通的死路。

2.2 探礦權(quán)配置脫離實際

一些地方政府對礦業(yè)權(quán)一律采取“招、拍、掛”方式出讓。地勘單位由于經(jīng)濟(jì)實力弱，競價后買不起礦業(yè)權(quán)。這樣，本來是自己做了普查的項目，探礦權(quán)卻被別人拿走了。按照“誰投資，誰受益”的原則，自己的勞動成果，最終卻是別人受益，自己卻只能被迫給投資者“打工”，只能靠自己的技術(shù)和勞務(wù)賺取一份“工錢”，相比政府所得礦業(yè)權(quán)價款和投資者的開發(fā)(或轉(zhuǎn)讓)利益，地勘單位的技術(shù)和智慧變成了低廉品。因此，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度忽視了地勘單位的礦業(yè)權(quán)利益，不利于地勘單位的改革發(fā)展和找礦積極性的調(diào)動。

不僅如此，一律實行招、拍、掛，還對礦業(yè)權(quán)市場環(huán)境造成了如下影響：

一是人為炒作抬高探礦權(quán)價款，加大了勘查的風(fēng)險。有的地方還設(shè)置了過高的條件，如要求先注冊一個公司，資本金300萬元甚至1000萬元。有些地方的探礦權(quán)申報，需要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣市層層過關(guān)核準(zhǔn)，等等。二是探礦權(quán)取得后圈而不探，因為規(guī)定每平方公里年投入的勘查經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)太低。三是在探礦權(quán)的招、拍、掛中，往往以資金多少為主要取舍的標(biāo)準(zhǔn)，而忽視有無勘查能力、勘查工作設(shè)計水平及施工質(zhì)量保證等。

3 理論思考

3.1 地質(zhì)工作的自然與經(jīng)濟(jì)屬性

從自然角度看，地質(zhì)工作是調(diào)查研究地球的物質(zhì)組成及其形成演變過程，進(jìn)而利用自然、實現(xiàn)人與自然和諧相處的一項科學(xué)技術(shù)工作。地質(zhì)工作具有長周期性、積累性、高風(fēng)險性、效益在開發(fā)階段才能體現(xiàn)等特點。地質(zhì)工作的這種自然屬性，導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)上的相對壟斷性，其企業(yè)應(yīng)屬于寡頭壟斷企業(yè)，即不像一般產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)，只要具備足夠的資金就能開辦。地質(zhì)工作自然屬性和產(chǎn)業(yè)壟斷性，決定了企業(yè)進(jìn)退本領(lǐng)域具有較高的門檻。所以，地質(zhì)工作不能全部企業(yè)化，因為企業(yè)具有理性“經(jīng)濟(jì)人”的屬性，自然追求利潤最大化。一旦地質(zhì)工作全部企業(yè)化，面對長周期、慢積累的高風(fēng)險，企業(yè)就會退縮甚至破產(chǎn)倒閉，這樣地質(zhì)工作就會陷入真空狀態(tài)。因此，地質(zhì)工作應(yīng)該有一部分(基礎(chǔ)部分)保證穩(wěn)定連續(xù)開展，必須有足夠的穩(wěn)定的人才隊伍長期從事這部分打基礎(chǔ)的工作。

3.2 公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分開

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，公益性地質(zhì)工作與商業(yè)性地質(zhì)工作的區(qū)別十分明顯。公益性地質(zhì)工作主要由政府公共財政支出，工作成果提供社會共享；商業(yè)性地質(zhì)工作主要由企業(yè)投資，工作成果以盈利為目標(biāo)，兼顧社會責(zé)任(如：環(huán)境保護(hù)、地方發(fā)展和群眾利益)[2]。公益性地質(zhì)工作主要由事業(yè)單位承擔(dān)，執(zhí)行事業(yè)財會制度；商業(yè)性地質(zhì)工作主要由企業(yè)承擔(dān)，執(zhí)行企業(yè)財會制度；兩者分開運(yùn)行和管理是符合市場經(jīng)濟(jì)要求的。但并不是說，公益性地質(zhì)工作只能由事業(yè)單位做，商業(yè)性地質(zhì)工作只能由企業(yè)做，承擔(dān)者是可以相互交叉的，只是有主次分別而已。政府可以從國家或地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局出發(fā)，投資戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查，掌控戰(zhàn)略資源；同樣，企業(yè)也可以接受委托承擔(dān)公益性地質(zhì)工作。

公益性地質(zhì)工作以基礎(chǔ)地質(zhì)工作為主，目標(biāo)是為社會提供公共產(chǎn)品，實現(xiàn)公共利益最大化，由國家和地方財政投入支持。商業(yè)性礦產(chǎn)勘查是礦業(yè)經(jīng)濟(jì)不可分割的組成部分，屬于以企業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動，目標(biāo)是獲取勘查成果，實現(xiàn)利潤最大化。

3.3 地勘單位是找礦的主力軍

無論從傳統(tǒng)優(yōu)勢、工作經(jīng)歷、勘查業(yè)績，還是從專業(yè)水平、技術(shù)力量、裝備狀況、資質(zhì)條件等各個方面來看，地勘單位不容置疑是地質(zhì)找礦的主力軍。

礦山企業(yè)注重的是礦業(yè)開發(fā)，民營地勘企業(yè)則是投資投機(jī)的意識強(qiáng)于找礦出成果的意識，他們在技術(shù)力量上相對薄弱，均不足以擔(dān)當(dāng)?shù)刭|(zhì)找礦大任。地勘單位也是地質(zhì)科技創(chuàng)新的主體，如何發(fā)揮地勘單位地質(zhì)找礦主力軍作用，調(diào)動其地質(zhì)找礦的積極性和創(chuàng)造性，是關(guān)系到地質(zhì)找礦能否取得新突破，能否為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供可靠的資源保障和環(huán)境保障的戰(zhàn)略性課題[3]。

地勘單位地質(zhì)工作的主力軍地位是歷史形成的，特別是地質(zhì)工作野外性、艱苦性、實踐性、連續(xù)性特點，決定了地勘單位過去、現(xiàn)在和將來都是找礦的主體力量。

3.4 探礦權(quán)的招拍掛制度需完善

探礦權(quán)有高風(fēng)險、彈性大、難評估定價的屬性，它只是一個過程，雖然可以得到寶貴的地質(zhì)資料，但在找礦上少數(shù)可能有所獲，更多的可能一無所獲，理論上說還沒有形成真正意義上的資產(chǎn)。因此，探礦權(quán)目前缺乏進(jìn)行全部進(jìn)行“招拍掛”的基本前提。探礦權(quán)的獲取和轉(zhuǎn)讓，應(yīng)該屬于行政許可性質(zhì)，可以通過市場競爭方式，但只能收取管理費(fèi)，不能當(dāng)作資產(chǎn)進(jìn)行買賣經(jīng)營。而且在地質(zhì)工作程度較低的地方，應(yīng)該完成一定程度的地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查如1∶5萬，才能再進(jìn)行出讓；招拍掛時，要綜合考慮勘查方案的合理性、勘查作業(yè)能力。

既然地勘單位是地質(zhì)找礦的主力軍，就應(yīng)確?！疤秸哂衅涮铩?。礦業(yè)權(quán)制度的設(shè)置對地勘單位有利，就能促進(jìn)地勘單位發(fā)展，從而促進(jìn)地質(zhì)找礦工作。礦業(yè)權(quán)制度的設(shè)置和實施，應(yīng)防止地勘單位游離于礦業(yè)權(quán)之外。地勘單位自身開展了地質(zhì)預(yù)查、普查的地勘項目，應(yīng)可以申請?zhí)降V權(quán)，不必一律以“招、拍、掛”方式出讓。地勘單位在所承擔(dān)勘查工作的項目上，應(yīng)享有一定比例的礦業(yè)權(quán)利益分成，即勘查成果或技術(shù)可作股參與礦業(yè)權(quán)利益分配。同時，地勘單位可以資金入股礦業(yè)開發(fā)項目或礦業(yè)開發(fā)公司。這樣，地勘單位可在礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)中形成靈活的應(yīng)對機(jī)制，大大提高其地質(zhì)找礦的積極性。

3.5 事業(yè)單位分類改革

2008年3月15日，十一屆全國人大一次會議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，進(jìn)一步明確了我國事業(yè)單位分類改革的方向，事業(yè)單位將被分成三類。

第一類是主要承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，屬于“政事不分”，改革目標(biāo)是逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機(jī)構(gòu)。目前，一些實行“參照公務(wù)員管理”的事業(yè)單位，其中一部分都具有行政執(zhí)法權(quán)，履行行政管理職能。第二類是主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，屬于“事、企不分”，改革目標(biāo)是逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，走向市場。第三類是主要從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，改革目標(biāo)是整合資源，強(qiáng)化公益屬性，加強(qiáng)政府監(jiān)管。

可見，通過分類改革事業(yè)單位將回歸公益性質(zhì)，以后的事業(yè)單位將主要以公益性事業(yè)單位為主。

4 目的方向與途徑

4.1 地勘單位改革目的

地勘單位是地質(zhì)找礦的主力軍，地勘隊伍是解決國家資源問題的攻堅力量。通過遵循地質(zhì)工作自然屬性和經(jīng)濟(jì)屬性，改革隊伍體制機(jī)制，使地質(zhì)工作基礎(chǔ)打牢，使地質(zhì)找礦力量迸發(fā)，使技術(shù)資本管理有機(jī)地整合形成“整裝勘查”，實現(xiàn)地質(zhì)找礦突破，保障能源資源充分供給。

4.2 地勘單位改革方向

國家經(jīng)濟(jì)體制改革的總體目標(biāo)是，到2020年我國將建成比較完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。國家事業(yè)單位改革總體要求是，堅持政事分開、事企分開、管辦分離原則。為了適應(yīng)國家事業(yè)單位改革的步伐與要求，要將行使政府職能的事業(yè)單位參照機(jī)關(guān)管理；將從事公益性和社會服務(wù)性的地質(zhì)工作，納入事業(yè)單位管理；將主要從事生產(chǎn)經(jīng)營性活動的單位，逐步實行企業(yè)化，確立企業(yè)法人主體地位。

4.3 地勘單位改革途徑

按照自愿原則，將地勘單位中愿意長期穩(wěn)定從事基礎(chǔ)地質(zhì)工作的人員，分流到地質(zhì)調(diào)查院、地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測總站等公益性地質(zhì)隊伍中，擴(kuò)大并優(yōu)化省級公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍，隸屬于國土資源廳(局)主管，為國土資源管理提供基礎(chǔ)支撐，為社會提供形式多樣的服務(wù)(圖1)。

圖1 地勘單位改革路徑示意圖

將地勘單位中愿意參與市場機(jī)制運(yùn)作，希望獲得市場收益，敢于承擔(dān)找礦風(fēng)險的人員，分類組建成若干個國有勘探開發(fā)集團(tuán)公司(如某某省資源勘探開發(fā)集團(tuán)公司)，執(zhí)行現(xiàn)代企業(yè)制度，成為真正的市場主體，各地質(zhì)隊根據(jù)需要可以作為分公司；集團(tuán)公司將整合已有的礦業(yè)權(quán)和其他資產(chǎn)，做強(qiáng)勘查、走向開發(fā)，成為地質(zhì)找礦工作的主力軍。在企業(yè)化過程中，地勘局要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國土資源主管部門、財政部門等，盤活存量土地資產(chǎn)、國家出資形成礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)增資本金等實際事項。

集團(tuán)公司與其他各類社會公司，如五礦集團(tuán)、紫金礦業(yè)等處于平等市場主體地位，平等參與市場競爭，還可以根據(jù)各自資金、技術(shù)不同優(yōu)勢，相互參股、聯(lián)合攻關(guān)。

按照事業(yè)單位分類改革原則，將省級地勘局定位為行政類事業(yè)單位，更名為省級地質(zhì)調(diào)查局，參照公務(wù)員管理，隸屬于國土資源廳(局)；在行政權(quán)限上，對上接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，行政管理上接受省廳領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)指導(dǎo)上接受中國地質(zhì)調(diào)查局領(lǐng)導(dǎo)，對下負(fù)責(zé)直接指導(dǎo)地調(diào)院與環(huán)境監(jiān)測站開展工作；現(xiàn)有地勘局機(jī)關(guān)人員，按照自愿原則，一部分保留在新成立的地質(zhì)調(diào)查局繼續(xù)從事管理工作，一部分分流到地調(diào)院或者環(huán)境監(jiān)測站從事業(yè)務(wù)發(fā)展工作，一部分分流到集團(tuán)企業(yè)成為管理骨干人員。

將地勘單位承擔(dān)的辦社會職能分離出去，把地勘單位舉辦的學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老等社會事業(yè)成建制的移交所在地的政府。

5 問題的終結(jié)

如此，公益性事業(yè)實體成為事業(yè)單位，接受財政撥款開展公益性工作，集團(tuán)企業(yè)作為現(xiàn)代化企業(yè)，開展地質(zhì)找礦工作，二者獨立運(yùn)行、有機(jī)銜接，“帽子”與“路子”的矛盾將自然破解。集團(tuán)企業(yè)實現(xiàn)“探者有其田”之后，具備了勘查開發(fā)的原動力，找礦積極性能夠充分提高；原來不同類型單位的能力與地位不平等的問題不復(fù)存在。面對礦業(yè)權(quán)“招、拍、掛”，地勘單位、社會資本、礦業(yè)企業(yè)不同類型的企業(yè)，可以一視同仁，礦業(yè)權(quán)市場自然可以按照市場機(jī)制順利運(yùn)行。

[1] 地勘單位改革發(fā)展若干問題探析[EB/OL].國土資源網(wǎng)http://www.clr.cn/front/read/read.asp?ID=179717.2009-11-19.

[2] 方克定,王澤九，等．我國地質(zhì)工作的體制機(jī)制研究[R]．2010，5．

[3] 張國華．對發(fā)揮地勘單位地質(zhì)找礦主力軍作用的幾點思考[EB/OL].株洲市政府門戶網(wǎng)站http://www.zhuzhou.gov.cn/sitepublish/site1/citizen/jyxc/tybg/content_56099.html.2009-09-10.