張照志
(1.中國地質科學院礦產資源研究所全球礦產資源戰(zhàn)略研究中心,北京 100037;2.中國國土資源經濟研究院,北京 101149)
2008年,歐佩克13個成員國總人口6.131億人,約占全球人口的9.15%,國土面積1376.3萬km2,人口密度44.55人/km2,GDP總量(現(xiàn)價)2.88萬億美元,占世界的4.5%,人均GDP為4699美元,為世界的51.96%。截至2008年末,歐佩克石油探明儲量10273.83億桶(1美桶=0.1192m3——編者譯注),占世界的79.30%。2008年,原油產量3309.3萬桶/d,占世界的45.9%;原油出口量2418.99萬桶/d,占世界的60.3%。歐佩克石油儲量、產量及出口量等,均在世界石油市場上占據(jù)重要地位。其成員國經濟發(fā)展的巨大差異,石油儲量、產量、出口量等的不均衡性,以及政治體制、外交政策等,導致歐佩克內部各國對石油戰(zhàn)略政策的取向存在差異。歐佩克對其成員國的石油政策進行統(tǒng)一和協(xié)調,對外實行統(tǒng)一的石油政策。研究歐佩克石油政策演變規(guī)律及發(fā)展趨勢,對預測國際石油市場等具有重要意義。
按啟動期、活躍期、挫折期、成熟期和彷徨期5個階段闡述歐佩克政策。
實行前期穩(wěn)定油價、后期控制配額政策。20世紀60年代末,油價1.8美元/桶,1970年初至1972年底,油價漲至2.89美元/桶,增長60.56%。通過限制配額及提價,歐佩克石油政策發(fā)揮了作用。
前半期實施穩(wěn)定油價、控制配額,后半期實施力保高油價、且大幅度增產的石油政策?;钴S期各種重大事件不斷爆發(fā),中東局勢異常復雜,歐佩克在這時候正處于異?;钴S的時期(表1)。1973年10月,第4次中東戰(zhàn)爭爆發(fā),阿拉伯國家(歐佩克主要成員國)為打擊以色列,對石油進口國采取區(qū)別對待的石油政策,石油政策成為服務政治的工具并發(fā)揮作用。第一次石油危機期間,歐佩克將石油標價從3.011美元/桶提至11.651美元/桶,同比增長286.95%,使高油價政策變成現(xiàn)實。1978年底,伊朗政局動蕩造成國際石油供應緊張,歐克再次加快提價步伐。兩伊戰(zhàn)爭爆發(fā)之后,該組織又決定將油價調整為32美元/桶。歐佩克所實行的提價保值的油價政策比較成功。
表1 歐佩克活躍期石油政策演變
實施擴額壓價和穩(wěn)價石油政策。歐佩克供應量和市場份額呈不斷上升的發(fā)展趨勢,第3次石油危機等重大事件導致油價震蕩起伏。1998年,亞洲金融危機使油價下行至11.8美元/桶,相比1997年下降63.73%。1999年油價上升至17美元/桶,到1999年3月油價上漲至25.12美元/桶(表2)。本階段是歐佩克最困難的時期,其石油政策是積極和穩(wěn)定的,且逐漸走向成熟。
表2 歐佩克挫折期石油政策演變
石油政策的基本特點是促價、擴額保額。利用相對穩(wěn)定的油價,采用生產配額控制世界石油市場,制定并實施了石油的價格帶機制,油價基本穩(wěn)定。這標志著歐佩克在曲折的發(fā)展進程中,其實施的石油政策逐漸走向成熟。此間雖發(fā)生美國“9·11”事件和委內瑞拉石油公司工人罷工事件,但世界局勢相對平靜,美元匯率時強時弱,為歐佩克實施價格機制提供了有利的外部條件。
此間歐佩克石油政策的基本特點是促價限產。國際政治經濟環(huán)境復雜多變,油價先暴漲后下降。歐佩克通過增產抑制油價過快上漲顯得力不從心,增產與否對國際油價影響有限(表3)。2008年油價持續(xù)走高與中東地區(qū)地緣政治危機形勢再度加劇有關,7月第一周,歐佩克一攬子油價創(chuàng)下了138.31美元/桶的歷史新高,10月底暴跌到80美元/桶以下。歐佩克認為,國際市場原油供應充足,其實施的生產配額政策是正確的,油價暴漲不是因為供需失衡,而是美元疲軟、市場投機炒作等因素造成的。
表3 歐佩克彷徨期石油政策演變
當前,時代背景發(fā)生了重大變化,國際社會對低碳經濟的呼喚也日趨高漲,新能源的推廣應用等,歐佩克卡特爾控制力正在弱化。但其擁有豐富的石油資源和可觀的市場份額,較大的剩余產能,以及日益完善職能和組織機構等,其石油政策依然對國際石油市場產生重大影響。
歐佩克石油政策主要發(fā)生五大變化:
(1)由“剛性”向“柔性”轉變。即由極端的石油政治政策向經濟政策的轉變。石油武器、石油美元、石油控制等在歐佩克20世紀70年代前的石油政策中屢屢出現(xiàn),且在20世紀70年代取得成功?,F(xiàn)在的石油政策更加凸顯“柔性”,如生產配額制度也在發(fā)揮作用,但歐佩克通常會根據(jù)國際石油市場情況,在近年內盡量保持生產配額的穩(wěn)定,促進油價基本保持穩(wěn)定。如2004年11月~2010年4月,生產配額保持在2580萬~2725.3萬桶/d之間,且2009~2010年的生產配額基本保持不變。由于世界金融危機,歐佩克一攬子原油價格在2009年為61.06美元/桶,2010年隨著世界經濟的復蘇,4月油價上升到82.24美元/桶,但油價沒有像2008年那樣出現(xiàn)激烈震蕩的現(xiàn)象。
(2)由“單一”向“多元”轉變。如由以往強化石油的經濟政治功能,轉變?yōu)楝F(xiàn)在的既注重經濟,又兼顧社會、環(huán)境保護等綜合功能。就政策效應而言,由只關注經濟和政治利益向社會公益、環(huán)境保護、氣候變化、低碳經濟等綜合效益轉變。如2007年,第三屆歐佩克首腦會議上,提出加強環(huán)境保護和幫助發(fā)展中國家實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,體現(xiàn)了一個更加負責的國際組織的形象。
(3)由與非歐佩克的競爭向合作和互利共贏轉變。如在20世紀80年代,歐佩克為奪回合理石油份額和對油價影響力,扭轉不利局面,于1985年12月開始增產降價,1986年油價暴跌到10.32美元/桶,相比1985年下降62.76%。盡管歐佩克于1990年重新將市場份額恢復到50.8%,除1991年海灣戰(zhàn)爭期間油價短暫觸及40美元/桶,至1997年油價基本在14~20美元/桶徘徊,歐佩克市場份額也從1985年的42.4%回升到1989年的48.5%,1999年的50.03%。雙方惡性競爭導致政治動蕩,經濟利益也受到損害。而今,歐佩克強調加強與各方的協(xié)調與合作,建立戰(zhàn)略對話機制,特別提出要加強與非歐佩克石油出口國合作,增強供給主動地位,實現(xiàn)互利共贏。
(4)由一味地追求高油價向合理油價的轉變。如在挫折期,國際油價從1980年12月的超過40美元/桶跌至1981年2月的36.5美元/桶,買方市場開始出現(xiàn)。高油價導致了非歐佩克產油國一些高成本油田的勘探開發(fā),非歐佩克石油已探明剩余可采儲量從1973年的221.29億t迅速升至1984年350.29億t。而歐佩克石油儲量占世界的總量比例由1978年的69.82%降至1984年的63.48%。非歐佩克原油出口量由1978年的568.8萬桶/d增至1984年的937.8萬桶/d,占世界原油出口量的44.2%。歐佩克石油政策也由穩(wěn)定油價轉變?yōu)榧攘Ρ8哂蛢r,又大幅度增產,試圖從非歐佩克所占的市場份額中奪回失去的份額,實際上導致了油價下跌。歐佩克與非歐佩克油價和市場份額上的博弈,猶如一把“雙刃劍”,對雙方都不利。歐佩克認為,2008年的高油價是不合理的,也是不可持續(xù)的,而合理的油價對雙方都有利。
(5)由成員國內部石油政策的分歧向逐步的協(xié)調一致轉變。盡管歐佩克在維護石油市場方面成效顯著,但成員國之間仍存在不少偏見和誤解。歷史上,“鴿派”和“鷹派”之爭激烈,內部不團結的現(xiàn)象比比皆是。如油價和生產配額制度上,分歧明顯,前者主張溫和油價,而后者主張高油價。超配額生產等舞弊現(xiàn)象常見,造成內部的不團結。針對這一狀況,歐佩克提出,要繼續(xù)發(fā)揮積極正面的作用,進一步完善職能組織職能,整合內部資源,消除分歧,最大程度地增進各成員國之間的交流,對外制定協(xié)調一致的石油政策。
繼續(xù)利用油價和生產配額制度實施其卡特爾目標,但由于國際形勢的變化,歐佩克控制石油市場的能力逐漸在弱化。但由于其擁有大量的儲量及市場份額,另外擔心替代能源等的影響,歐佩克未來的石油政策將更趨于理性和合理。努力消除成員國間的石油政策的分歧,適時出臺一些“柔性”、“多元”的石油政策。從維護世界油價的穩(wěn)定的角度出發(fā),通過合理油價和實施與國際石油需求相適應的生產配額制度,為消費國提供穩(wěn)定、安全、經濟的石油供應。同時,保障歐佩克自身的經濟和政治利益。
(1)歐佩克石油政策經歷了啟動期、活躍期等5個階段,各階段具有不同的特點,石油政策主要從油價和生產配額兩個方面體現(xiàn)。通過石油政策,最大程度地維護了歐佩克成員國的經濟及政治利益,同時也維護了世界石油市場的相對穩(wěn)定。
(2)新時期,歐佩克石油政策發(fā)生了五大轉變。由“剛性”向“柔性”轉變;由單一向多元轉變;由與非歐佩克的競爭向合作和互利共贏轉變;由一味地追求高油價向合理油價的轉變;由成員國內部石油政策的分歧向逐步的協(xié)調一致轉變。
(3)歐佩克未來的石油政策將更趨于理性和合理,通過生產配額制度,以穩(wěn)定世界油價的穩(wěn)定,為消費國提供穩(wěn)定、安全、經濟的石油供應,維護國際能源安全。
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