許圣如

地方“投資熱”的根源在于政府主導(dǎo)的投資體制，在地方官員政績(jī)的推動(dòng)下，—次次大干快上式的地方經(jīng)濟(jì)競(jìng)賽在所難免，由于中國(guó)地方政府基本上都是全能政府，其轄域內(nèi)資源要素動(dòng)員能力會(huì)隨著政治周期而循環(huán)。不改變政府主導(dǎo)的投資體制，產(chǎn)能過(guò)剩的頑疾幾乎不可能根治。

大暑之后有大寒，在投資盛宴中狂奔的地方政府尚未從慣性中回味過(guò)來(lái)，便遭遇“左右?jiàn)A擊”。繼房地產(chǎn)新政試圖打破地方政府賴(lài)以維系的土地財(cái)政怪圈后，政治味濃厚的節(jié)能減排風(fēng)暴接踵而來(lái)，意圖為項(xiàng)目熱勒馬收韁。

國(guó)務(wù)院5月5日召開(kāi)全國(guó)節(jié)能減排工作電視電話會(huì)議，國(guó)務(wù)院總理溫家寶強(qiáng)調(diào)，要采取鐵的手腕淘汰落后產(chǎn)能。這無(wú)疑是去年9月提出調(diào)結(jié)構(gòu)以來(lái)的最強(qiáng)音符，政府抑制產(chǎn)能過(guò)剩這一頑疾的政策再次加碼，“絲毫不用懷疑政府的決心，地方政府過(guò)去對(duì)落后產(chǎn)能企業(yè)的種種保護(hù)措施和搪塞舉動(dòng)，在強(qiáng)力的行政高壓下，肯定會(huì)進(jìn)行必要的妥協(xié)和收斂?！眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部魏加寧研究員表示，去年下半年以來(lái)，政府在不擔(dān)心經(jīng)濟(jì)“保八”之后，便開(kāi)始陸續(xù)祭出抑制產(chǎn)能過(guò)剩的政策武器，2010年4月國(guó)務(wù)院又下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》?！皩訉蛹哟a，一次比一次嚴(yán)厲，隨著通脹越發(fā)明顯，地方投資熱所帶來(lái)的負(fù)面影響更是與日俱增?！?/p>

長(zhǎng)期研究宏觀經(jīng)濟(jì)的清華大學(xué)公共管理學(xué)院胡鞍鋼教授認(rèn)為，地方“投資熱”的根源在于政府主導(dǎo)的投資體制，在地方官員政績(jī)的推動(dòng)下，一次次大干快上式的地方經(jīng)濟(jì)競(jìng)賽在所難免，由于中國(guó)地方政府基本上都是全能政府，其轄域內(nèi)資源要素動(dòng)員能力會(huì)隨著政治周期而循環(huán)。不改變政府主導(dǎo)的投資體制，產(chǎn)能過(guò)剩的頑疾幾乎不可能根治?！艾F(xiàn)在的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，不僅僅在傳統(tǒng)行業(yè)，國(guó)家重點(diǎn)支持的新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，也出現(xiàn)過(guò)剩苗頭。”

事實(shí)上，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)至少經(jīng)歷過(guò)8次宏觀調(diào)控，“點(diǎn)剎”、“微調(diào)”成為中央宏觀調(diào)控政策主題詞，“宏觀調(diào)控就像一只熨斗，在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)要往下壓一壓，而在經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)要往上托一托?！焙颁摫硎?，從中央一季度GDP11.9％的增長(zhǎng)速度看，經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的苗頭已經(jīng)開(kāi)始顯現(xiàn)，距離過(guò)熱的時(shí)間窗越來(lái)越近，現(xiàn)在不僅政府投資的強(qiáng)勁增長(zhǎng)勢(shì)頭不減，民間投資也隨經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇而明顯加快。

“十二五”項(xiàng)目入庫(kù)關(guān)鍵期

在去年中國(guó)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁復(fù)蘇之后，種種跡象表明，2010年對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型來(lái)說(shuō)，實(shí)在是極為關(guān)鍵的一年。GDP總量已達(dá)世界第二的中國(guó)，下一步經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)是什么?在胡鞍鋼看來(lái)，挑戰(zhàn)不是來(lái)自外部政治壓力，不是來(lái)自國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，也不是來(lái)自技術(shù)與市場(chǎng)封鎖，而是來(lái)自于中國(guó)的內(nèi)部，尤其是不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。

但中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的這場(chǎng)硬仗能否真正打下去?地方政府能不能走出投資沖動(dòng)怪圈?從今年地方新一輪投資熱情高漲的態(tài)勢(shì)看，情況恐怕并不樂(lè)觀。各地公布的投資計(jì)劃血拼大項(xiàng)目浪潮十分明顯，大項(xiàng)目成為今年許多省市抓經(jīng)濟(jì)的頭號(hào)任務(wù)?！氨M管中央強(qiáng)調(diào)保持投資適度增長(zhǎng)，嚴(yán)格控制新上項(xiàng)目，但高層調(diào)結(jié)構(gòu)的愿望恐怕很難扛住地方政府投資熱情的全面開(kāi)花?！蔽杭訉幷J(rèn)為在中國(guó)財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)等的背景下。地方政府靠大項(xiàng)目來(lái)解決稅收財(cái)源的沖動(dòng)很難被遏制。

除了大項(xiàng)目比拼外，地方政府還有更大的“投資突破口”。作為“十一五”規(guī)劃的收官之年和“十二五”規(guī)劃定音之年，這個(gè)承前啟后的關(guān)鍵期被地方政府視為難得的機(jī)遇，紛紛拋出自己的項(xiàng)目庫(kù)，基本上都圍繞交通、能源、城市基礎(chǔ)設(shè)施、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、節(jié)能減排及生態(tài)建設(shè)、水利基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)民生、科技、工業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、商貿(mào)流通、房地產(chǎn)等領(lǐng)域做文章，“檢視之下，很容易看出地方政府的苦心，結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目增多，都會(huì)優(yōu)先突出高新技術(shù)、低碳項(xiàng)目，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，而在服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，幾乎都提及突出金融業(yè)的發(fā)展?！?/p>

另一方面，隨著區(qū)域規(guī)劃上升為國(guó)家戰(zhàn)略，地方政府很熟練地往中央認(rèn)可的既有區(qū)域規(guī)劃中靠，以求通過(guò)國(guó)家核準(zhǔn)，并以此為主體形成“十二五”重大項(xiàng)目庫(kù)，從各地披露的數(shù)據(jù)來(lái)看，重大項(xiàng)目?jī)?chǔ)備投資規(guī)模在2-15萬(wàn)億元不等。“發(fā)布數(shù)據(jù)的14個(gè)省，其項(xiàng)目?jī)?chǔ)備投資規(guī)模已達(dá)到37萬(wàn)億元?！?/p>

與看得見(jiàn)摸得著的資源要素投入相比?？萍歼M(jìn)步、管理創(chuàng)新等就比較務(wù)虛，無(wú)法立竿見(jiàn)影，部分放棄投資大旗，靠消費(fèi)拉動(dòng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的模型，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，操作空間有限。“當(dāng)然，地方政府也不是沒(méi)有意識(shí)到經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中，行政壓力會(huì)持續(xù)加壓，如何在調(diào)控風(fēng)暴之下保持投資繼續(xù)高增長(zhǎng)，并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的表面平衡性改變，而不過(guò)分畸形，這取決于主政者的政策拿捏分寸?！焙颁摫硎?，不能過(guò)分苛求地方政府會(huì)主動(dòng)通過(guò)項(xiàng)目取舍來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的最終意圖。

地方政府的投資沖動(dòng)

針對(duì)龐大項(xiàng)目群對(duì)資金的天量需求，地方政府在項(xiàng)目立項(xiàng)中大都建議綜合財(cái)政、信貸、直接融資、吸引民間資本等多渠道進(jìn)行籌資。顯然由于許多地方政府財(cái)力都十分拮據(jù)，投資的大幅膨脹無(wú)疑是以地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不斷擴(kuò)大為代價(jià)的。正如江蘇財(cái)政系統(tǒng)的一位官員描述，“基層財(cái)政就像走鋼絲，越走越險(xiǎn)。一些市縣吃飯財(cái)政的底子搞投資大躍進(jìn)，除了是用項(xiàng)目來(lái)套取各類(lèi)資金外，看不出還有其他什么玄妙。”

魏加寧對(duì)政府投資的資金來(lái)源也表示懷疑，他以湖北為例分析，財(cái)政投入只占很少一部分。大部分用企事業(yè)單位自籌資金來(lái)描述，“難道是用擴(kuò)大預(yù)算外的收費(fèi)來(lái)籌集嗎?”

2010年前4個(gè)月全國(guó)財(cái)政收入同比增長(zhǎng)34.1％。也佐證了政府“找錢(qián)”的雄心。

“地方政府已深陷欲罷不能的投資怪圈。各地投資擴(kuò)張的后果，必然是銀行信貸大量增加，地方政府高負(fù)債搞投資路線繼續(xù)擴(kuò)張，而這與當(dāng)前調(diào)結(jié)構(gòu)之下，中央加大調(diào)控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策是明顯相悖的，也將嚴(yán)重沖擊中央政府的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略?！敝醒朦h校研究室副主任周天勇表示，地方絲毫未見(jiàn)收手的投資膨脹浪潮不僅有引發(fā)中國(guó)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的危險(xiǎn)，還將繼續(xù)推高地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這必將倒逼中央對(duì)投資加大調(diào)控力度，土地、信貸、環(huán)保等“閘門(mén)”會(huì)陸續(xù)有來(lái)。

不過(guò)，即便在中央高壓下，投資仍是地方政府拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)最鐘情的手段?！皼](méi)有投資體制、政績(jī)考核體制、行政體制等方面配套突破，地方政府根本無(wú)法逃出這一魔咒，‘十二五期間地方投資大膨脹的格局仍將繼續(xù)上演，中國(guó)經(jīng)濟(jì)調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型可能會(huì)流于形式?！蔽杭訉幷J(rèn)為，重量輕質(zhì)的增長(zhǎng)會(huì)像鴉片一樣腐蝕中國(guó)經(jīng)濟(jì)。GDP崇拜難解

地方政府投資主導(dǎo)制的根源在于GDP崇拜，胡鞍鋼表示，中國(guó)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是工業(yè)主導(dǎo)增長(zhǎng)，特別是由能源密集、污染排放密集的重化工業(yè)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。除了少數(shù)地區(qū)之外，幾乎全國(guó)各地都在推行“工業(yè)強(qiáng)省”、“工業(yè)強(qiáng)市”、“工業(yè)強(qiáng)縣”，甚至

是“工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)”的主導(dǎo)戰(zhàn)略。“這是典型的GDP掛帥、投資掛帥的傳統(tǒng)增長(zhǎng)模式?！?/p>

很多學(xué)者都看到地方政府GDP崇拜的弊端，但是在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上、增長(zhǎng)動(dòng)力上鎖定了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的慣性沖擊下，一旦明確否定官員升遷的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上就掐滅了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)重要引擎。很容易造成中國(guó)經(jīng)濟(jì)的短期失速，連帶產(chǎn)生的失業(yè)及社會(huì)穩(wěn)定等問(wèn)題，無(wú)疑會(huì)給中央政府帶來(lái)壓力，這也正是早在2004年盡管提出科學(xué)發(fā)展觀，但是在實(shí)際操作中，官員政績(jī)考核依然把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放在前列的無(wú)奈。

“可以預(yù)見(jiàn)，即使‘十二五期間，GDP指標(biāo)將仍然是考核中國(guó)官員系統(tǒng)一個(gè)暗含的重要標(biāo)準(zhǔn)，雖然它可能已經(jīng)不再是唯一的標(biāo)準(zhǔn)。這也預(yù)示著中國(guó)經(jīng)濟(jì)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)仍然是政府主導(dǎo)型，以權(quán)力為中心的資源要素配置模式很難被徹底扭轉(zhuǎn)?！敝芴煊卤硎?，地方政府始終作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中最狂熱的和最重要的投資者，不僅僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題?！跋肜斫庵袊?guó)的經(jīng)濟(jì)神話，只能把中國(guó)轉(zhuǎn)型背景中起關(guān)鍵作用的政治和社會(huì)變量納進(jìn)來(lái)，才可能一窺中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的歷史真實(shí)。”

中國(guó)近乎30多年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不是在一個(gè)穩(wěn)定的制度框架內(nèi)發(fā)生的，而是在中國(guó)社會(huì)全面轉(zhuǎn)型的非均衡背景下發(fā)生的，很多累積的矛盾不可能靠“存量”來(lái)消化解決，只能努力做大“增量”，這也正是地方政府熱衷投資的根本原因。在地方政府的算盤(pán)中，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，要通過(guò)項(xiàng)目來(lái)落實(shí)、通過(guò)投資來(lái)改變；過(guò)去積累的問(wèn)題，也要通過(guò)投資引導(dǎo)來(lái)消化。

回過(guò)頭來(lái)看，21309年，中國(guó)的GDP總量已達(dá)到了1980年的15.54倍。

GDP快速單兵突進(jìn)所帶來(lái)的社會(huì)隱憂越來(lái)越呈現(xiàn)出來(lái)，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)劉偉日前在《中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)報(bào)告2010》學(xué)術(shù)研究與新聞發(fā)布會(huì)上建議將“十二五”規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)調(diào)低為7％。

“不放棄長(zhǎng)達(dá)30年的GDP掛帥思路，就不能順利地轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。”胡鞍鋼認(rèn)為這是“十二五”要實(shí)現(xiàn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)雙轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，“要強(qiáng)化失業(yè)率和碳排放的考核，逐漸弱化GDP考核的標(biāo)桿作用?！?/p>

胡鞍鋼表示，長(zhǎng)期形成的路徑依賴(lài)，不可能短時(shí)間內(nèi)就徹底扭轉(zhuǎn)，“摩西出埃及，現(xiàn)實(shí)中不可能存在真空的沙漠，讓一代人隔絕，只能寄望于漸變?！?/p>

“應(yīng)放權(quán)而不是集權(quán)”

打破地方政府投資慣性只能寄望于放權(quán)，“各級(jí)政府要明確分權(quán)定位。只有中央政府有宏觀調(diào)控和大規(guī)劃?rùn)?quán)，省級(jí)政府保留經(jīng)濟(jì)權(quán)，市縣政府只有服務(wù)功能，不用賦予過(guò)多經(jīng)濟(jì)功能?！蔽杭訉幈硎?，現(xiàn)在連鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府都在做規(guī)劃，一個(gè)縣做的指標(biāo)和國(guó)家是一樣的，各種產(chǎn)業(yè)規(guī)劃都有，這必然導(dǎo)致內(nèi)斗，地方保護(hù)主義盛行就是這樣造成的。

“地方政府已經(jīng)成為既得利益主體，很多促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策之所以沒(méi)有得到落實(shí)，原因就在于地方政府招商引資的時(shí)候只注重投資規(guī)模，求大求快，這樣一來(lái)國(guó)有企業(yè)和外資的機(jī)會(huì)都比民營(yíng)經(jīng)濟(jì)多。”中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)保育鈞表示，中國(guó)經(jīng)濟(jì)不可能靠政府投資一直維持下去，只有民間投資持續(xù)活躍，經(jīng)濟(jì)才能稱(chēng)得上根本好轉(zhuǎn)。

他對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)企穩(wěn)回升的觀點(diǎn)持質(zhì)疑態(tài)度?！皣?guó)家4萬(wàn)億元的投資下去，大都集中在基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域，并沒(méi)有真正帶動(dòng)人們的消費(fèi)。老百姓的消費(fèi)能力和購(gòu)買(mǎi)能力并沒(méi)有多少提高。收入分配改革一再推遲、新醫(yī)改和教改以及社會(huì)保障配套政策遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有到位，這些都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的暗疾，制約著消費(fèi)增長(zhǎng)?！?/p>

毋庸置疑政府投資撤離市場(chǎng)以后，真正能夠接盤(pán)的只有民間資本，中央政府顯然也在注意引導(dǎo)。希望民間投資開(kāi)始跟上政府投資的步伐。央行公布的《2010年一季度中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析》顯示，一季度，民間投資(非國(guó)有及國(guó)有控股投資)增長(zhǎng)30.4％，創(chuàng)出2008年12月以來(lái)累計(jì)增速的新高，也是2009年以來(lái)民間投資累計(jì)增速第一次超過(guò)國(guó)有及國(guó)有控股投資增速。

“要想拉動(dòng)民間資本的投資，就必須轉(zhuǎn)變政府利益主體。”保育鈞表示，政府既做裁判員，又做運(yùn)動(dòng)員，勢(shì)必?cái)D壓民間資金的投資渠道，而且政府投資很大程度上是以財(cái)政收入為主體，難免與民爭(zhēng)利。

周天勇認(rèn)為正是由于地方政府投資的存在，才會(huì)設(shè)置各類(lèi)準(zhǔn)入門(mén)檻，而不能發(fā)展成為以契約為主體的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，“近乎封閉的系統(tǒng)內(nèi)循環(huán)，政府有聚財(cái)投資的誘惑，政府消費(fèi)在社會(huì)消費(fèi)中比重之高在任何真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中都是不可想象的?！?/p>

眼下保育鈞擔(dān)心的是，這輪產(chǎn)能調(diào)控會(huì)對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)造成沖擊，“中國(guó)過(guò)去十多年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，每一次解決產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的新政，最終的靶子都打在了民營(yíng)企業(yè)的身上，受傷的大多是民間投資?！北Ｓx認(rèn)為，部分民企存在高耗污染的問(wèn)題，但在金融危機(jī)后政府睜只眼閉只眼默許下發(fā)展的，“現(xiàn)在民間投資剛剛接棒政府投資，一旦政策大棒打在民企的頭上，對(duì)經(jīng)濟(jì)會(huì)造成一定傷害?！?/p>

“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，產(chǎn)能過(guò)剩由供求關(guān)系決定，但國(guó)內(nèi)的產(chǎn)能過(guò)剩與否只能聽(tīng)政府的。國(guó)有企業(yè)可能會(huì)用產(chǎn)能置換關(guān)小上大的方式來(lái)進(jìn)行折沖，但民企可能關(guān)了也就關(guān)了?！敝芴煊赂锌?，中國(guó)在投資問(wèn)題上，最后用行政甚至政治手段，只會(huì)促使中國(guó)經(jīng)濟(jì)離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的航道越走越遠(yuǎn)?！暗@又是無(wú)奈之舉，似乎是一個(gè)悖論，中國(guó)的改革，只能依靠放權(quán)，而不是相反?！?/p>