韓瑋，王永波，王培鑒，羅國(guó)慶

(重慶市規(guī)劃信息服務(wù)中心 重慶 400020）

1 引言

傳統(tǒng)的城市規(guī)劃與建設(shè)關(guān)注的是城市建設(shè)用地，忽略了非城市建設(shè)用地在城市空間體系中的作用。在當(dāng)前的規(guī)劃編制體系中，對(duì)城市非建設(shè)用地保護(hù)僅停留在城市總體規(guī)劃階段。城市總體規(guī)劃只是大致劃定城市水源、河流、生態(tài)廊道等非建設(shè)用地范圍和保護(hù)原則，具體保護(hù)范圍和措施則需要在下一層面的規(guī)劃——控制性詳細(xì)規(guī)劃中予以落實(shí)。然而，縱觀以城市建設(shè)用地為主的控制性詳細(xì)規(guī)劃，對(duì)非城市建設(shè)用地的保護(hù)幾乎空缺，城市總體規(guī)劃確定的保護(hù)規(guī)劃和保護(hù)原則無(wú)從落實(shí)。隨著“宜居城市”、“森林城市”目標(biāo)的提出，如何加強(qiáng)對(duì)非城市建設(shè)用地的保護(hù)，特別是對(duì)綠地的保護(hù)，成為高度城市化時(shí)期城市規(guī)劃必須考慮的重大問(wèn)題。因此，有必要對(duì)非城市建設(shè)用地中的綠地保護(hù)進(jìn)行研究。

2 “非城市建設(shè)用地中的綠地”界定

“非城市建設(shè)用地”是指由城市總體規(guī)劃所確定的，城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，在規(guī)劃期內(nèi)不被用于城市建設(shè)的用地。

目前，關(guān)于非城市建設(shè)用地中的綠地分類尚無(wú)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，本文按照《重慶市都市區(qū)綠線規(guī)劃》中的非城市建設(shè)用地中綠地分類進(jìn)行分析和研究?！吨貞c市都市區(qū)綠線規(guī)劃》中將“非城市建設(shè)用地中的綠地”定義為在城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)非城市建設(shè)用地范圍內(nèi)對(duì)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、居民休閑生活、城市景觀、大地景觀和生物多樣性保護(hù)有直接影響的綠地。主要包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、郊野公園、組團(tuán)隔離帶及其他生態(tài)綠地等非城市建設(shè)用地。

3 重慶都市區(qū)非城市建設(shè)用地中的綠地概況

如圖1所示，都市區(qū)非城市建設(shè)用地中綠地資源豐富，總面積為1983.31km2。其中國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)一個(gè)，即縉云山自然保護(hù)區(qū)，省級(jí)自然保護(hù)區(qū)2個(gè)，縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)4個(gè)，面積862.12km2；市級(jí)以上風(fēng)景名勝區(qū)6個(gè)，總面積約406.2km2，其中國(guó)家級(jí)風(fēng)景區(qū)1處，市級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)5個(gè)；規(guī)劃郊野公園12個(gè)，總面積726.38km2。

4 存在的問(wèn)題及原因分析

4.1 存在的問(wèn)題

通過(guò)綜合分析，筆者認(rèn)為存在如下幾個(gè)主要問(wèn)題：

4.1.1 部分組團(tuán)隔離帶、郊野公園用地受到侵蝕

原規(guī)劃的外圍組團(tuán)地區(qū)的組團(tuán)隔離帶進(jìn)入大量的城市建設(shè)項(xiàng)目，也存在“城中村”的改造項(xiàng)目。郊野公園用地也有部分用地在編制新農(nóng)村規(guī)劃時(shí)，規(guī)劃為其他用地的情況。另外，由于交通條件的改善和良好的綠色景觀生態(tài)環(huán)境的吸引，使“四山”地區(qū)成為了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的熱土。這些房產(chǎn)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)使“四山”的綠地資源受到侵占。

圖1 重慶市非城市建設(shè)用地規(guī)劃圖

4.1.2 生態(tài)功能弱化

一方面，組團(tuán)隔離帶被擠占，導(dǎo)致組團(tuán)隔離系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)受到破壞，導(dǎo)致其生態(tài)功能被削弱。如主城區(qū)內(nèi)眾多溝通山水廊道的關(guān)鍵性生態(tài)綠楔往往被侵蝕，使得主城區(qū)山體、水體、生態(tài)控制區(qū)之間通暢效果不明顯，功能弱化。另一方面，由于不適宜的開(kāi)山采石以及毀林等破壞行為，兩山屏障的森林植被受到破壞，水土流失嚴(yán)重，部分山體土壤逐步石漠化。

4.1.3 存在多頭管理

由于非城市建設(shè)用地中的綠地種類復(fù)雜，除了園林局進(jìn)行管理外，主要涉及國(guó)土、規(guī)劃、環(huán)保、林業(yè)等諸多部門。由于各部門的行政隸屬關(guān)系復(fù)雜，且有著各自的經(jīng)濟(jì)利益，因而矛盾和沖突較多，不能形成非城市建設(shè)用地中的綠地協(xié)調(diào)發(fā)展的合力，使綠地資源的開(kāi)發(fā)利用失去了有效的監(jiān)督、管理。因此，在非城市建設(shè)用地中的綠地管理上，政令難以統(tǒng)一，經(jīng)營(yíng)者的利益往往排斥所有者的利益，會(huì)造成對(duì)自然資源和風(fēng)景名勝資源的破壞，犧牲城市的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。多頭管理還容易形成各部門之間的權(quán)力重疊，或者形成權(quán)力真空，在某些會(huì)帶來(lái)利益的領(lǐng)域出現(xiàn)幾個(gè)部門的重疊管理，而在一些需要投入的領(lǐng)域則互相推諉，導(dǎo)致行政管理上的整體效率的低下。

4.2 原因分析

4.2.1 對(duì)生態(tài)環(huán)境的重要性認(rèn)識(shí)不夠

長(zhǎng)期以來(lái)，人們對(duì)生態(tài)環(huán)境與城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系認(rèn)識(shí)不夠，忽略了生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)作用，把GDP增長(zhǎng)作為最大的發(fā)展目標(biāo)，以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，追求城市空間的拓展。對(duì)城市生態(tài)環(huán)境研究不夠，對(duì)需要嚴(yán)格保護(hù)的資源的重要作用認(rèn)識(shí)不夠，導(dǎo)致在實(shí)際建設(shè)過(guò)程中，無(wú)視生態(tài)安全，隨意占用綠地。

4.2.2 管理出現(xiàn)真空地帶，管制無(wú)法可依

在非城市建設(shè)用地中，除了對(duì)國(guó)有林地的管理有明確的部門和政策外，其它區(qū)域的綠地普遍存在著管理部門和管制邊界不確定、部分地區(qū)成為管理的真空或出現(xiàn)多頭管理等情況。長(zhǎng)期以來(lái)在對(duì)綠地的管制政策上也嚴(yán)重缺失，管理較為混亂。

4.2.3 尚未形成完善的綠地保護(hù)規(guī)劃編制體系

近年來(lái)編制的相關(guān)規(guī)劃中除了總體規(guī)劃和綠線規(guī)劃涉及非城市建設(shè)用地的綠地保護(hù)外，其他規(guī)劃幾乎沒(méi)有對(duì)這一部分進(jìn)行專門論述。而總體規(guī)劃只強(qiáng)調(diào)對(duì)非城市建設(shè)用地的規(guī)劃控制，并未劃分非城市建設(shè)用地的分類，更談不上對(duì)非城市建設(shè)用地中的綠地進(jìn)行分類，也未在大比例尺地形圖上劃定綠地具體的范圍線、類型，也未提出相應(yīng)的規(guī)劃管理辦法和保護(hù)措施，不足以為組團(tuán)綠化隔離帶、風(fēng)景名勝區(qū)、郊野公園的立法保護(hù)提供足夠依據(jù)。

5 綠地保護(hù)對(duì)策

5.1 非城市建設(shè)用地中的綠地保護(hù)政策與策略

5.1.1 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化的綠地系統(tǒng)規(guī)劃體系

宏觀層面：編制《非城市建設(shè)用地規(guī)劃》。根據(jù)現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及《城市規(guī)劃編制辦法》，編制范圍可覆蓋整個(gè)行政區(qū)范圍，但城市規(guī)劃編制的重點(diǎn)在于建設(shè)用地，對(duì)非建設(shè)用地并沒(méi)有要求進(jìn)行深入研究，規(guī)劃行政主管部門的職責(zé)范圍也就是規(guī)劃區(qū)范圍，就規(guī)劃區(qū)范圍而言，通常非建設(shè)用地占了極大部分，為改變重建設(shè)用地、輕非建設(shè)用地的狀況，可利用“反規(guī)劃”理論，同時(shí)借鑒成都、深圳等城市的經(jīng)驗(yàn)，編制宏觀層面的非城市建設(shè)用地規(guī)劃，使規(guī)劃真正做到“全覆蓋”。通過(guò)非城市建設(shè)用地的控制反過(guò)來(lái)制約城市建設(shè)用地隨意擴(kuò)張，進(jìn)而達(dá)到防止或減緩城市無(wú)序蔓延的目標(biāo)，使非城市建設(shè)用地中的綠地從根本上得到有效保護(hù)，同時(shí)引導(dǎo)城市向集約、節(jié)約、健康、有序的方向發(fā)展。

微觀層面：加大村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制力度，落實(shí)綠線規(guī)劃。從綠地系統(tǒng)規(guī)劃的角度，城鄉(xiāng)一體化強(qiáng)調(diào)的是城鄉(xiāng)各類綠地的有機(jī)結(jié)合，自然生態(tài)過(guò)程的暢通有序。這就不僅需要有宏觀層面規(guī)劃對(duì)綠地的發(fā)展進(jìn)行指導(dǎo)，也需要微觀層面的落實(shí)，因此，需加強(qiáng)鎮(zhèn)規(guī)劃、村規(guī)劃的編制力度。通過(guò)編制鎮(zhèn)規(guī)劃、村規(guī)劃對(duì)《重慶市都市區(qū)綠線規(guī)劃》確定的非城市建設(shè)用地中的綠地進(jìn)行落實(shí)，進(jìn)行嚴(yán)格控制。

編制風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、郊野公園控制性規(guī)劃。鑒于開(kāi)發(fā)建設(shè)和資源保護(hù)的需要，許多地方開(kāi)始借鑒城市控制性詳細(xì)規(guī)劃的方法編制旅游（風(fēng)景）區(qū)控制性規(guī)劃，且《旅游規(guī)劃通則》（2003年）也對(duì)旅游（風(fēng)景）區(qū)控制性規(guī)劃的內(nèi)容和深度進(jìn)行了規(guī)定。建議對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、郊野公園編制控制性規(guī)劃，將規(guī)劃的內(nèi)容圖示化、政策指引化。主要應(yīng)包括以下內(nèi)容：（1）進(jìn)行功能區(qū)劃和用地細(xì)分；（2）理性確定環(huán)境容量、人口規(guī)模，明確開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，合理安排公共設(shè)施；（3）確定土地使用控制、建筑建造控制、環(huán)境容量控制、設(shè)施配套控制、景觀環(huán)境控制、行為活動(dòng)控制、保護(hù)游賞控制7個(gè)方面的指標(biāo)。

5.1.2 理順管理體制，加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)

非城市建設(shè)用地中的綠地管理應(yīng)當(dāng)設(shè)立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，使風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、郊野公園、組團(tuán)隔離帶等有一個(gè)共同的管理主體，對(duì)其資源開(kāi)發(fā)及建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌管理。非城市建設(shè)用地中的綠地管理應(yīng)當(dāng)設(shè)置利益中性的獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)。所謂利益中性的獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，也就是該機(jī)構(gòu)的成立不是去分享綠地資源的價(jià)值，不能直接或間接參與綠地資源的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不是去追求經(jīng)濟(jì)利益，其成員應(yīng)由各政府部門的專業(yè)人士組成并保證充足的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，以確保較高的工作效率。由該管理機(jī)構(gòu)對(duì)綠地的開(kāi)發(fā)及建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，進(jìn)行綜合管理。規(guī)劃、林業(yè)、園林、國(guó)土等有關(guān)行政主管部門作為協(xié)辦部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，配合其對(duì)非城市建設(shè)用地中的綠地進(jìn)行管理。通過(guò)該管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)與相關(guān)部門的聯(lián)系、溝通和協(xié)調(diào)，減少磨擦、促進(jìn)共識(shí)、形成合力，以推動(dòng)非城市建設(shè)用地中的綠地保護(hù)工作的順利進(jìn)行。

5.1.3 加強(qiáng)規(guī)劃的公眾參與

非建設(shè)用地中的綠地從規(guī)劃到實(shí)施是一種政府主導(dǎo)的維護(hù)公眾利益的行為，公眾自始至終都是被服務(wù)的主體，也自始至終伴隨著公眾參與行為。加強(qiáng)規(guī)劃的公眾參與，要求對(duì)在都市區(qū)非建設(shè)用地內(nèi)進(jìn)行的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目都要進(jìn)行公示，為公眾和民間團(tuán)體提供參與的信息渠道及反饋機(jī)制，建立和完善咨詢論證制度，構(gòu)建環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制，有效增強(qiáng)管理能力，加強(qiáng)對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，充分發(fā)揮各級(jí)規(guī)劃委員會(huì)、各級(jí)政府部門、專家和市民的作用，加強(qiáng)各個(gè)層面的公眾參與，加強(qiáng)規(guī)劃決策和實(shí)施過(guò)程中的科學(xué)性和民主性。

5.2 非城市建設(shè)用地中的綠地保護(hù)的技術(shù)方法

5.2.1 劃定永久性綠地，進(jìn)行永久性、強(qiáng)制性保護(hù)

切實(shí)貫徹“生態(tài)優(yōu)先”的規(guī)劃原則，著眼于重慶的可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，建議將非城市建設(shè)用地中的風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、郊野公園、組團(tuán)隔離帶用地劃定為綠地保護(hù)禁建區(qū)，并建立綠地檔案，按照重慶市劃定城市綠地保護(hù)禁建區(qū)中的相關(guān)要求實(shí)施管理，進(jìn)行永久性、強(qiáng)制性保護(hù)。

5.2.2 積極推行綠線管理，加強(qiáng)綠地的剛性保護(hù)

結(jié)合《重慶市都市區(qū)綠線規(guī)劃》和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，在都市區(qū)范圍內(nèi)積極推行綠線管理，認(rèn)真執(zhí)行《重慶市都市區(qū)綠線規(guī)劃》，加強(qiáng)非城市建設(shè)用地中的綠地的剛性保護(hù)。

5.3 非城市建設(shè)用地中的綠地保護(hù)的法律保障

鑒于非城市建設(shè)用地中的綠地的重要性，以及非城市建設(shè)用地中的綠地保護(hù)工作面臨的緊迫局面，建議制定《重慶都市區(qū)非城市建設(shè)用地規(guī)劃控制管理規(guī)定》、《重慶市永久性綠地管理辦法》等一批地方性法規(guī)報(bào)請(qǐng)市人大審批，提高規(guī)劃的法律地位和權(quán)威性。

6 結(jié)束語(yǔ)

重慶具有非常優(yōu)越的自然山水條件，非城市建設(shè)用地的綠地整體情況還算良好，但是隨著城市化進(jìn)程的加快，非城市建設(shè)用地中的綠地必然遭受沖擊，如果放任不管，幾年之后那些優(yōu)美的綠地將會(huì)遭到難以挽回的破壞。重慶非城市建設(shè)用地中的綠地應(yīng)得到有效保護(hù)，并且可持續(xù)發(fā)展。

（注：本文的撰寫(xiě)得到了重慶市規(guī)劃信息服務(wù)中心主任張敏的指導(dǎo)，在此表示感謝?。?/p>

[1]《重慶城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2007-2020）》 2007.

[2]重慶市規(guī)劃信息服務(wù)中心.重慶市都市區(qū)綠線規(guī)劃[Z].2008.

[3]重慶市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院.重慶市組團(tuán)隔離帶規(guī)劃[Z].2007.

[4]仇保興.第三次城市化浪潮中的中國(guó)范例——中國(guó)快速城市化的特點(diǎn)、問(wèn)題與對(duì)策[J].城市規(guī)劃，2007(6):9-12.

[5]謝英挺.非城市建設(shè)用地控制規(guī)劃的思考——以廈門市為例[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2005，(4):36-38.

[6]陸梟麟，張京祥.圍繞大尺度生態(tài)綠地的利益博弈[J].城市問(wèn)題，2009(1):5-10.

[7]董戈婭.重慶都市區(qū)非城市建設(shè)用地規(guī)劃及管理控制方法研究[D].重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007.