開發(fā)重點應由加強基礎性建設為主，轉向繼續(xù)加強基礎性建設和培育區(qū)域增長極并舉，由被動依靠國家重大項目布局轉向主動承接東部產(chǎn)業(yè)轉移，加快發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)和推進產(chǎn)業(yè)集群

國家發(fā)改委西部開發(fā)司副司長李應明日前表示，2010年1月份將迎來西部大開發(fā)10周年，現(xiàn)行的西部大開發(fā)政策也將在2010年結束。因此，國家目前正在研究制定有關西部大開發(fā)的新的政策，以進一步深入推進西部大開發(fā)。預計系列新政策將陸續(xù)出臺。

本刊記者獲悉，由發(fā)改委西部開發(fā)司牽頭制定的《關于深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略若干意見》有望于近期出臺。該《意見》將指明后10年的西部開發(fā)新戰(zhàn)略。據(jù)國家發(fā)改委西部開發(fā)司司長秦玉才透露，《意見》的基本要求是要做到承上啟下、前瞻性、針對性、可操作性，將結合全國“十二五”規(guī)劃，實事求是地確定主要任務和重大項目，制定政策。

另據(jù)發(fā)改委人士透露，下一個10年的西部戰(zhàn)略將有兩方面:一方面，將繼續(xù)把基礎設施建設放在優(yōu)先位置，繼續(xù)把生態(tài)建設和環(huán)境保護作為西部大開發(fā)的基本前提;而另一方面，就是要著力改善民生，著力增強自我發(fā)展能力，著力推進體制機制創(chuàng)新?？梢姡诩訌娫谢ê铜h(huán)保發(fā)展兩大重點外，今后西部的發(fā)展將更加偏重于自我“造血”和體制機制創(chuàng)新。

值得注意的是，國家發(fā)改委副主任杜鷹2009年10月在公開場合特別提出了“西部大開放”的概念。他說，“新階段要繼續(xù)以擴大對內(nèi)對外開放為動力，通過西部大開放帶動西部大開發(fā)，形成西部‘陸上開放’與東部‘海上開放’并進的新局面。鼓勵東中部地區(qū)及各類企業(yè)，積極利用西部地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，共同參與推進跨境基礎設施和物流體系建設，推動與周邊國家和地區(qū)的交通、能源、節(jié)能、環(huán)保、旅游、金融等方面的合作，進一步促進西部地區(qū)、東中部地區(qū)與周邊各國共同發(fā)展?！?/p>

后金融危機時代，轟轟烈烈的西部大開發(fā)第一階段已經(jīng)進入尾聲。對于經(jīng)濟發(fā)展仍嚴重依賴政府政策引導的西部來說，到底該如何轉型?

向主體功能區(qū)突進

接近發(fā)改委的人士透露，下一步，西部大開發(fā)新階段的戰(zhàn)略，將從第一階段遍地開花式的大規(guī)模基礎設施向打造跨行政區(qū)域的主體功能區(qū)突進，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，優(yōu)化投資環(huán)境，承接東部資本和產(chǎn)業(yè)轉移，對于保護生態(tài)環(huán)境方面，政策將以建立健全生態(tài)補償機制為重點。

其實，打造西部多個主體功能區(qū)、“以區(qū)帶面”的思路已經(jīng)浮現(xiàn)，從此前政府推動的成渝經(jīng)濟區(qū)、關中—天水經(jīng)濟區(qū)和廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)可見，該戰(zhàn)略意圖已十分明晰。李應明稱，由于西部地區(qū)地域非常廣闊，占全國國土面積的71%，因此在689萬平方公里的土地面積上規(guī)劃了一些重點發(fā)展地區(qū)，這些重點地區(qū)就叫戰(zhàn)略高地。據(jù)悉，除了上述三個經(jīng)濟區(qū)，青海省方面也希望中央盡快審批柴達木循環(huán)經(jīng)濟試驗區(qū)總體規(guī)劃，加快構建循環(huán)工業(yè)體系。

從2009年6月25日發(fā)布的 《關中—天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》看，已經(jīng)較為完善地體現(xiàn)了未來主體功能區(qū)的戰(zhàn)略定位。關中一天水經(jīng)濟區(qū)的六大戰(zhàn)略定位是:全國內(nèi)陸型經(jīng)濟開發(fā)開放戰(zhàn)略高地;統(tǒng)籌科技資源改革示范基地;全國先進制造業(yè)重要基地;全國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高技術產(chǎn)業(yè)基地;彰顯華夏文明的歷史文化基地。而在空間戰(zhàn)略上，則構筑“一核、一軸、三輻射”的空間發(fā)展框架體系?！耙缓恕?即西安(咸陽)大都市，是經(jīng)濟區(qū)的核心，對西部和北方內(nèi)陸地區(qū)具有引領和輻射帶動作用?！耙惠S”:即寶雞、銅川、渭南、商洛、楊凌、天水等次核心城市作為節(jié)點，依托隴海鐵路和連霍高速公路，形成西部發(fā)達的城市群和產(chǎn)業(yè)集聚帶?！叭椛洹?即核心城市和次核心城市依托向外放射的交通干線，帶動經(jīng)濟區(qū)南北兩翼發(fā)展。而且，還構建由核心城市、次核心城市、三級城市、重點鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)五級組成的城鎮(zhèn)體系。特別是進行了城市區(qū)、農(nóng)村區(qū)、生態(tài)區(qū)的分類，凸顯各自不同的功能特色。

北部灣經(jīng)濟區(qū)更是在城市區(qū)、農(nóng)村區(qū)、生態(tài)區(qū)的大定位上進行了進一步的細分，城市區(qū)包括中心城區(qū)(內(nèi)分四級城鎮(zhèn)建設區(qū))、臨海重化工集中區(qū)(按產(chǎn)業(yè)分為三個工業(yè)區(qū))、經(jīng)濟開發(fā)集中區(qū)(包括十幾個開發(fā)區(qū));農(nóng)村區(qū)則包括農(nóng)村居民區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)(按種植作物分為五個區(qū));生態(tài)區(qū)則包括自然保護區(qū)、水源保護區(qū)、生態(tài)恢復區(qū)。此外，北部灣還提出了岸線分區(qū)(根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要和海岸線條件，將經(jīng)濟區(qū)海岸線劃分為7種類型)以及功能組團(包括南寧組團、欽防組團、北海組團、鐵山港組團、東興組團)。堪稱迄今最完善的西部主題功能區(qū)。

中國區(qū)域經(jīng)濟學會一位負責人總結稱，實現(xiàn)科學發(fā)展的根本方法是統(tǒng)籌兼顧，包括重點地區(qū)與省會(自治區(qū)首府)城市圈的率先發(fā)展，資源富集地區(qū)的集約開發(fā)，重點邊境口岸城市的跨越發(fā)展，對少數(shù)民族地區(qū)特別是人口較少民族聚居區(qū)、三峽庫區(qū)、資源枯竭礦區(qū)以及各類縣域經(jīng)濟發(fā)展的統(tǒng)籌兼顧?！按箝_發(fā)以來，通過對成渝經(jīng)濟區(qū)、關中-天水經(jīng)濟區(qū)、廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)、呼(和浩特)包(頭)鄂(爾多斯)金三角、烏(魯木齊)昌(吉)一體化地區(qū)和滇中等重點地區(qū)的優(yōu)先發(fā)展，構建了西部的戰(zhàn)略高地。同時在資源富集或區(qū)位優(yōu)越地區(qū)，拓展新的發(fā)展空間(如廣西沿兩江產(chǎn)業(yè)帶、寧夏的寧東能源化工和新材料基地等)，在積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化的同時，重視城市對廣大農(nóng)村的輻射、帶動作用，支持社會主義新農(nóng)村建設。”

從甘肅、陜西幾個城市調(diào)研回來的國務院發(fā)展研究中心副主任盧中原對西部大開發(fā)頗有心得。他說，西部大開發(fā)模式將由以行政區(qū)劃為界限，轉向以功能定位為導向。成渝、關中-天水、環(huán)北部灣西部板塊三大重點經(jīng)濟區(qū)的確定，標志著西部大開發(fā)進入戰(zhàn)略轉型的新階段。

所謂主體功能區(qū)規(guī)劃，盧中原這樣定義:根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，確定主體功能定位，明確開發(fā)方向，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。

盧認為，在西部以往的發(fā)展理念中，主要目標是追趕和模仿東部。由于沒有跟自身區(qū)位及要素條件很好結合，造成了產(chǎn)業(yè)布局不合理，盲目招商引資和惡性競爭等問題，一定程度上影響了西部的發(fā)展質(zhì)量。

“這10年的發(fā)展已為西部在基礎建設和能源資源開發(fā)上打好了基礎，開發(fā)重點應由加強基礎性建設為主，轉向繼續(xù)加強基礎性建設和培育區(qū)域增長極并舉，由被動依靠國家重大項目布局轉向主動承接東部產(chǎn)業(yè)轉移，加快發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)和推進產(chǎn)業(yè)集群?！北R中原說，“在陜西調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，當?shù)卣褜㈤_發(fā)重點轉向發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)、承接國際和東部產(chǎn)業(yè)轉移?！?/p>

可以預見，主體功能區(qū)建設給西部帶來新機遇。首先，國家將投入更多的財力用于保障西部地區(qū)，特別是西部限制和禁止開發(fā)區(qū)的公共服務供給，農(nóng)村地區(qū)的公共服務將會得到明顯改善。其次，有望探索出一條適合我國實際的新型工業(yè)化和城市化道路。再次，主體功能區(qū)建設將加速東部產(chǎn)業(yè)轉移。此外，主體功能區(qū)推進使得資源價格體系進一步理順，資源環(huán)保的長效投入機制和生態(tài)補償機制必須加快完善，西部省份的資源優(yōu)勢將確實轉化為發(fā)展優(yōu)勢。

但是，主體功能區(qū)戰(zhàn)略不可能一帆風順，必然面臨一些重大挑戰(zhàn)。首先，如何處理好加快發(fā)展與資源節(jié)約、環(huán)境保護的關系?科學合理、有序適度開發(fā)的戰(zhàn)略短期內(nèi)必然會增加成本，放慢經(jīng)濟增長速度，有的地區(qū)可能陷入無力保護生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展落后的雙重困境。其次，隨著主體功能區(qū)建設的展開，西部將有不少地區(qū)被劃入限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。這必然會產(chǎn)生一些新的矛盾，也必然要求西部省份做出一定的調(diào)整。這不僅對西部各級政府的執(zhí)政理念、發(fā)展理念和管理水平帶來新的考驗，而且對合理調(diào)整中央、地方政府間事權劃分和財力分配關系，也帶來新的要求。再次，主體功能區(qū)建設中，國家明確提出打破行政區(qū)劃的要求，單一功能區(qū)可能大于、等于或者小于基本行政區(qū)，這對于政策執(zhí)行是個嚴峻挑戰(zhàn)。

此外，隨著主體功能區(qū)建設的開展，西部省份將出現(xiàn)西部開發(fā)、特殊區(qū)域、主體功能區(qū)三個維度的政策體系，老少邊窮地區(qū)和限制禁止開發(fā)區(qū)都屬于國家加大投入和加強政策傾斜的地區(qū)，如何協(xié)調(diào)這些政策是一個新課題。

對于如何促進西部大開發(fā)與主體功能區(qū)建設良性互動，盧中原建議:

第一，把重點開發(fā)區(qū)作為西部開發(fā)和主體功能區(qū)建設的共同發(fā)力點，例如，陜西的關中地區(qū)，廣西的北部灣地區(qū)，加快落實優(yōu)惠政策，充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢和特色，促進產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，承接國際國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉移，承接限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的人口轉移，成為引領西部地區(qū)發(fā)展的增長極。

第二，推動土地政策創(chuàng)新，促進區(qū)域發(fā)展與耕地保護的平衡。一是在西部地區(qū)推動耕地占補平衡試點，重新規(guī)范和制定土地利用規(guī)劃，實行區(qū)域內(nèi)耕地的占補平衡，加快建立建設用地指標交易平臺，建立健全耕地保護區(qū)域補償機制;二是推動存量集體建設用地進入市場，加快推進征地制度改革;三是探索進行宅基地出租、轉讓、買賣及抵押辦法的試點。

第三，切實保障限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的公共服務提供。一是調(diào)整一般性轉移支付資金分配方法和撥付規(guī)則，將基本公共服務的提供作為財力保證的重點;二是調(diào)整轉移支付結構、壓縮專項轉移支付規(guī)模、適時引入分類轉移支付;三是完善省以下轉移支付制度，強化省級財政平衡省內(nèi)服務主體功能區(qū)財政差異的責任;四是針對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)特征，增設相應轉移支付項目。在現(xiàn)行財力性轉移支付中設置更為綜合的“生態(tài)建設與修復”轉移支付，同時歸并現(xiàn)有的“退耕還林還草”和“天然林保護工程”轉移支付;清理和壓縮現(xiàn)行部分專項轉移支付，增設“生態(tài)移民”專項轉移支付。

第四，加快完善資源價格體系和環(huán)境修復投入保障機制，使西部省份的資源優(yōu)勢切實轉化為發(fā)展優(yōu)勢。

第五，進一步落實國家環(huán)境政策，加快建立健全生態(tài)補償機制。加快建立和完善生態(tài)跨地區(qū)補償機制和全流域補償機制，進一步調(diào)整和完善有關的生態(tài)補償政策。細化生態(tài)補償標準，實行分地區(qū)調(diào)控的政策。在補償年限上，不僅要區(qū)分還草、還林，還要區(qū)分各地不同的自然條件和經(jīng)濟社會發(fā)展特征，充分考慮當?shù)厣a(chǎn)活動的轉移、生態(tài)移民等所需要的時間，實行多元化的補助形式。

“國六條”指路戰(zhàn)略轉型

2009年8月20日，國務院討論并原則通過了《關于應對國際金融危機保持西部地區(qū)經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的意見》，提出六條意見:一、充分發(fā)揮西部地區(qū)在擴大內(nèi)需中的重要作用;二、進一步加大基礎設施建設和生態(tài)環(huán)境保護力度;三、大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構和轉變經(jīng)濟發(fā)展方式;四、加快以改善民生為重點的社會事業(yè)發(fā)展;五、深化改革開放，構建對內(nèi)對外開放新格局;六、加快地震災區(qū)災后重建，全面完成規(guī)劃任務。

值得注意的是，擴大內(nèi)需被高層放在首位，并鮮明地提出“調(diào)結構”。中國社會科學院西部發(fā)展研究中心主任魏后凱解析認為，西部地區(qū)市場需求和發(fā)展?jié)摿薮?，是擴大內(nèi)需的重大發(fā)展機遇;財政轉移支付和擴大內(nèi)需的新增投資將要繼續(xù)向西部傾斜，也即優(yōu)先投向西部地區(qū);對西部地區(qū)的財政轉移支付或者擴大內(nèi)需的新增投資，要重點投向民生工程、基礎設施、生態(tài)環(huán)境和災后重建等領域。

數(shù)據(jù)顯示，2008年西部地區(qū)總人口3.65億，占全國人口的28% ，但人均消費只有全國水平的64%，東部地區(qū)的42%。如果西部平均消費能達到全國平均水平將可以創(chuàng)造一萬億的消費需求，如果能達到東部的平均水平將可以創(chuàng)造2.7萬億的消費需求。

對于“調(diào)結構”的具體思路，魏后凱認為主要包含五點:一是加快發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，扶持優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展;二是推進工業(yè)優(yōu)化升級，繼續(xù)發(fā)展資源優(yōu)化型產(chǎn)業(yè);三是提升現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展水平，重點發(fā)展旅游、信息服務、電子商務、文化會展、創(chuàng)意服務外包等;四是大力提高自主創(chuàng)新能力，扶持科技型中小企業(yè)發(fā)展;五是在空間布局上要推動重點行業(yè)率先發(fā)展，使這些區(qū)域成為引領和帶動西部大開發(fā)的戰(zhàn)略高地。

對于發(fā)展思路的轉變，魏指出，“最初我們比較重視基礎設施建設和生態(tài)環(huán)境保護，后來又開始重視社會文化事業(yè)和特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。而這次提出的六條意見在發(fā)展思路上又有一些變化:核心就是要通過轉變發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟結構、提高發(fā)展質(zhì)量、創(chuàng)新體制機制。”

“輸血”更須“造血”

西部大開發(fā)的10年，既依靠中央巨資投向基礎設施建設和民生環(huán)保等社會公益工程，又依托于財政轉移支付和地方政府投資。然而步入新階段后，西部開發(fā)必須逐步向吸引民間資本和培養(yǎng)內(nèi)生增長能力轉移。

毫無疑問，政府目前仍是西部建設投資的主體力量，國有經(jīng)濟投資仍占西部新增固定資產(chǎn)投資的3/4，一些省份甚至更高，而民間和外商對投資西部則多為謹慎觀望。其間的主因是體制性障礙，國有經(jīng)濟占據(jù)西部自然壟斷行業(yè)和大部分支柱產(chǎn)業(yè)，這些行業(yè)多為高收益行業(yè)，這就對民間和外商投資產(chǎn)生了“擠出效應”，導致后者投資西部的預期收益大大低于投資東部，進而使西部缺乏持久發(fā)展的動力。

此外，國家投資西部的項目多屬于社會公益型項目。除了投資回報率較高的油氣、電力等大型經(jīng)營項目外，許多投資用于交通、通訊、城市等基礎設施建設，天然林保護、三江源水土治理、退耕還林還草等生態(tài)治理工程，以及科學、教育、衛(wèi)生事業(yè)。這些項目顯著改善了西部的生態(tài)環(huán)境和投資環(huán)境，但由于具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，這些產(chǎn)業(yè)難以在短期內(nèi)獲得直接經(jīng)濟效益，形成新的經(jīng)濟增長點。西部經(jīng)濟的外部性問題是發(fā)展缺少內(nèi)生增長的結構性原因。

內(nèi)蒙古民族大學教授劉德華認為，對西部發(fā)展來說，政府財政轉移支付以及傾斜西部的投資政策是外生增長因素，而西部是吸收東部產(chǎn)業(yè)擴散的引力場，民間和外商投資西部的行為動機則是內(nèi)生增長因素。目前，影響西部發(fā)展的主要因素仍是外生增長因素，其內(nèi)生增長因素遠未形成。

盧中原建議，西部開發(fā)應由爭取國家優(yōu)惠政策和“輸血”為主，轉向重視自身能力建設，爭取“輸血”和增強“造血”功能并舉。

中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心副主任魏后凱更是一針見血地指出，國內(nèi)外的民間資本不能大規(guī)模參與西部大開發(fā)中來的話，要實現(xiàn)西部大開發(fā)的長遠目標可能是一句空話。

從財政投入角度看，財政部財政科學研究所所長賈康認為，加快西部地區(qū)大開發(fā)，關鍵是如何基于市場這個資源配置的基礎機制，加上有效的政府干預和引導來吸引國內(nèi)外民間資本參與西部開發(fā)。在西部開發(fā)的投融資體系的設計上，總的框架應是政府投資為開發(fā)前期主導，間接融資和直接融資并重，中長期注重在適當政策傾斜下搞活銀行投資，發(fā)展資本市場?！霸谥贫葎?chuàng)新中實施政策傾斜，用活增量資金緩解西部開發(fā)存在的資金短缺，其關鍵在于要建立一種驅動資金西移的機制，這就迫切需要進行制度創(chuàng)新，提高西部經(jīng)濟活動的資金預期收益效率，用活增量資金，使其產(chǎn)生滾雪球的示范效應，形成資金西流的推動力?！?/p>

西部的未來究竟會怎樣?國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部研究員劉勇認為，中國實行西部大開發(fā)政策10年來，投入了大量的人力物力，西部地區(qū)在區(qū)域國內(nèi)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、對外貿(mào)易等重要經(jīng)濟指標方面均取得了較大的發(fā)展，但是和東部相比，差距依然明顯。金融危機為縮小東西部差距提供了機遇，盡管西部地區(qū)在這次金融危機中的表現(xiàn)令人眼前一亮，但這一區(qū)域能否始終“獨善其身”，以危機為起點逐步縮小與東部地區(qū)的差距，仍有待觀察。