摘要:本文首先闡述了《城市規(guī)劃法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺的時代背景，在歸納總結近二十年中國政治經濟的發(fā)展及出臺的與規(guī)劃建設相關政策的基礎上，分析了從《城市規(guī)劃法》到《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所體現(xiàn)的政治經濟價值觀的改變，最后探討了政治經濟發(fā)展與城市規(guī)劃立法的關系。

關鍵詞:政治經濟;城市規(guī)劃立法

中圖分類號:TU984

文獻標識碼:B

文章編號:1008-0422(2009)11-0089-02

1引言

芒福德有句著名的名言是“真正影響城市規(guī)劃的是深刻的政治和經濟的轉變”，足見政治經濟之于城市規(guī)劃的重要性。從1990年正式實施《城市規(guī)劃法》到2008年正式實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，近20年以來中國的政治經濟發(fā)生了很大的改變，而這些改變無疑對城市規(guī)劃產生了巨大的影響，從《城市規(guī)劃法》升級為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》其中深刻地體現(xiàn)了這一點。本文分析了兩部法律制定的不同時代背景及近二十年中國政治經濟背景的變遷，并探討了政治經濟對城市規(guī)劃立法產生的影響。

2《城市規(guī)劃法》及《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》制定的政治經濟背景

2.1《城市規(guī)劃法》制定的時代背景

2以我國規(guī)劃工作歷史進程的視角來看，《城市規(guī)劃法》是我國規(guī)劃領域的第一部主干法，它確立了我國城市規(guī)劃編制和管理制度的基本框架，具有重要意義。

上世紀50年代，在學習前蘇聯(lián)經驗的基礎上，中央政府曾頒布過《城市規(guī)劃編制辦法》，而從當時的時代背景來看，城市規(guī)劃工作主要任務是配合國家重點建設項目，編制項目所在城市的建設規(guī)劃。此后，在經歷了1960年代因經濟困難而停滯不前以后，從1970年代開始，城市規(guī)劃事業(yè)有了一定程度的恢復，并逐步在學術理論和制度化建設方面取得了一定的進步。在十年“動亂”結束后的1978年，中央召開了全國城市工作會議，下發(fā)了《關于加強城市建設工作的意見》。進入1980年代后，在“以經濟建設為中心”的氛圍下，城市規(guī)劃被寄予了很大的期望，“城市規(guī)劃是一門科學”的呼聲很高，而規(guī)劃部門也的確基于技術理性的思維，對規(guī)劃編制和管理方法進行了革新;同時，規(guī)劃理論研究的范疇也有了很大擴展;更為重要的是，隨著“依法治國”理念的逐步深入人心，規(guī)劃的法制建設被提上了議事日程。1980年原國家建委頒發(fā)了《城市規(guī)劃編制審批暫行辦法》;1984年，國務院頒布了《中華人民共和國城市規(guī)劃條例》;1989年12月26日，七屆全國人大常委會通過了《城市規(guī)劃法》，于1990年4月正式施行。

至此，我國建國以來逐步形成的城市規(guī)劃運作體系，在《城市規(guī)劃法》中得到了確立。在《城市規(guī)劃法》施行之后，以其為中心，包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方法規(guī)、地方規(guī)章以及配套的規(guī)劃編制辦法和管理條例等所組成的城市規(guī)劃法制體系逐步形成，可以說至此我國的城市規(guī)劃立法工作有了一個質的飛躍。

2.2 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》制定的時代背景

《城市規(guī)劃法》1990年開始施行后，憲法共有過三次修改。1993年憲法修正案中，將“社會主義初級階段”、“建設有中國特色社會主義的理論”等提法寫進憲法序言，標志著我國從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的重大轉變。這次重要的修憲，豐富了國家制度和根本原則的內涵，為我國市場經濟的發(fā)展提供了根本性的法制基礎。1999年的憲法修正明確了我國將長期處于社會主義初級階段，并提出了“依法治國”的規(guī)定和建設社會主義“法治國家”的目標。2004年憲法修正案又進一步明確了堅持依法治國的方針。此外，除了政治制度和經濟制度，還突出了公民權利保護制度，將保護公民私有財產權以及土地征用補償?shù)臈l款寫入了憲法，反映了我國對公民基本權利的尊重。隨著經濟體制和社會背景的變化，與城市規(guī)劃密切相關的領域的法律法規(guī)也相繼修改或出臺。如 《土地管理法》于1998年修訂完成，1999年開始實施;2007年通過并出臺的《物權法》作為市場經濟的基石，明確了國家、集體及個人財產平等保護的原則。與此同時，“三農問題”逐步暴露出城鄉(xiāng)二元化體制的種種弊端，農村建設引起國家的高度重視，出臺了一系列的有利政策。憲法和相關法律的修正和修訂，為城鄉(xiāng)規(guī)劃的進一步法制建設創(chuàng)造了條件，同時，也對規(guī)劃立法提出新的要求。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對執(zhí)行了近20年的《城市規(guī)劃法》進行了深刻的反思，對于城市發(fā)展的趨勢、政策及其存在的問題進行了深入的研究，是規(guī)劃立法的成熟表現(xiàn)，對于新形式下的開發(fā)建設起到了切實的指導及規(guī)范作用。

3中國政治經濟發(fā)展與城市規(guī)劃立法

從上文我們可以看出，城市規(guī)劃最具影響力、最權威的兩部法律《城市規(guī)劃法》及《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的產生都有著深刻的政治經濟背景。城市規(guī)劃是時代的產物，而法律是行為規(guī)則、指導思想的集中體現(xiàn)。我們進一步分析

3.1近二十年政治經濟的發(fā)展

1990年到2008年近20年的時間，中國經歷了4個“五年計劃”(規(guī)劃)，分別為“八五計劃”、“九五計劃”、“十五計劃”和“十一五規(guī)劃”。每個五年計劃發(fā)展的側重點都有所不同，具體而言如下(見表1)。

從“八五計劃”到“十一五規(guī)劃”，我們明顯的可以看出國家發(fā)展主要有幾大趨勢:

第一，關注經濟增長方式的轉變。以前的經濟發(fā)展是外擴式的，只追求經濟增長的速度而忽視了經濟增長的內涵，其速度的增長是犧牲了多方面利益換取的。如今國家意識到了片面追求發(fā)展帶來的負面效果，越來越關注經濟增長方式的改變。

第二，關注資源節(jié)約與生態(tài)建設。中國人口眾多，在大規(guī)?？焖匍_發(fā)的背景下，資源耗費巨大，浪費也巨大，對生態(tài)環(huán)境的破壞極為嚴重。這些問題已經日益突出，需刻不容緩的解決。

第三，關注農村問題及區(qū)域協(xié)調發(fā)展。中國多年來一直實行的是城鄉(xiāng)二元制，城市與鄉(xiāng)村有著明顯的分離。國家對城市發(fā)展有政策傾斜，城市的發(fā)展從一定程度上說是以犧牲農村發(fā)展為代價的。隨著城鄉(xiāng)差距的擴大，矛盾日益激化，中國8億農民還處于貧困之中，是時候將注意力放到農村建設上了。與此同時，國家一直將大量資金注入到東部、南部開發(fā)，是時候反哺落后的西部地區(qū)了。

第四，關注法制建設。各種法律、法規(guī)陸續(xù)出臺，有效地規(guī)范了市場，對于偏離運行軌道的行為及時修正。

2.2 近二十年出臺的與城市規(guī)劃建設相關的法律、法規(guī)(見表2)

從表2可以看出，近20年國家出臺的與規(guī)劃建設相關的法律法規(guī)都是符合政治經濟發(fā)展需要的，都是為了更好的服務于政治經濟的發(fā)展，體現(xiàn)了各個階段國家發(fā)展重點的不同。近10年以來，規(guī)劃立法的重點是區(qū)域協(xié)調發(fā)展、城市歷史文化環(huán)境生態(tài)保護、土地總量控制耕地保護、貧困階層的住房保障問題。接下來，我們再回到《城市規(guī)劃法》及《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，通過對比分析兩部法律中的部分條款中體現(xiàn)的深刻的時代政治經濟發(fā)展的價值觀。

2.3 從《城市規(guī)劃法》到《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所體現(xiàn)的政治經濟發(fā)展價值觀轉變

《城市規(guī)劃法》從一定程度上說還具有著很強烈的計劃經濟及行政指令的色彩，在城市建設中注重的是量的增長，并未關注內質的提高與改善。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的誕生順應了政治和經濟發(fā)展，并體現(xiàn)了鮮明的價值觀的轉變:

第一，由技術手段上升到公共政策，體現(xiàn)公共利益(科學發(fā)展觀)?！冻鞘幸?guī)劃法》對于公共利益并未重視，隨著近年來大規(guī)模的開發(fā)建設，如何維護公共利益的問題擺上了桌面，成為政府開發(fā)商不得不考慮的問題。規(guī)劃應該是政府、開發(fā)商及公眾三方利益最佳平衡的結果，而不是少數(shù)人的利益。立法目的上升到“加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展”(第一條)，立法的宗旨在于保證公共利益。規(guī)劃編制與實施需遵守“節(jié)約土地”、“促進資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產等”，強調“公共安全、公共衛(wèi)生”(第四條)。這些條款將社會公共利益置于核心位置，規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本原則和立場，體現(xiàn)了實事求是及分類指導的精神，突出了城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策導向及服務職能。

第二，由城鄉(xiāng)隔離轉變?yōu)椤俺青l(xiāng)統(tǒng)籌”發(fā)展?！冻鞘幸?guī)劃法》是將城鄉(xiāng)隔離來對待的，在法律中并未涉及到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的觀念。國家如今非常重視三農問題，花大力氣建設農村極力縮小城鄉(xiāng)差距。法律名稱一字只差的變化足以說明國家對農村開發(fā)的重視，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系和管理制度也發(fā)生了的變化，新增鄉(xiāng)村規(guī)劃，賦予鎮(zhèn)政府規(guī)劃管理權(第二條)。規(guī)劃區(qū)范圍納入了村莊(第三條)。

第三，體現(xiàn)公眾參與的制度框架。強調人大在規(guī)劃報批中的權利，如規(guī)劃報審前的人大審議制度、控制性詳細規(guī)劃報批前的人大備案制度、規(guī)劃實施評估的人大報告制度、村民審查同意制度，并建立了專家論證制度、公眾參與制度“城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機關應當依法對城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見”(第二十六條)以及規(guī)劃公開制度“應當及時公布經依法批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃”、“單位和個人有權查詢涉及其利害關系的建設活動是否符合規(guī)劃”、“修建性詳細規(guī)劃和建設工程設計方案的公布”。

第四，體現(xiàn)物權保障思想。2007年國家頒布了物權法，物權法的核心精神在城鄉(xiāng)規(guī)劃法中得到了體現(xiàn):合法物權是公權利的行使邊界。在新法中確立了補償制度“因依法修改城鄉(xiāng)規(guī)劃給被許可人合法權益造成損失的，應當依法給予補償”、“因修改給利害關系人合法權益造成損失的，應當依法給予補償”(第五十條)及賠償制法度“因撤銷行政許可給當事人合法權益造成損失的，應當依法給予賠償”(第五十七條)。

第五，體現(xiàn)依法治國的精神。法律明文規(guī)定了經依法批準的“成文”規(guī)劃的法定地位，從而可以認為在提升城市規(guī)劃建設管理的法治程度方面邁出了一大步。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立了政府組織編制和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃的責任，同時也規(guī)定了其行為規(guī)則，明確了對政府機關及相關負責人員“行政不作為”及“違法許可行為”的處罰條件:“對依法應當編制城鄉(xiāng)規(guī)劃而未組織編制，或者未按法定程序編制、審批、修改城鄉(xiāng)規(guī)劃的，由上級人民政府責令改正，通報批評;對有關人民政府負責人和其他直接責任人員依法給予處分”(第五十八條);“超越職權或者對不符合法定條件的申請人核發(fā)選址意見書、建設用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證的鎮(zhèn)人民政府或者縣級以上人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，由本級人民政府、上級人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者監(jiān)察機關依據(jù)職權責令改正，通報批評;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分”(第六十條)。為了提升規(guī)劃管理中的行政執(zhí)法能力，鑒于城鄉(xiāng)建設規(guī)劃管理的實際需要，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》賦予了行政部門處理違法建設的行政強制權，即“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施”(第六十八條)。

此外，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》還專門新增了一章關于監(jiān)督檢查的規(guī)定。這些都體現(xiàn)了依法治國的精神，有助于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的有序有效開展，保證規(guī)劃的實施，同時也有利于城鄉(xiāng)規(guī)劃領域依法行政的全面推行。

4政治經濟與城市規(guī)劃立法的關系

4.1經濟是城市規(guī)劃發(fā)展的動力，進而影響規(guī)劃立法

城市規(guī)劃是經濟繁榮的產物。其原因一方面是經濟的發(fā)展帶來物質、文化繁榮，使人們有能力去實現(xiàn)其對美好生活的愿望。而良好的城市公共空間環(huán)境正是城市居民所向往，屬于人的基本物質文化生活需求。所以經濟的發(fā)展直接推動了城市規(guī)劃發(fā)展。另一方面，當經濟發(fā)展到一定程度，人們還希望經濟能夠持續(xù)不斷發(fā)展以滿足不斷增長的需求。而可持續(xù)的城市經濟增長應建立在可持續(xù)的城市環(huán)境之下，所以經濟的拉力拉動了城市規(guī)劃發(fā)展。而兩部城市規(guī)劃法的出臺都是城市規(guī)劃快速發(fā)展時期，其目的在于科學的指導城市規(guī)劃建設，規(guī)范規(guī)劃市場及行為，為民眾造福。其時代背景都是政治穩(wěn)定經濟快速發(fā)展時期。

4.2國家方針政策決定了城市規(guī)劃內容，城市規(guī)劃是方針政策的深化和具體化

國家方針政策指國家對一項行動上的決議，其目的在于解決或緩和那些政治上的問題，如經濟、社會、環(huán)境等問題，而城市規(guī)劃涉及的內容很多都與經濟、社會、環(huán)境密切相關。從前文分析我們可以看出，國家的政策發(fā)展趨勢與城市規(guī)劃法體現(xiàn)的價值觀趨向是相同的。城市規(guī)劃是對國家方針政策的具體化和深化。如國家強調要建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中濃墨重彩的就節(jié)約資源、環(huán)保等問題進行了明文規(guī)定等。規(guī)劃只有落實政策才是利民的才是實用的。

5結語

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺適應了我國政治經濟發(fā)展的需要，標志著規(guī)劃理念的日趨成熟，具有劃時代的意義，其價值觀與國家的政策發(fā)展趨勢相符合。新法的出臺，迫切需要建立起詳盡的實施與制度機制，相信未來在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的指導下，我國的規(guī)劃建設將更科學合理，兩型社會的目標定能穩(wěn)步實現(xiàn)。

參考文獻:

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