“金磚四國(guó)”之一的巴西，近年來(lái)取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就。與此同時(shí)，和大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家一樣，它的經(jīng)濟(jì)改革面臨著巨大的挑戰(zhàn)。農(nóng)村土地問(wèn)題就是其中之一。巴西國(guó)土面積851萬(wàn)平方公里，其中耕地面積多達(dá)國(guó)土面積的7.6%。恰恰是在這樣一個(gè)土地富饒的國(guó)家，大多數(shù)農(nóng)民無(wú)地可耕。巴西的土地持有結(jié)構(gòu)高度集中，土地基尼系數(shù)幾乎達(dá)到0.9——極少數(shù)人擁有幾乎所有的土地。土地持有的不公平結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致貧富懸殊、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、農(nóng)村政治動(dòng)蕩的主要原因。土地分配改革的失敗與其政治制度密不可分。本文將從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度探究巴西土地改革失敗背后的政治制度瓶頸。

巴西土地改革歷程回顧與改革失敗的政治制度根源

在1854年至1962年的100多年里，巴西歷屆政府沒(méi)有制定過(guò)完整的土地法律。巴西歷史上真正意義的土地改革始于1964年的《土地法令》(Land Act of 1964)。但是，政府并沒(méi)有對(duì)土地財(cái)產(chǎn)進(jìn)行大規(guī)模的重新分配，而采取了通過(guò)補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)信貸來(lái)幫助大莊園完成現(xiàn)代化的方法，很多小農(nóng)莊被大中型農(nóng)場(chǎng)兼并，導(dǎo)致進(jìn)一步的土地集中。1988年修訂的《土地法令》允許無(wú)地農(nóng)民征用生產(chǎn)效益不高和面積過(guò)大的莊園并對(duì)其進(jìn)行重新分配以完成土地的社會(huì)功能，可是這條法律很少能在實(shí)際操作中得到實(shí)施。世界銀行從20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始在哥倫比亞、巴西和南非推行市場(chǎng)主導(dǎo)的土地分配改革，在巴西主導(dǎo)和貸款支持“以土地改革為基礎(chǔ)的扶貧試點(diǎn)項(xiàng)目”①，目的是通過(guò)市場(chǎng)主導(dǎo)的土地分配改革消除貧困。但是，政治改革意志的薄弱和執(zhí)行力的缺乏讓土地改革舉步維艱。土地分配不均引起的社會(huì)矛盾也與日俱增。

在拉美部分國(guó)家，存在一個(gè)民主政治周期現(xiàn)象:當(dāng)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的政府、國(guó)家經(jīng)濟(jì)或社會(huì)穩(wěn)定出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，會(huì)出現(xiàn)一個(gè)領(lǐng)袖似的人物，在選舉過(guò)程中給出種種令人信服的承諾;一旦當(dāng)選，競(jìng)選承諾往往被摒棄，當(dāng)選者和固有政治力量相勾結(jié)，最后喪失民心，政府和領(lǐng)導(dǎo)人的政治生涯都走向“滑鐵盧”;接著，新的領(lǐng)袖又出現(xiàn)。

政黨政治學(xué)學(xué)者斯科特#8226;曼恩瓦把政黨分為兩類:制度化的政黨(institutionalized party)和未成熟的政黨(inchoate party)。②很多發(fā)展中國(guó)家的政黨都屬于后者。制度化的政黨扎根于社會(huì)，有穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)、良好的黨紀(jì)，被廣大選民看作是民權(quán)的合法代表，政黨支持者可以直接向政黨組織問(wèn)責(zé)，所有的黨員都必須嚴(yán)格遵守黨的方針路線。這么一來(lái)，政黨當(dāng)選后必須實(shí)現(xiàn)選舉諾言，否則將危及整個(gè)政黨的存亡。未成熟的政黨不具備黨員對(duì)政黨的絕對(duì)忠實(shí)，對(duì)黨員的控制力低，政治家頻繁更換政黨，選舉多是依靠個(gè)人魅力和承諾，其政治土壤缺乏穩(wěn)定性，政黨的制度化不夠，政黨之間的競(jìng)爭(zhēng)不公正，政黨不夠深入民心，政府部門間或利益團(tuán)體間的制衡機(jī)制缺失。本土民主欠缺穩(wěn)定性，容易被少數(shù)利益集團(tuán)所控制。政治家當(dāng)選后，由于缺少黨內(nèi)外的支持，常常無(wú)法推行改革計(jì)劃。然而，大規(guī)模、徹底的改革通常都是革命性的，因?yàn)樗枰兏镎魏屠娼Y(jié)構(gòu)。土地分配是對(duì)有地階級(jí)的利益侵占，所以他們會(huì)試圖阻止體制的變革。除非土地改革能夠使有地階級(jí)的利益在改革后的體制中被表達(dá)出來(lái)，否則改革不能通過(guò)現(xiàn)有的政治體制推行。

案例研究:選舉與土地改革

巴西在20世紀(jì)有過(guò)兩次擴(kuò)大選舉權(quán)的改革，分別是在1962和1986年。經(jīng)驗(yàn)表明，選舉權(quán)的擴(kuò)大和土地改革有一定關(guān)聯(lián)，但是不足以對(duì)土地改革有實(shí)質(zhì)的影響。政客們知道土地改革能吸引平民的選票，但是當(dāng)選舉結(jié)束，他們并不兌現(xiàn)選舉時(shí)的許諾。1962年巴西總統(tǒng)高拉特進(jìn)行了選舉改革，他提案讓文盲參與選舉。當(dāng)時(shí)巴西40%的公民和90%的農(nóng)村人口是文盲，一旦文盲被允許參與選舉，將無(wú)形中大量增加貧民的政治力量。③農(nóng)村精英階層大力抵制這一改革，最終提案胎死腹中。但是另一項(xiàng)改革還是賦予了農(nóng)民一定的選舉權(quán)利。1962年開(kāi)始，全國(guó)所有的選舉實(shí)行簡(jiǎn)單多數(shù)一票制。這一改革簡(jiǎn)化了選舉制度，更重視了選民的選擇，能直接反映選民的意向。程序的簡(jiǎn)化也意味著農(nóng)村精英對(duì)農(nóng)民投票和選舉政治的控制的減少。1963年3月高拉特通過(guò)立法承認(rèn)了農(nóng)村聯(lián)盟組織的合法性，這一組織積極協(xié)助農(nóng)民辦理參與選舉所需的事項(xiàng)，如提供交通、投票所需提供的出生證明等。同時(shí)，高拉特提出了土地改革議程，比如他向議會(huì)建議修改憲法，允許政府向被征收的大地主賠償公債而不是現(xiàn)金。1960年至1964年，共有12個(gè)有關(guān)土地改革的法案被提出，但是沒(méi)有一個(gè)獲得通過(guò)。最后，高拉特的政治生涯和他的土地改革都在1964年的軍事政變中悄然落幕。

1985年巴西恢復(fù)民主執(zhí)政。同年，選舉法刪除了對(duì)文盲投票限制的條款。作為一個(gè)60%多的公民是文盲的國(guó)家，這一立法改革無(wú)疑大大增加了生活在社會(huì)底層的農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)。1982 —1986年，登記選民的數(shù)量增加了一千萬(wàn)。薩爾內(nèi)(巴西前總統(tǒng)，現(xiàn)參議長(zhǎng))在1986年的總統(tǒng)選舉前提出了大刀闊斧的土地改革計(jì)劃，但是改革提案不是沒(méi)有被議會(huì)認(rèn)可就是取得的成效非常有限。1985年制定的國(guó)家土地改革方案原計(jì)劃在1985年至1989年在43，090，000公頃土地上安置1，400，000個(gè)家庭， 而最終結(jié)果是只安置了89，950個(gè)家庭。④

上述分析表明，“民主”土地改革和選舉權(quán)向農(nóng)村的擴(kuò)展幾乎同時(shí)發(fā)生，這是政客們及其政黨通過(guò)獲得新的政治支持獲取選票的戰(zhàn)略。但是，地主階級(jí)的財(cái)富、社會(huì)地位和政治潛力是不可低估的，是土地改革最難逾越的障礙。征收地主的土地所觸及的利益階層不只是土地所有者，還有和他們緊密相連的政治利益集團(tuán)。一旦當(dāng)選，統(tǒng)治者就不再依賴貧民的支持，而更需要利益集團(tuán)的幫扶，改變先前承諾的土地改革。大地主的資本不斷向工商業(yè)和金融業(yè)轉(zhuǎn)移，和工商及金融資本相結(jié)合，使得大地主、大資產(chǎn)階級(jí)相融合，形成一個(gè)強(qiáng)有力的社會(huì)政治力量。這個(gè)集團(tuán)的成員都是傳統(tǒng)的既得利益者，并兼有某些封建性和買辦性，所以在政治和社會(huì)革新方面做出的讓步和妥協(xié)是有限的?！霸诮?jīng)濟(jì)上，它們占有約一半的農(nóng)業(yè)用地和巨額的資本，控制著不少大型企業(yè)和金融部門、對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)部門也有廣泛的參與;在政治上，它們壟斷政權(quán)的時(shí)代雖已過(guò)去，但政府、政黨和軍隊(duì)中仍有其代理人或盟友，同時(shí)也能通過(guò)所控制的輿論工具和行業(yè)組織施加其政治影響”。⑤

秘魯、厄瓜多爾等拉美國(guó)家也有著和巴西非常類似的經(jīng)歷。美國(guó)政治學(xué)家薩繆爾#8226;亨廷頓認(rèn)為雖然選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)人可以推行土地改革，但是由于議會(huì)制度缺乏一個(gè)強(qiáng)有力、具有統(tǒng)治權(quán)的政黨，想要取代有產(chǎn)階級(jí)的政治力量是不可能的。華裔學(xué)者戴國(guó)輝在作比較研究時(shí)也發(fā)現(xiàn)，在需要改革的發(fā)展中國(guó)家，如果是一個(gè)兩黨、多黨的政治體系，那么迅速的、高效的、激進(jìn)的土地改革的前景并不是很樂(lè)觀。相反，一黨執(zhí)政或者一小撮領(lǐng)導(dǎo)人執(zhí)政的體制更能促進(jìn)土地改革的成功。因此，要進(jìn)行徹底的土地分配改革除了恰當(dāng)?shù)臍v史時(shí)期，還需要一個(gè)致力于實(shí)行集權(quán)主義意識(shí)形態(tài)，具有對(duì)武裝力量、大眾傳媒和經(jīng)濟(jì)組織的壟斷性控制力的政黨。⑥在一個(gè)民主制度不成熟的國(guó)家———國(guó)民教育和財(cái)富資源分配不平等、政治資源掌握在一部分精英手中、缺乏強(qiáng)勢(shì)的能代表農(nóng)民意識(shí)形態(tài)的政黨的國(guó)家———土地分配改革要想取得長(zhǎng)足的進(jìn)展并非易事。

經(jīng)驗(yàn)比較:日本、韓國(guó)土地分配改革的成功經(jīng)驗(yàn)

東亞的韓國(guó)、日本在20世紀(jì)四五十年代也同樣存在著農(nóng)地分配不均、土地過(guò)度集中的問(wèn)題。這些國(guó)家土地改革的成功經(jīng)驗(yàn)，從另一個(gè)角度印證了本土民主政治制度下未成熟的政黨體制不適合土地分配改革這一假說(shuō)。在韓國(guó)和日本，政府沒(méi)收地主土地或強(qiáng)制性低價(jià)收購(gòu)?fù)恋?，將其補(bǔ)貼給佃農(nóng)。在韓國(guó)，地主收到了相當(dāng)于土地年產(chǎn)量?jī)r(jià)值1.5到1.8倍的補(bǔ)償。強(qiáng)有力和意志堅(jiān)定的政府是實(shí)施這類激進(jìn)的再分配改革的必要條件。在日本和韓國(guó)，政府都不需要依靠地主或者特權(quán)階級(jí)的支持來(lái)推行土地改革。在韓國(guó)，美國(guó)軍事政府帶頭進(jìn)行改革。在戰(zhàn)后的日本，土地改革也是由美國(guó)當(dāng)局設(shè)計(jì)和實(shí)施的。1945年和1946年日本政府出臺(tái)的《調(diào)整土地法修訂案》、《修正農(nóng)地調(diào)整法》、《自耕農(nóng)創(chuàng)設(shè)特別法》都是在盟軍最高統(tǒng)帥麥克#8226;阿瑟的命令和敦促下完成的。由于實(shí)施土地改革的政府都是非民選政府而且都是非本土政權(quán)，政府的意志不但不受選民的意志所主導(dǎo)，也不受地主和其他特權(quán)階級(jí)所控制。這也就大大降低了土地征收和實(shí)施土地改革和監(jiān)督的成本。

在農(nóng)業(yè)國(guó)家，土地具有多重屬性——資產(chǎn)、資本和社會(huì)保障屬性。土地分配不均直接影響社會(huì)公平，加劇貧富分化，引發(fā)社會(huì)矛盾。由于歷史的原因，巴西土地分配不均問(wèn)題非常嚴(yán)重。未成熟的政黨的民主政治體制是土地改革失敗的癥結(jié)所在。讓巴西的政治制度回歸到獨(dú)裁制度是不現(xiàn)實(shí)的也是違背歷史發(fā)展規(guī)律的。更切實(shí)際的想法是，通過(guò)改革和演進(jìn)，建立一個(gè)穩(wěn)定的、制度化的政治體制，由此來(lái)減少利益集團(tuán)對(duì)政治的控制，增加無(wú)地農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)。這一過(guò)程可能是漫長(zhǎng)的，因此土地分配不均問(wèn)題得到徹底改善還有很漫長(zhǎng)的路要走。

(作者單位:北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院)

(責(zé)任編輯:李瑞蔚)

① World Bank， “World Bank Report No. 19585-BR Project Appraisal Document on a Proposed Loan in the Amount of EUR 218.2 Million (US $ 202.1 Million Equivalent) to The Federal Republic of Brazil for a Land-based Poverty Alleviation Project I”， Nov. 6， 2000

② Mainwaring， Scott. Rethinking Party Systems in the Third Wave of Democratization: The Case of Brazil. Stanford， CA: Stanford University Press，1999。

③ Nancy D. Lapp， Landing Votes: Representation and Land Reform in Latin America， NY: Palgrave Macmillan， 2004， Pp.127.

④ Nancy D. Lapp， Landing Votes: Representation and Land Reform in Latin America， Pp.135 Table 5.2， Pp.128..

⑤ 李在芹:《從社會(huì)政治力量變化看拉美的政治發(fā)展》，載《拉美研究:追尋歷史的軌跡》， 第191頁(yè)， 北京， 世界知識(shí)出版社，2006年。

⑥ Hannah， Arendt， The Origins of Totalitarianism， New York: Brace and World， 1966.