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        出租車罷運、公司制與政府管理理念

        2009-12-31 00:00:00于建嶸
        財經(jīng)文摘 2009年9期

        出租車罷運的日益普遍和高發(fā),提醒我們它已經(jīng)不是少數(shù)城市因行政能力低下造成的特殊和具體的問題,而似乎是壟斷的出租車管理體制下難以避免的結(jié)果。

        近年來,早已有之的出租車罷運事件出現(xiàn)了新的特點。一是發(fā)生頻繁加快,二是發(fā)生了強迫罷工的暴力行為,如砸搶未停運出租車,毆打出工司機等,相應(yīng)地,警方也開始對暴力分子追究法律責(zé)任,事態(tài)有了一定程度的升級。三是罷運司機的訴求不再局限于降低車份、調(diào)高運價、給予補貼等,而是出現(xiàn)了對現(xiàn)行出租車管理制度的懷疑和挑戰(zhàn),要求政府取消出租車的經(jīng)營形式限制和數(shù)量限制,使目前向公司繳納押金和車份的司機可以轉(zhuǎn)為個體經(jīng)營。這雖然尚未成為主流,但有抬頭之勢。此外,實行個體經(jīng)營制的溫州出租車司機的罷運,個體車主對政府主導(dǎo)的經(jīng)營權(quán)收回、調(diào)整不滿引發(fā)的罷運,呈現(xiàn)出復(fù)雜性和多樣化的趨勢。

        出租車罷運的日益普遍和高發(fā),提醒我們它已經(jīng)不是少數(shù)城市因行政能力低下造成的特殊和具體的問題,而似乎是壟斷的出租車管理體制下難以避免的結(jié)果。要預(yù)防和徹底解決罷運問題,必須對公司制的出租車管理模式進行實質(zhì)性改革。而模式是管理理念的產(chǎn)物,公司制的變革必須從轉(zhuǎn)變政府管理理念開始。

        國際模式多樣化

        將中國出租車行業(yè)的公司制放到世界范圍內(nèi)比較,其特別之處非常明顯。世界上出租車行業(yè)的管理并無一定之規(guī),而是多種模式共存。既有完全開放的市場,也存在不同的限制。主要是市場準(zhǔn)入限制,它包括對經(jīng)營者(許可權(quán))的限制——主要體現(xiàn)在是否允許個體戶經(jīng)營者存在,對數(shù)量控制的控制——主要通過限制牌照進行,標(biāo)準(zhǔn)限制——比如對司機和出租車型等的要求,以及地區(qū)限制。還包括租價管制,以及政府是否給予出租車行業(yè)稅費減免、油價等補貼等。而在中國的公司制下,實行的是嚴(yán)格的經(jīng)營方式限制和數(shù)量限制,兩者同時并存,這在世界各國也是比較少見的。大多數(shù)國家并不禁止個、人成為出租業(yè)經(jīng)營者,世界主流是個人和小型企業(yè)、合作社等經(jīng)營形式,大公司只是例外。這一點上與中國公司制最相類似的是新加坡,但該國不存在數(shù)量限制,也就較難發(fā)生高額車份的情況。

        細究之下,會發(fā)現(xiàn)不同國家和地區(qū)對各種限制手段的取舍,與政府對出租車行業(yè)的定位以及政府在行業(yè)管理中的角色定位有本質(zhì)關(guān)系。日本、中國臺灣、愛爾蘭、荷蘭等地,不將出租車行業(yè)看成特殊行業(yè),而是交由開放市場充分競爭。韓國將出租車行業(yè)作為解決社會就業(yè)的一個重要渠道,因此不但限制較少,還實行低稅收政策。印度政府認為出租車承擔(dān)公共交通任務(wù),作為生活的必需品政府應(yīng)讓司機與乘客都享受到好處,因此對個體經(jīng)營的低檔出租車不收取任何稅費,并且對個人經(jīng)營者買車提供補貼。香港則因人多地少實行數(shù)量控制。由此可見,政府對于出租車行業(yè)的不同觀念,對不同模式的形成起到?jīng)Q定的作用。公司制:壟斷下的麻煩制造者

        中國也不例外。公司制基本成型于20世紀(jì)90年代初期,原因是政府認為從業(yè)者過多,空駛率高,占用城市路面且污染空氣,另外出租車作為城市的窗口,從業(yè)者應(yīng)具備較高的素質(zhì),而個體戶的零散狀況不利于管理。這確實代表了政府當(dāng)年的典型執(zhí)政思維。思想仍受計劃經(jīng)濟影響,對市場力量不信任,不相信充分競爭能帶來合理的數(shù)量和利潤,輕率地動用行政力量去干預(yù)市場,帶來了數(shù)量控制。大政府即管理型政府的定位,使其不信任司機能夠在儀表、不拒載等方面進行個人自律和同業(yè)自律,而是需要自上而下地“管”起來。由于面對眾多個體從業(yè)者政府在管理上存在困難,才傾向于采用公司制,而不再發(fā)展個體制。這種理念的進一步發(fā)展,就是由政府主導(dǎo)的公司兼并重組,為將公司“做大做強”,犧牲了小型的出租車公司。

        目前,公司制已形成了嚴(yán)重的壟斷。想成為出租車司機,只能加入某一公司,而不可能自己申請到執(zhí)照。而出租車公司也不是可以隨便開辦的,基本上申請成立新的公司很難。新增的出租車牌照也基本上是在現(xiàn)有公司內(nèi)部分配。這種壟斷不但是公司這種經(jīng)營形式的壟斷,更是幾家特定的公司壟斷,并趨向于向幾家大公司集中。造成了企業(yè)非市場主體地位、行業(yè)管理非市場機制的現(xiàn)狀。壟斷的后果無須多言,無非是行業(yè)整體的高利潤和行業(yè)內(nèi)公司與司機的利益分配失衡。

        但是,值得注意的是,高發(fā)的罷運事件說明公司制已不能完成分擔(dān)政府管理職能的重任,反而成為一種“麻煩制造者”。原因在于壟斷制度保證了其對司機的“壓榨”,司機在不勝重負后,因其悲慘境地是市場管制的結(jié)果,就會要求作為政策制定者的政府出面解決問題,而不是去找公司。在缺乏溝通渠道的情況下,因政府對公眾利益即大眾出行負有責(zé)任,就會采取罷運等方法來“要挾”政府而非公司。政府成為罷運事件的一方主角,而不像資本主義國家那樣,罷工是勞資雙方矛盾的爆發(fā)。政府如果滿足司機訴求提高運價,將行業(yè)內(nèi)利益分配冷熱不均轉(zhuǎn)化為進一步謀取行業(yè)壟斷利益,就會損害廣大乘客的利益。又因其很難禁止數(shù)量限制產(chǎn)生的“黑車”問題,又會給罷運的司機以口實。因此,壟斷制下,在司機被逼到罷運之前,政府似乎通過公司的管理而得到了低成本高效率,而在罷運之后,卻值得注意的是,罷運事件說明公司制已不能完成分擔(dān)政府管理職能的重任,反而成為一種“麻煩制造者”。還是要由其自己承擔(dān)壟斷制帶來的負面影響和麻煩。政府、司機和乘客都可能成為受害者,而得益者只有公司。

        出租車現(xiàn)行管理模式背后的政府理念既已過時,公司制也起不到分擔(dān)政府管理壓力的作用,這就要求政府樹立新的出租車管理理念,并以此指導(dǎo)新的管理模式的形成。中國的政府部門在出租車行業(yè)中的職責(zé),我認為只有兩點:一是將出租車行業(yè)作為基本公交事業(yè)的補充,滿足公眾出行的需要,以維護公共利益。二是提供就業(yè)機會,保證司機的基本勞動條件和收入。具體地說,要求政府對出租車屬于公共事業(yè)或市場行為進行科學(xué)、準(zhǔn)確的定性,如作為公共事業(yè)發(fā)展,則不能與民爭利,而要盡量減少稅收多給司機提供補貼,如作為市場行為,則不要過多地用行政權(quán)力去干涉。對各項有“拍腦袋”之嫌的限制措施,要對其后果進行全面準(zhǔn)確的科學(xué)評估。政府更不能將自己的管理方便與否,作為對市場準(zhǔn)入進行限制的理由。

        而出租業(yè)其他各方的目標(biāo)也要進行相應(yīng)的調(diào)整。企業(yè)不要再試圖依靠壟斷賺取無風(fēng)險的利潤,而是賺取合理的管理和服務(wù)費用。司機要正視出租車行業(yè)低門檻、低技術(shù)含量的現(xiàn)實,調(diào)低收入希望值,將訴求轉(zhuǎn)為合理的收入、合法的勞動強度,其努力的方向是成為個體經(jīng)營者從而獲得更高的收益。

        改革制度慣性

        轉(zhuǎn)變觀念才能找到合適的目標(biāo),目標(biāo)正確才能形成適當(dāng)?shù)某鲎廛嚬芾砟J健N医ㄗh從以下幾個方面加以考慮。

        第一,在市場準(zhǔn)入方面,取消經(jīng)營方式限制和數(shù)量限制,同時加強標(biāo)準(zhǔn)限制。以打破現(xiàn)有的行業(yè)壟斷,逐步實現(xiàn)市場化,同時避免“休克療法”的陣痛。對于個體車主,可以要求其必須已是出租車司機,并且已連續(xù)運營數(shù)年無事故,具體的年限根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r決定。在韓國這個年數(shù)是5年,而日本則高達lO年。對于出租車司機,可以設(shè)置更加嚴(yán)格的資格考試。在日本,公司司機要求至少有3年駕駛經(jīng)驗并考取“接待旅客許可證”;新加坡在通過考試外,還不得有犯罪前科在倫敦,據(jù)說取得出租車司機資格的難度不亞于取得律師執(zhí)照。這樣,可以讓被壟斷體制“剝削”的老司機,優(yōu)先成為出租車主,以彌補體制缺陷帶給其的損失,也避免過多人員一下?lián)砣脒@個行業(yè)。而對司機資格加以限制,有利于提高共個人素質(zhì),保證服務(wù)質(zhì)量。

        此外,還可以設(shè)立等級經(jīng)營。在韓國,連續(xù)10年無事故的出租車司機可以申請“模范出租車”經(jīng)營許可,從而收取較高的車費。這既可鼓勵司機遵守交規(guī)、提高服務(wù)質(zhì)量,也可以給老司機提供一種制度性的補償。

        另一個思路是在取消經(jīng)營方式限制和數(shù)量限制后,轉(zhuǎn)而對出租車營業(yè)地區(qū)加以限制。這主要是將現(xiàn)存“黑車”納入法制軌道,通過將其營業(yè)范圍限制在城市公共交通的“死角”和薄弱之處,既可以滿足民眾出行的需要,還不會對現(xiàn)有出租車秩序帶來過大的沖擊。在香港,不同顏色的出租車代表不同的營業(yè)地區(qū)范圍,紅色不存在限制,新界、九龍和香港島都可以去;綠色的限在新界地區(qū)營業(yè);藍色的只能留在偏僻的大嶼山。而隨著營業(yè)地區(qū)的縮小,管理費也相應(yīng)降低。這個經(jīng)驗值得我們吸取。當(dāng)然,標(biāo)準(zhǔn)限制和地區(qū)限制最好是選擇關(guān)系,而不是同時宴行。否則限制就會過嚴(yán),而達不到“開放”市場之目的。

        第二,禁止經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)租,對個體經(jīng)營者設(shè)置本人運營時間要求,公司經(jīng)營者只允許直接雇用司機,而不得轉(zhuǎn)包。中國貧窮的剩余勞動力過多,即使市場開放,也會有人無力買車而只能當(dāng)司機。如不加以限制,還是會出現(xiàn)現(xiàn)有公司制下高額車份和溫州模式下的層層轉(zhuǎn)租問題。美國紐約規(guī)定,獨立車主本人運營時間每年不得少于210天,也就是基本保證個體經(jīng)營者與司機身份的重臺,避免其成為純粹的食利階層。這是可借鑒的。

        第三,鼓勵或者要求個體經(jīng)營者成立合作社或者加盟某一公司。意大利羅馬出租行業(yè)實行合作制,個體車主加入某臺作社并繳納一定服務(wù)費,相關(guān)費用自行承擔(dān),收入也全部歸自己。臺灣有名的“臺灣大車隊”也是個體經(jīng)營者自己組織的。澳大利亞則實行加盟制,雖然牌照只能由個人購買,但必須加入一家公司運營,公司承擔(dān)管理工作并負擔(dān)所有費用,車主收取利潤分紅。這種制度下,雙方是合同關(guān)系。個體車主能保障自己的收益不被中間層盤剝,也可以改變業(yè)者過于零散缺乏競爭力的問題。

        第四,引進第三方機構(gòu),加強其在出租車登記、車價等政策制定、行業(yè)管理與培訓(xùn)方面的作用,以中立的地位來緩沖政府部門與出租車經(jīng)營者之間的直接沖突。日本的“財團法人東京出租車中心”、“東京旅客乘用車協(xié)會”和香港的“交通咨詢委員會”和“優(yōu)質(zhì)的士服務(wù)督導(dǎo)委員會”都是很好的例子。

        第五,加強出租車司機工會的建設(shè),允許其成立自己的組織。以方便其維護自己的利益,并加以合理有效的表達。世界主要國家和地區(qū)出租車管理模式中,可以說基本上不存在沒有工會和行業(yè)組織的情況。組織化能有效反映司機和個體車主的訴求,平等的談判地位有助于抵制公司和政府的不合理規(guī)定,能通過表達、協(xié)商、妥協(xié)來尋找到各方利益的平衡點,就不會輕易舉行罷運等事件。即使發(fā)生,也較為有序,而不像我們這種“群龍無首”、難以尋找對話對象的罷運。不過,任何組織的形成,都離不開先行者和活躍分子的存在。從這個角度說,現(xiàn)在處理群體性事件時,傾向于嚴(yán)辦“一小撮”來“殺雞駭猴”,可能不利于司機組織的建設(shè)。

        其實,我的這些建議也并非什么“創(chuàng)新”之舉,要求政府放棄壟斷讓市場完全競爭,在一定程度上早已是社會共識。但即使是對罷運事件處理較好的重慶市,其措施也還限于公司讓一點車份、政府多一點“體貼”的套路上,而拒絕了部分司機自行成立公司的要求。公司制難以得到實質(zhì)性改變,原因我看一是長期以來形成的制度慣性,二是既得利益者的勢力強大。目前看來,罷運給政府施加的維穩(wěn)和保證大眾出行的壓力,被“一手硬。一手軟”所暫時化解,未能促動制度的變革,政府已經(jīng)坐在了火山口上,將要面對更多、甚至是重復(fù)性的罷運事件。

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