調查前言
　　
　　2006年曾有內參報道三峽庫區(qū)：“心態(tài)不穩(wěn)，暗流涌動，回旋余地小，出事概率大”。截至2007年5月底，三峽移民動態(tài)資金完成535億元，折合靜態(tài)投資375億元(1993年5月價格水平)，占原先初步設計的400億元移民包干資金的94％。數目巨大的移民資金，在給三峽庫區(qū)帶來千載難逢發(fā)展機遇的同時，也帶來了這樣一個難題：如何管好、用好移民資金，使之切實用到三峽庫區(qū)移民遷建上，從而確保三峽工程的順利建設?如今，三峽工程即將竣工驗收，庫區(qū)進入運行管理期。庫區(qū)人民尤其是困難群眾生活得怎樣?如何面對和解決新的矛盾?
　　在庫區(qū)移民大搬遷中，重慶萬州動遷人口26.3萬。是庫區(qū)移民任務最重的區(qū)縣，也是重慶貧困人口最多的地區(qū)，維穩(wěn)壓力巨大。面對有限的移民資金，如何將其用在刀刃上，維護萬州的和諧穩(wěn)定成為橫亙在萬州區(qū)委、區(qū)政府面前的難題。根據新形勢、新情況，他們果斷作出決定：以民政工作作為重要抓手，大夯構建和諧社會之基，不等不靠，立足實際、大膽探索，推出了“低保聽證制度”、“上訪代理制度”、“‘233’陽光低保工作法”等創(chuàng)新工作項目，走出了一條獨具特色的民政新路。萬州是怎么做的?他們的經驗能不能為其他地區(qū)的移民工作提供借鑒?4月份，人民論壇總編輯賈立政、北京大學副教授魏波、人民論壇記者陳正魚等組成的專題調研組來到重慶市萬州區(qū)，對當地的民政工作展開了調研。
　　
　　三峽庫區(qū)矛盾凸顯，民政被推向風口浪尖
　　
　　“喬正菊：52歲，患有精神分裂癥，2級殘；離異，平時靠擦皮鞋為生，月收入200元；財產幾乎沒有，床是板凳搭的，月藥費50元?！?br/>　　4月19日，調研組參加了在萬州周家壩街道流水社區(qū)舉行的低保聽證會。當地百姓說著很重的方言，我們幾乎聽不懂，然而，手里的《低保人員的入戶調查情況》卻展示了一個個家庭的不幸。
　　萬州因“萬川畢匯，萬商云集”而得名，曾有“成渝萬”的說法，可見其影響力。萬州總人口173萬，在重慶各區(qū)縣中人口最多，貧困人口也最多。作為移民中心城市的萬州，它的貧困有著怎樣特殊的原因?
　　建設三峽工程，萬州人民作出了巨大犧牲。萬州是庫區(qū)移民任務最重的區(qū)縣，全區(qū)動態(tài)移民共26.3萬，占整個三峽庫區(qū)移民任務的五分之一，占重慶庫區(qū)的四分之一，城市移民和集鎮(zhèn)移民占到移民總量的80％以上。同時，萬州經濟基礎薄弱。由于三峽工程久議不決，從新中國成立到1992年，國家對萬州這一地區(qū)的累計投入人均不足6元。1992年全國掀起發(fā)展大潮之時，萬州卻不得不把主要精力放在移民搬遷上，370戶淹沒工礦企業(yè)遷建后仍正常生產的只有39戶。結果是，萬州與其他地區(qū)的經濟差距越拉越大。隨著移民任務的減少，萬州逐步將工作重心轉移到移民安穩(wěn)致富上來，近五年，地區(qū)生產總值年均增長15％以上，2007、2008年增速更是高達18.5％和26.3％。但是，由于基礎薄弱，經濟總量和人均收入仍遠低于全國和重慶市平均水平。
　　由于產業(yè)空虛化，萬州至今仍有3.2萬下崗失業(yè)人員，其中70％是移民。一些就地后靠的農村移民由沿江沿河兩岸相對富庶之地搬到半山坡，生產條件變差而收入減少；一些農村移民安置在第二、三產業(yè)，因企業(yè)破產或經營不景氣而失業(yè)。在9.3萬城鎮(zhèn)低保人員中就有60％是移民。許多移民進入城市之后用補償款買了房子，可是卻沒有工作而失去收入來源，一旦遇到病殘、孩子上學這樣的大事，就會陷入貧苦之中。萬州生態(tài)脆弱，自然災害頻發(fā)，三峽蓄水后對庫區(qū)的地質影響已經顯現。當地有句俗話：“無災不成年”。因此，不屬于移民的農村貧困戶、五保戶、優(yōu)撫對象數量也很大。到2008年底，全區(qū)民政直接服務人員仍達26.4萬人，占全區(qū)總人口的15.2％。
　　正是因為這些歷史和現實、人與自然的復雜因素，這里存在著龐大的困難群體矛盾，因而也積累了大量的社會矛盾。曾有中央領導指出：“三峽工程的成敗在移民。庫區(qū)移民看重慶，重慶移民看萬州，萬州穩(wěn)則庫區(qū)安?！?008年，北京奧運火炬在萬州傳遞，對于能否順利舉行，也曾讓許多人捏了一把汗。在復雜矛盾形勢下，萬州的民政工作被推向了前臺。
　　
　　短評
　　由于，三峽移民來源非自主性、周邊地區(qū)移民安置條件優(yōu)越性以及移民心理不適當的攀比性等諸多原因，移民群體仍然掩藏著以經濟利益為表象的潛在不穩(wěn)定因素。與此同時，在當前應對金融危機的特殊時期，民政工作作為經濟社會發(fā)展的“助推器”和促進社會穩(wěn)定的“安全網”，萬州的民政局如何交出滿意的答卷。確實讓人捏一把汗。
　　
　　社會救助“無縫銜接”，破解資源有限局面
　　
　　在這樣的背景下，救助困難群體成為政府工作的重要任務。然而，需要救助的群體十分龐大，而民政部門掌握的資源又十分有限。如何破解這一矛盾?
　　萬州民政部門沒有陷入被動應付，而是開動腦筋、開源節(jié)流、主動出擊。通過整合各種救助制度，實現了城鄉(xiāng)低保、災民救助、農村五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助等民政救助與城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險、教育、社會保險、法律援助、住房以及最低工資制度、再就業(yè)制度的“無縫銜接”，發(fā)揮了整體的功能。
　　著眼于共享改革發(fā)展成果，萬州完善城鄉(xiāng)低保制度，做到貧有所濟。在鞏固城市居民低保的基礎上，逐步建立農村居民最低生活保障制度。2008年，萬州全區(qū)城市低保對象有42823戶93750人，比2007年凈增1587人；農村低保對象有19595戶41696人，比2007凈增1360人。城鄉(xiāng)低保標準有大幅度提高，其中城市低保標準從一月175元/人提高到一月230元/人，增長幅度達31.4％；農村低保標準從一年700元/人提高到一年1400元/人，增長幅度為100％。著眼于規(guī)范管理，建立低保動態(tài)管理機制。建立了部門信息共享制度，掌握低保對象家庭收入變化情況，去年取消了2767戶5528人因領取養(yǎng)老保險金收入超過低保標準人員的城市低保待遇。同時，建立了低保對象就業(yè)漸退制度，加大就業(yè)培訓力度，多渠道為低保對象創(chuàng)造就業(yè)條件，使之逐步退出低保。通過加強動態(tài)管理，做到了低保對象有進有出，補助水平有升有降。
　　在流水社區(qū)低保聽證中我們注意到，26位申請者中24位疾病纏身，不少是因病致窮，建立合理公正的全民醫(yī)療保障體系是直接關系民眾福祉的大事。萬州將醫(yī)療救助制度與城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險制度的銜接，不斷簡化醫(yī)療救助程序，方便了救助對象得到及時、快捷、有效的救助。近兩年，全區(qū)共實施醫(yī)療救助15萬多人次，投入資金1865.5萬元。
　　在一村莊的五保家園，一位老人向我們拱手致意。老人們在這里安度晚年，讓人感受到社會的溫暖。萬州積極落實五保供養(yǎng)政策，做到孤有所養(yǎng)。從2006年開始，實行了五保供養(yǎng)資金財政直補、銀行代發(fā)，變過去五保對象的村集體供養(yǎng)方式為區(qū)級財政供養(yǎng)，確保了五保供養(yǎng)資金落到實處。從2005年起，在上級民政部門的大力支持下，萬州區(qū)因地制宜，采取新建、利用閑置資產改建等方式，興建了109個農村五保家園，為1090名農村五保對象提供了安全住房。
　　
　　短評
　　在廣大群眾眼中，民政部門實際上是政府的縮影，是政府的招牌，生活困難就找民政是很多普通人的第一選擇。隨著改革發(fā)展推進到新階段，隨著社會矛盾的凸顯，民政工作日益被社會所關注。萬州民政部門用活生生的事實和詳實的數據生動詮釋了“為人民服務”的宗旨，也最終贏得了民心，緩和了官民矛盾，推動了社會穩(wěn)定。
　　
　　民主保障分配公平，公平促進社會穩(wěn)定
　　
　　當蛋糕不大的時候，如何公平分配尤為引人注目。許多社會矛盾不是因為財富少了，而是因為不公平。作為社會再分配的最后環(huán)節(jié)，民政工作如何做到公平公正?這直接關系到社會的穩(wěn)定。
　　記者參與的一場低保聽證會場面熱烈。一位婦女走上臺前，還未開口，就哽咽得說不出話。這位婦女因為得大病致窮。接下來，一位健朗的老人上來陳述。老人有兒女多個，大都有工作；跟老伴都有因征地而得到養(yǎng)老金。老人陳述完畢，聽證員就熱烈地討論起來，有人就直言這位申請人不夠格。聽證員時而側耳傾聽、時而靜默不語、時而熱烈討論。申請人陳述之后，聽證員進行無記名投票，最終確定誰是低保人選。
　　萬州的低保聽證做到了三個層面的民主，首先是群眾民主，讓群眾參與到公共事務的決策中來。目前，全區(qū)11個試點社區(qū)參加聽證的新申請低保的對象共有214戶，通過2/3以上聽證人員認可的有95戶，占聽證總量的44.4％。該區(qū)雙河口街道一社區(qū)83人申請低保，最終淘汰77人之多。聽證前，社區(qū)張榜公布了39名聽證成員，隨后淘汰了4名。剩余的35名成員，除社區(qū)居委會書記、主任、低保員外，全都是居民、納稅人代表、人大代表、政協委員。通過這樣民主決策，群眾對低保的滿意度明顯提高，沒有通過聽證小組的認可的也都很服氣。
　　其次是管理和決策民主。當前，由于對低保戶缺乏相應的監(jiān)督和審查機制，許多地區(qū)都審查出為數不少的騙吃低保者。這就造成了國家專項資金的流失。以往都是由調查員一人到申請人家調查，然后關起門來確定低保人選，不免會有暗箱操作的嫌疑。通過這樣公開透明的操作，防止了打“擦邊球”，如牌樓街道萬安社區(qū)聽證會前有6戶申請者撤回了申請，有4戶在聽證會開始后主動放棄；陽光低保讓權力無縫可鉆，杜絕了“人情?！?。通過這種制度性的建設，最終實現了“應保盡保、不應保不保”的原則。
　　再次是實現了社會民主，通過公示進行監(jiān)督，發(fā)揮了全社會參與公共決策和監(jiān)督的作用。為確保聽證的公正性，試點社區(qū)讓社會各界更多的人員參與到低保審核中，既擴大了低保政策宣傳的影響力，又使各方代表特別是納稅人對政府救助資金的有效性流向有更清醒的認識。以上述雙河口街道一社區(qū)為例，聽證當天并非35人都有表決權，而是通過隨機抓鬮確定其中15人表決，其余的為監(jiān)票、唱票、統(tǒng)計員。贊成票過2/3，低保申請人便可張榜公布，報街道、區(qū)民政局審核。
　　重慶市委常委、萬州區(qū)委書記吳政隆指出：“這是個好辦法。低保工作十分重要，要靠制度保證公平、公正、公開?！?br/>　　
　　短評
　　低保是困難群眾的救命錢。國家出臺政策原本是給窮人“雪中送炭”，在一些地方卻成了給富人“錦上添花”，讓人痛心疾首。如何保證低保資金的正確流向，杜絕資金發(fā)放中的腐敗問題?萬州民政部門給了我們答案，那就是群眾民主、管理和決策民主、社會民主，讓權力在陽光下運行。
　　
　　推動基層社區(qū)自治，鞏固政權穩(wěn)定基石
　　
　　低保聽證是一項具體事務的民主做法，要實現社會的穩(wěn)定，還需要以民主理念推動基層政權建設。這里，民政部門可以有何作為?
　　作為管理和指導基層政權建設的政府機構，民政系統(tǒng)在其中擔負著關鍵角色。針對城市社區(qū)居委會的自治功能還不到位、農村村民自治工作不平衡等突出問題，萬州區(qū)從加強城鄉(xiāng)基層自治組織建設、健全城鄉(xiāng)居民自治制度人手，建立新型城鄉(xiāng)社區(qū)管理和服務體制，實現政府行政管理和社區(qū)自我管理的有效對接、政府依法行政和城鄉(xiāng)居民依法自治的良性互動。
　　調研組走訪了幾個社區(qū)，這里的工作人員都在緊張忙碌著。萬州民政部門不斷強化提升城市社區(qū)服務功能，圍繞強化社區(qū)管理、服務、自治、維穩(wěn)和促進文明五大功能，加快把城市社區(qū)打造成管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。近三年，全區(qū)共多方籌集資金1900多萬元，新建2個街道社區(qū)服務中心、80個村級社會公共服務中心和30個城市社區(qū)服務站，80％的服務中心面積在300平方米以上，具備辦公會議、教育培訓、文體娛樂、醫(yī)療計衛(wèi)、農資商貿五大功能。充分發(fā)揮其在密切黨和政府同人民群眾的關系、維護社會穩(wěn)定和創(chuàng)造良好生活環(huán)境上的促進作用。
　　切實落實村民自治，是實現基層民主的根本環(huán)節(jié)。萬州以擴大有序參與、推進信息公開、健全議事協商、強化權力監(jiān)督為重點，擴大村民自治范圍，健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，保障農民享有更多更切實的民主權利。
　　
　　短評
　　偌大的一個村莊、一個社區(qū)，群眾吃、喝、拉、撒的事太多太多，唯有發(fā)揮自治組織的作用，才能解決社會發(fā)展中的諸多矛盾，如果單靠政府管。不但管不好，也管不了。萬州民政積極引導群眾相信自治組織，依靠自治組織，自己的事情自己辦，完善“民享、民有、民治”的村民自治秩序，贏得了群眾的擁護。
　　
　　以仁愛之心，拓民政新路
　　
　　推動基層民主建設、推行改革創(chuàng)新，意味著打破傳統(tǒng)的利益分配秩序和格局，難免得罪一些人。比如，以往靠權力、靠關系得到福利的人的利益就要受損。那么，這種改革創(chuàng)新的勇氣從何而來?
　　“當有群眾上訪的時候就想，如果這是自己兄弟姐妹的事情，我將怎樣做?”民政局長孫養(yǎng)統(tǒng)這樣說道。本著主動擔當的想法，萬州民政部門推行了上訪代理制度。遵循為民、便民、利民的原則，分級負責、歸口管理，由各級民政機關的工作人員向有權處理的民政機關代為反映訴求并實現按級代理。首先，明確民政信訪代理人的職責，由其代理信訪人訴求的信訪事項，在調查了解情況的基礎上，向有關單位和個人提出信訪事項，反映情況，解決問題。協助有關部門處理。凡是本部門不能解決的問題，民政部門主動接下來，聯系相關部門，為解決群眾反映的問題提供了便利的通道。通過實現代理制，形成了“群眾張嘴，干部跑腿”的新型信訪通道，變“群眾跑”為“干部代”，增強了干部的責任心，形成了大信訪的工作格局。
　　將民主與仁政結合起來，既是民政工作的正確道路，也是實現社會善治的可行之道。實現民主、造福人民，關鍵是要通過制度創(chuàng)新和建設來約束權力，為民服務。通過制度管人、約束權力，才能避免權力的異化，使來自人民的權力真正造福人民。
　　
　　短評
　　基于仁愛之上的仁政一直是中國儒家的理想，但是在封建專制制度下從未實現。將仁愛建立在民主制度之上，仁愛有了制度的依托而可能得以實現，民主因為仁愛而變得更合乎人性。這樣，既克服了封建專制制度的局限，又為源于西方的民主制度增添了東方文化的獨特內涵。
　　
　　結語
　　
　　2008年，北京奧運火炬在萬州的傳遞異常順利，整個城市在沸騰中度過了難忘的時光，所有懸著的心都落了地。除了愛國主義情節(jié)高漲之外，以扎實的民政工作帶來的社會矛盾的緩和則是重要的基礎。
　　三峽移民“搬得出”的任務已完成，但要實現移民“安得穩(wěn)，能致富”還面臨艱巨的任務。以萬州為例，產業(yè)空虛問題依舊突出，經濟總量小，缺乏支柱產業(yè)，就業(yè)崗位不足，穩(wěn)定形勢不容樂觀。
　　改善民生、促進社會穩(wěn)定，還需要治本之策。貧苦的根源之一是就業(yè)不充分，對于西部欠發(fā)達地區(qū)來說，發(fā)展是解決各種矛盾的根本途徑。但是，要走出一條正確解決發(fā)展與環(huán)境矛盾的新路，還需要創(chuàng)新發(fā)展道路。一方面，需要中央政府和各省市予以政策、資金等方面的繼續(xù)支持。另一方面，庫區(qū)要破除“等靠要”的思想，勵精圖治，為自己創(chuàng)造發(fā)展的條