鐘 華

今年以來(lái)已經(jīng)有100多起針對(duì)中國(guó)的反傾銷貿(mào)易案件,真是中國(guó)做錯(cuò)了還是應(yīng)換個(gè)角度來(lái)看待?

10月6日,歐盟部長(zhǎng)理事會(huì)發(fā)布公告,裁定中國(guó)輸歐無(wú)縫鋼管對(duì)歐盟產(chǎn)業(yè)構(gòu)成損害威脅,決定征收17.7%-39.2%的最終反傾銷稅;美國(guó)商務(wù)部隨后也跟進(jìn),對(duì)中國(guó)出口的無(wú)縫標(biāo)準(zhǔn)管、壓力管進(jìn)行反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查;印度、墨西哥、阿根廷等國(guó)也紛紛提出針對(duì)中國(guó)產(chǎn)品的反傾銷調(diào)查請(qǐng)求??由此掀起了繼不久前美國(guó)對(duì)華輪胎特保案之后,新一輪針對(duì)中國(guó)的反傾銷浪潮。

“醉翁之意不在酒”

對(duì)于美國(guó)等國(guó)家頻頻挑起的貿(mào)易摩擦,中國(guó)盡管也通過(guò)對(duì)美國(guó)肉雞、汽車(chē)等產(chǎn)品的“雙反”措施進(jìn)行反擊,但坊間看來(lái),中國(guó)的反擊更多地保持了節(jié)制、保守的性質(zhì)。有輿論分析,各國(guó)對(duì)中國(guó)的反傾銷是“醉翁之意不在酒”,人民幣匯率才是本波貿(mào)易爭(zhēng)端的核心問(wèn)題。英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》曾指出,除了反傾銷調(diào)查,中美之間另一個(gè)潛在的觸發(fā)點(diǎn)將是美國(guó)財(cái)政部是否宣布中國(guó)政府操縱匯率。

10月15日,盡管面臨著國(guó)內(nèi)一些工會(huì)團(tuán)體的壓力,美國(guó)財(cái)政部遞交國(guó)會(huì)半年度的報(bào)告中再度拒絕指稱中國(guó)操控人民幣匯率。不過(guò)這份報(bào)告重申美國(guó)依然認(rèn)為人民幣幣值遭到大幅低估,且將繼續(xù)游說(shuō)中國(guó)政府放開(kāi)人民幣匯率。美國(guó)官員還呼吁中國(guó)外匯匯率機(jī)制應(yīng)更富有靈活性,并表示這種努力將令中國(guó)在維持物價(jià)穩(wěn)定上獲得更大空間。

目前,中國(guó)擁有價(jià)值約2.3萬(wàn)億美元的外匯儲(chǔ)備,其中很大部分購(gòu)買(mǎi)了美國(guó)國(guó)債。這被認(rèn)為會(huì)令美國(guó)在對(duì)中國(guó)產(chǎn)品進(jìn)行反傾銷制裁時(shí)有所投鼠忌器。然而,美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在宣布對(duì)從中國(guó)進(jìn)口的輪胎征收懲罰性關(guān)稅后,現(xiàn)在看來(lái),美國(guó)根本沒(méi)有把中國(guó)的反制措施放在眼里。奧巴馬政府如此行事,只有一個(gè)合理解釋,就是政治考慮,以貿(mào)易手段向中國(guó)施壓,要求中國(guó)在經(jīng)濟(jì)利益上讓步,例如允許人民幣加速升值。

與此相呼應(yīng)的是,西方七國(guó)集團(tuán)10月3日在土耳其舉行財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議時(shí),再次要求人民幣升值,并指責(zé)人民幣幣值過(guò)低是全球經(jīng)濟(jì)失衡的關(guān)鍵。

近段時(shí)間,人民幣匯率屢創(chuàng)新高成為坊間關(guān)注的話題之一。而對(duì)于本次人民幣匯率創(chuàng)5個(gè)月以來(lái)新高的原因,多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為,除美元近期較為疲軟外,更深層的因素是各國(guó)借外貿(mào)壓力逼迫人民幣升值。有學(xué)者認(rèn)為,在中國(guó)出口貿(mào)易開(kāi)始保持強(qiáng)勁勢(shì)頭后,美國(guó)等國(guó)家開(kāi)始希望通過(guò)逼迫人民幣升值的方法,來(lái)提高本國(guó)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力,從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)回暖的目的。

實(shí)際上,西方重彈“人民幣升值”的老調(diào)意在轉(zhuǎn)移視線、推卸責(zé)任,人民幣升值不僅不能減少西方國(guó)家的貿(mào)易逆差,而且會(huì)延緩全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的進(jìn)程。最近,在北京大學(xué)發(fā)表演講的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主、美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家邁倫?斯科爾斯指出,中國(guó)“不應(yīng)為金融危機(jī)買(mǎi)單”,而一旦人民幣急劇升值,中國(guó)的出口勢(shì)必受到打擊,中國(guó)龐大的外匯儲(chǔ)備也可能縮水。

反傾銷有其深刻根源

中國(guó)商務(wù)部公平貿(mào)易局的統(tǒng)計(jì)顯示,今年前三個(gè)季度,全球共有19個(gè)國(guó)家和地區(qū)針對(duì)中國(guó)產(chǎn)品發(fā)起了88起貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查,其中包括17起反傾銷和9起反補(bǔ)貼調(diào)查,涉及金額總計(jì)多達(dá)102億美元。

世界貿(mào)易組織總干事拉米表示:“如果以年數(shù)據(jù)為基準(zhǔn),中國(guó)的確已經(jīng)成為反傾銷打擊的最大對(duì)象。這些數(shù)據(jù)背后潛藏的問(wèn)題其實(shí)很簡(jiǎn)單:如今中國(guó)是地球上最大的出口方。對(duì)于那些在其他很多國(guó)家生產(chǎn)加工,但最后在中國(guó)組裝的制造業(yè)產(chǎn)品,中國(guó)常常是處于這個(gè)生產(chǎn)鏈的最后一環(huán)。而反傾銷又是針對(duì)最后的出口方,中國(guó)作為最后的出口方自然就成為了打擊目標(biāo)。”

而作為一種貿(mào)易政策工具,反傾銷使用與否,更有著其深刻的政治根源。就經(jīng)濟(jì)效率而言,反傾銷絕不是一種合理的國(guó)際貿(mào)易制度安排,容易導(dǎo)致進(jìn)口國(guó)、出口國(guó)兩敗俱傷。生產(chǎn)補(bǔ)貼盡管比反傾銷稅更符合經(jīng)濟(jì)效率原則,但事實(shí)是,反傾銷制度在世界上日漸流行,個(gè)中奧妙在于政治“游戲規(guī)則”:年復(fù)一年的政府預(yù)算審查過(guò)程中,補(bǔ)貼很容易受到質(zhì)疑;當(dāng)政府面臨財(cái)政壓力時(shí),補(bǔ)貼項(xiàng)目更容易成為削減預(yù)算首當(dāng)其沖的目標(biāo)。相反,關(guān)稅和其他進(jìn)口壁壘一旦通過(guò)實(shí)施,非但無(wú)須面對(duì)年度審查的關(guān)口,甚至因其給政府帶來(lái)一定收入而有較大政治吸引力。欲取消反傾銷稅,不僅要受到貿(mào)易保護(hù)主義利益集團(tuán)的抵抗,還會(huì)遇到來(lái)自關(guān)稅等項(xiàng)財(cái)政收入受益者的阻力。

中國(guó)之所以成為世界反傾銷的“重災(zāi)區(qū)”,有其深刻的原因:一、“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”定位?！吨袊?guó)加入世界貿(mào)易組織議定書(shū)》第15條將中國(guó)定性為“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”(從2002年起維持15年)。因此,許多國(guó)家在實(shí)施反傾銷時(shí)不給予中國(guó)企業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的待遇,在確定中國(guó)出口產(chǎn)品的正常價(jià)值時(shí),采用所謂“第三國(guó)的替代價(jià)格”,即以與中國(guó)產(chǎn)品沒(méi)有任何關(guān)系的第三國(guó)的價(jià)格作為判定標(biāo)準(zhǔn)?！疤娲鷩?guó)制度”大大增強(qiáng)了國(guó)外對(duì)華反傾銷的隨意性和武斷性,導(dǎo)致反傾銷的濫用。

二、中國(guó)企業(yè)和政府部門(mén)不積極應(yīng)訴也是頻遭國(guó)外反傾銷的一個(gè)重要原因(美國(guó)對(duì)華輪胎特保案首開(kāi)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制先河),致使他國(guó)可以毫無(wú)顧忌地對(duì)華反傾銷。同時(shí)利用中國(guó)企業(yè)應(yīng)訴不積極或填寫(xiě)應(yīng)訴答卷的時(shí)間差,將不符合事實(shí)的傾銷幅度計(jì)算單方面強(qiáng)加于人。國(guó)外反傾銷法一般都明確規(guī)定涉案企業(yè)不應(yīng)訴,或不能真實(shí)地提供調(diào)查所需材料時(shí),負(fù)責(zé)案件審理的部門(mén)可以直接根據(jù)其掌握的“可獲得的信息”做出缺席判決,而這些“可獲得的信息”通常是起訴方的一面之詞。

三、根據(jù)美、歐等主要貿(mào)易伙伴的反傾銷審理流程,中國(guó)應(yīng)訴方要在存在語(yǔ)言障礙的情況下,用40余天時(shí)間完成大量繁瑣的工作:組織企業(yè)應(yīng)訴,查找海關(guān)統(tǒng)計(jì),詳細(xì)統(tǒng)計(jì)涉案企業(yè)在調(diào)查期內(nèi)的出口數(shù)量與金額,在媒體上發(fā)布立案通知,聘請(qǐng)合適的律師,應(yīng)訴企業(yè)開(kāi)具授權(quán)委托書(shū),填寫(xiě)動(dòng)輒上萬(wàn)頁(yè)的調(diào)查問(wèn)卷等等。這些工作如期保質(zhì)完成確實(shí)難度很大,也給起訴方提供了利用時(shí)間差的機(jī)會(huì)。另外調(diào)查問(wèn)卷中某些問(wèn)題涉及中國(guó)廠商賴以安身立命的機(jī)密配方和生產(chǎn)工藝(如美國(guó)訴華碳化硅傾銷案),要求中國(guó)廠商無(wú)條件配合更是強(qiáng)人所難。

四、忽視檔次與質(zhì)量差異。與發(fā)達(dá)國(guó)家同類商品相比,中國(guó)出口商品檔次、質(zhì)量往往較低,價(jià)格較低是正常的,但外國(guó)起訴方和主管機(jī)構(gòu)經(jīng)常有意無(wú)意地忽視這一點(diǎn)。

中國(guó)欠缺反傾銷成文法

傾銷屬于不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為,會(huì)對(duì)進(jìn)口國(guó)的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害,反傾銷本無(wú)可厚非。但是,世界上越來(lái)越多的國(guó)家正在濫用反傾銷,即以反傾銷之名行貿(mào)易保護(hù)之實(shí)。盡管WTO為此制定了較為嚴(yán)密的《反傾銷協(xié)定》,被稱為“世界反傾銷法領(lǐng)域的一場(chǎng)革命”,但在實(shí)際操作中仍然存在許多技術(shù)性問(wèn)題。而中國(guó)國(guó)內(nèi)反傾銷成文法的欠缺,無(wú)疑給各國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)提供了肆無(wú)忌憚的攻擊機(jī)會(huì)。

事實(shí)上,歐美等國(guó)在20世紀(jì)都曾經(jīng)被指控為制造傾銷的行家里手。如果將歐盟作為一個(gè)單一的經(jīng)濟(jì)體來(lái)計(jì)算,那么,它在1987年以來(lái)所遭受的反傾銷調(diào)查總數(shù)比中國(guó)還要多,美國(guó)僅次于中國(guó),是遭受反傾銷調(diào)查列第二位的國(guó)家,日本則名列第三。其他如韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣等制造業(yè)較強(qiáng)的國(guó)家和地區(qū)也名列前茅。

早在WTO的前身——關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)成立之初,反傾銷案件主要發(fā)生于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家之間,但目前反傾銷案件已常見(jiàn)于各種國(guó)家之間。這一事實(shí)表明,所有在制造業(yè)領(lǐng)域具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的國(guó)家和地區(qū),都有可能成為反傾銷的打擊目標(biāo)。但對(duì)于中國(guó)出口企業(yè)尤其不利的是,按照歐美國(guó)家法律,中國(guó)不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。這是非常重要的一個(gè)因素,因?yàn)椴煌臉?biāo)準(zhǔn)就導(dǎo)致不同傾銷計(jì)算方法。

具體來(lái)說(shuō),對(duì)中國(guó)外貿(mào)企業(yè)以“國(guó)有”為由,普遍實(shí)行單一的反傾銷稅稅率,甚至把對(duì)個(gè)別企業(yè)的反傾銷當(dāng)成對(duì)整個(gè)國(guó)家來(lái)裁決。在計(jì)算正常價(jià)格時(shí),以替代國(guó)價(jià)格作為計(jì)算基礎(chǔ),而在第三國(guó)參考價(jià)格選取上又別有用心或不負(fù)責(zé)任。

盡管一般按法定程序來(lái)說(shuō),只要積極應(yīng)訴,中方應(yīng)該還是能夠獲得一定贏面。但相對(duì)于國(guó)外那些同行,中國(guó)企業(yè),尤其是民企,一般情況下,不大可能有效組織起來(lái)。而中國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì),按照西方的理解,只能被當(dāng)做非政府組織來(lái)看待,不具備企業(yè)組織代表的職能。

更重要的是,中國(guó)并沒(méi)有一套成文并經(jīng)最高立法機(jī)關(guān)通過(guò)的《反傾銷法》,來(lái)保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)——這樣的法律條文僅僅出現(xiàn)在商務(wù)部及其他部委的行政法規(guī)當(dāng)中。

這樣一來(lái),當(dāng)有成文法的國(guó)家動(dòng)用法律武器來(lái)裁定中國(guó)企業(yè)傾銷,并征收反傾銷稅時(shí),中國(guó)的相關(guān)部門(mén)如果采取以課稅方式進(jìn)行的報(bào)復(fù)措施,就很難獲得合法的理由,并容易給對(duì)方以口實(shí)。換句話說(shuō),中國(guó)的政府機(jī)構(gòu)缺少了能以平等地位應(yīng)對(duì)反傾銷的威懾性手段,在保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)時(shí)不免會(huì)畏首畏尾。

貿(mào)易摩擦是國(guó)際化完善的過(guò)程

面對(duì)日益頻繁的國(guó)外反傾銷,中國(guó)應(yīng)建立政府、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)“三位一體”的反傾銷應(yīng)對(duì)機(jī)制。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn),政府有關(guān)部門(mén)作為宏觀管理者,應(yīng)該在如下方面強(qiáng)化職能:一是在企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)的配合下建立反傾銷預(yù)警機(jī)制,盡量避免國(guó)外反傾銷;二是加強(qiáng)在具體反傾銷應(yīng)訴過(guò)程中的協(xié)調(diào)和服務(wù)工作;三是積極利用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)國(guó)外不合理的反傾銷行為。

行業(yè)協(xié)會(huì)作為本部門(mén)所有企業(yè)的合作組織,在預(yù)防和應(yīng)訴國(guó)外反傾銷中處于核心和主導(dǎo)地位。針對(duì)此次歐洲鋼鐵企業(yè)以“損害威脅”來(lái)判定傾銷的罕見(jiàn)案例,“盡管沒(méi)有證據(jù)證明過(guò)去自己的銷量受到影響,但在經(jīng)濟(jì)危機(jī)條件下,未來(lái)銷售可能會(huì)受到嚴(yán)重沖擊,因此必須上調(diào)進(jìn)口關(guān)稅”。代表國(guó)內(nèi)鋼廠利益的中國(guó)鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)稱,將積極與中國(guó)商務(wù)部溝通,強(qiáng)烈呼吁中國(guó)政府采取法律手段介入,不排除將本案提交WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。

對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō),首先要在日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中實(shí)行符合國(guó)際規(guī)范的財(cái)務(wù)制度,同時(shí)要避免傾銷出口;而一旦遭遇國(guó)外反傾銷立案,應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念,積極應(yīng)訴。目前,中國(guó)政府的對(duì)策是通過(guò)出口配額等工具實(shí)行“誰(shuí)應(yīng)訴,誰(shuí)受益”,應(yīng)訴成功之后未參加應(yīng)訴的企業(yè)不得參與對(duì)該市場(chǎng)出口配額的分配、招標(biāo)。

目前,中國(guó)浙江的企業(yè)還選擇在海外建廠以規(guī)避反傾銷風(fēng)險(xiǎn)。以中國(guó)蠟燭出口為例,一直被歐美認(rèn)定存在傾銷行為,并被征收高額反傾銷稅,出口利潤(rùn)受到嚴(yán)重?cái)D壓。企業(yè)經(jīng)過(guò)充分考慮之后,最終將生產(chǎn)廠轉(zhuǎn)移到國(guó)外。“海外建廠不僅能規(guī)避反傾銷措施的不利影響,還能利用當(dāng)?shù)氐土膭趧?dòng)力。”“對(duì)于愈演愈烈的國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端,浙商將生產(chǎn)基地移到海外將成為今后的一種趨勢(shì)?！睖刂葜行∑髽I(yè)發(fā)展促進(jìn)會(huì)會(huì)長(zhǎng)周德文說(shuō)。

關(guān)于中國(guó)“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”定位問(wèn)題,中國(guó)政府在國(guó)際貿(mào)易中除了盡力促使對(duì)方主管機(jī)構(gòu)選擇較為合理的替代國(guó)之外,更需要尋求治本之策——盡快確立自身的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位,并且根據(jù)《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》(CEPA)第15條規(guī)定,“內(nèi)地與香港之間的貿(mào)易不適用《中國(guó)加入世界貿(mào)易組織議定書(shū)》”,為與其他經(jīng)濟(jì)體簽署同類貿(mào)易協(xié)定爭(zhēng)取最大利益化。

此外,上世紀(jì)70年代的日本經(jīng)濟(jì)對(duì)今天備受“反傾銷”困擾的中國(guó)經(jīng)濟(jì)而言,具有非常重要的參考意義。當(dāng)時(shí),數(shù)以萬(wàn)計(jì)的衣著整齊、拎著公文包的日本商人、技工、工程師和銷售人員在全世界奔走,監(jiān)察、調(diào)研、計(jì)劃、顧問(wèn)、砍價(jià)、買(mǎi)賣(mài)。在能引起他們興趣的任何市場(chǎng),日本人采用人海戰(zhàn)術(shù),用貿(mào)易代理和考察小組淹沒(méi)這個(gè)區(qū)域。對(duì)此感到擔(dān)心和不滿的歐洲國(guó)家建立了一個(gè)針對(duì)日本商品的令人畏懼的壁壘。但當(dāng)時(shí)沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家能抵擋住“日本制造”的進(jìn)攻,即使拿起反傾銷的武器。正如商務(wù)部新聞發(fā)言人姚堅(jiān)所說(shuō),“希望應(yīng)對(duì)貿(mào)易摩擦的過(guò)程,是中國(guó)產(chǎn)業(yè)進(jìn)步的過(guò)程,是企業(yè)在國(guó)際化中進(jìn)一步完善品牌、設(shè)計(jì)的過(guò)程?！?/p>