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        還農民地權以公平

        2009-12-15 05:58:44
        中國新聞周刊 2009年44期
        關鍵詞:城市化用地城鄉(xiāng)

        應當明確“鄉(xiāng)村建設用地”概念,并讓農民對這些建設用地所擁有的權利,與政府對國有建設用地的權利實現平等對接,讓農民直接參與分享城市化、工業(yè)化的好處。

        最近,一則關于農村土地制度變革的新聞,引起人們廣泛關注,但新聞涉及的部門再三解釋,也讓人愈加看不清新聞背后的真相。

        11月16日,浙江省委副秘書長、省農辦主任夏阿國向某媒體表示,國土部近日已確定在浙江開展農村土地整理改革試點。最快從2010年元旦起,浙江將在全省推廣農村集體土地入市,并逐步實現與城市國有土地“同地、同價、同權”的健康流轉模式。

        不過,很快浙江方面將“農村集體用地”更正為“農村集體建設用地”。國土資源部新聞處有關人士則于11月23日表示,此消息不確,國土資源部從來沒有做過“農地入市”之類的表述。但該人士又表示,國土部正在匯總相關情況,最近將向媒體介紹我國農村土地使用管理的情況。

        浙江省、國土部之所以如此謹慎,實因農村土地制度、尤其是農村建設用地制度變革,牽涉極廣、意義重大。有關媒體僅從調控房價的角度看待這一問題,顯然大大低估了這一問題的影響力。但公眾的關注也表明,被各方再三躲避的一個話題,即城鄉(xiāng)土地平權,再也不能拖下去了。

        當代中國最嚴重的結構失衡,即城鄉(xiāng)經濟社會差距之擴大,根源就在于城鄉(xiāng)土地的權利不平等及相互分割。傳統(tǒng)上,立法者一直從糧食安全的角度、從城市優(yōu)先發(fā)展的角度對待鄉(xiāng)村。這樣,農村集體盡管對其所占有之土地享有法律意義上的所有權,但它受到嚴格限制,與政府對城市國有土地的權利處于完全不同的地位。

        這種限制若只針對耕地,似乎也不乏合理之處。事實卻是,這種限制同樣覆蓋鄉(xiāng)村的非農業(yè)用地,即建設用地。現行《土地管理法》承認,在農民擁有所有權的鄉(xiāng)村集體土地中,有一部分屬于建設用地,這包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施、公益事業(yè)、農村村民住宅等建設項目所占用之“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設用地”。

        但是,農民支配這些鄉(xiāng)村集體建設用地的權利,受到了嚴格限制,與政府在其所有的城市國有建設用地上的權利是不平等的。政府可以通過土地一級市場將國有建設用地轉讓給工商企業(yè),從而獲取巨額土地轉讓收益。開發(fā)商在這些土地上開發(fā)的商品住宅,也可以出售給任何人。農民卻不享有同等權利。其中最為引人注目的限制就是,農民不能利用集中起來的宅基地開發(fā)商品房。

        在這樣的法律架構下,農民事實上受到了歧視。這種歧視不僅有悖道德,也產生了相當嚴重的經濟、社會后果:本來屬于農民的土地,唯有經過政府征收環(huán)節(jié),才能夠成為工商業(yè)建設用地。于是,土地用途轉換過程中的巨額增值收益基本上被政府獲取。農民守著自己土地卻不能享受土地的收益,他們的土地所有權被架空。諸多征地糾紛、沖突就是因此而起。同時,農民無從分享城市化、工業(yè)化的好處,城鄉(xiāng)之間的收入差距反而持續(xù)擴大。而這種大差距乃是中國經濟結構扭曲的關鍵所在。

        反過來,政府切割城市和鄉(xiāng)村兩個建設用地市場,也給城市建設用地設立了一個壟斷。開發(fā)商就是借助這種壟斷地位炒作土地,而政府和開發(fā)商的壟斷利潤,最后都轉嫁到城市居民身上:居高不下的房價已經成為壓倒城市民眾身上的一座大山。

        解決這個問題的唯一出路是推動城鄉(xiāng)建設用地平權化。目前有關行政和立法部門正在籌備《土地管理法》的修訂。應當明確“鄉(xiāng)村建設用地”概念,并讓農民對這些建設用地所擁有的權利,與政府對國有建設用地的權利實現平等對接。這樣,農民就可以通過提高鄉(xiāng)村建設用地使用效率,比如以民主決策的方式,集中居住。騰退出來的土地,可以轉讓給開發(fā)商,也可以自行建造商品住宅,向城市居民銷售。

        承認、完善農民對鄉(xiāng)村集體建設用地的完整權利,不會影響政府保護耕地的國策。政府可以確認、登記鄉(xiāng)村現有建設用地,并確立一個原則:鄉(xiāng)村建設用地規(guī)模不再擴大,除非經過特別批準。這一政策的好處在于,第一,不會影響耕地規(guī)模;第二,可以激勵農民采取各種措施,提高現有鄉(xiāng)村建設用地的使用效率,比如自發(fā)集中居住,而用騰退出來的土地用于開發(fā)面向城市人口的商品房。

        這樣一個更加開放的鄉(xiāng)村建設用地市場,將讓農民直接參與分享城市化、工業(yè)化的好處。當然,城鄉(xiāng)土地與房屋市場打通,也可以極大地緩解城市居民的住房壓力。甚至,這一制度變革還可以塑造出一種更為合理的城市化模式,也即,城市化不僅在政府劃定的城市以攤大餅的方式進行,也可以自發(fā)地以點狀方式在鄉(xiāng)村地區(qū)進行。這樣,城市化就會在鄉(xiāng)村的基礎上進行,而不是以消滅鄉(xiāng)村為前提進行。這是一種最合理的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式。

        面對城鄉(xiāng)土地平權,決策者應當作出明智的決斷。

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