張千帆

在西方,讓代表不同選民利益的議員組成的議會決定預(yù)算,才能保證國家的財政預(yù)算體現(xiàn)不同選民的利益和訴求;而在中國,沒有人大的實質(zhì)性參與,政府財政不可能有效促進(jìn)最大多數(shù)人的最根本利益

據(jù)最近報道,中國今年已免除非洲32個國家150筆到期的對華債務(wù)。去年,中國共免除了46個國家的400多億元債務(wù)。今年免除的非洲債務(wù)總額尚不得知,但是應(yīng)當(dāng)不在去年之下。幾百億雖然對于平民百姓來說是一個天文數(shù)字,對于中國這樣的大國來說也許不算什么,只不過是國家財政總收入的1%左右,可能還不到難以統(tǒng)計的“三公”( 公款接待、公費(fèi)出國考察、公車)開支的十分之一。但畢竟中國也是一個發(fā)展中國家,國內(nèi)需要用錢的地方很多,因而國家花錢必須精打細(xì)算,而絕不能大手大腳。尤其是決定在哪兒花多少錢的程序不能敷衍了事,由某個部門大筆一揮就撥出好幾百億。這次沒有報道非洲債務(wù)減免的決定究竟是由哪個部門決定,但是既然涉及國家開支,也就是說動了納稅人的錢,那么這類決定就應(yīng)當(dāng)由全國人大(至少是常委會)討論通過。

要知道,免除貧困國家債務(wù)、支援非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展固然是好事,但總要有人為免掉的債務(wù)買單。為什么國家不能在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療保險、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等一系列急需投入的領(lǐng)域再多投點錢呢?這幾百億如果拿去免費(fèi)支援非洲,就必然用不到國內(nèi)的某些事業(yè)上。這并不是說中國不應(yīng)該拿出錢來支持非洲等比中國更窮的國家,但是既然有收獲——履行中國道德義務(wù),抑或還能從國際政治交往中直接或間接得益,就會有成本——納稅人的付出。有必要權(quán)衡這件事情的成本效益,否則如何保證它確實符合中國的國家利益?

究竟誰最有資格權(quán)衡債務(wù)減免的成本效益?憲法文本的正確答案顯然是全國人大,因為1982年憲法第62條規(guī)定:全國人大“審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告”;人大閉會期間,由人大常委會負(fù)責(zé)審查和批準(zhǔn)“國家預(yù)算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案”(第67條)。國務(wù)院則僅有權(quán)“編制和執(zhí)行??國家預(yù)算”(第89條),編制了預(yù)算草案還必須經(jīng)過人大批準(zhǔn),然后照此執(zhí)行。當(dāng)然,人大可以授權(quán)國務(wù)院一定的預(yù)算機(jī)動空間,但是機(jī)動預(yù)算不僅數(shù)額有限,而且使用也需符合一定的條件,一般只能被用于預(yù)算批準(zhǔn)時不能預(yù)見的緊急事項,譬如自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、戰(zhàn)爭或動亂等突發(fā)事件。債務(wù)減免并不具有緊急性或突發(fā)性,因而今年究竟減免多少非洲債務(wù)至少應(yīng)該在預(yù)算中有所反映,并經(jīng)過人大討論和批準(zhǔn)后向社會公布。

因此,人大對于債務(wù)減免是有權(quán)也有義務(wù)過問的。但這不只是一個在憲法文本上正確的答案,而是任何一個關(guān)心民生的國家都應(yīng)有的民主程序機(jī)制,因為任何預(yù)算方案都有機(jī)會成本,而具體的開支結(jié)構(gòu)則取決于特定國家的人民在特定時期的需要。這幾百億究竟應(yīng)用于支援非洲國家,還是提高國內(nèi)人民的福利保障,或是投入基礎(chǔ)教育設(shè)施、教師待遇的改善??取決于這個國家的大多數(shù)人民認(rèn)為目前需要解決的首要問題究竟是什么、究竟什么地方更迫切需要投入,而人大代表的主要職能正是代表大多數(shù)人民的需要。

不錯,國務(wù)院及其部門也代表或應(yīng)該代表人民的需要,但問題在于“人民”不是一個籠統(tǒng)的概念,而是生活在同一個國家卻需求、利益和立場都各不相同的公民集合體,因而“人民”的利益和訴求必然是多元的;尤其是在國家財政的分配問題上,他們的利益甚至是相互沖突的。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼上多花一筆錢,城市居民的福利保障就很可能不得不少花錢;如果在城市福利上多花錢,這筆錢很可能得從邊遠(yuǎn)地區(qū)的基礎(chǔ)教育省下來??那么這筆錢究竟應(yīng)該花在哪里?不同身份、階層和立場的“人民”所給的答案都不一樣?？上攵?如果這個問題由某個行政部門來決定,難免會產(chǎn)生不符合多數(shù)人利益的偏袒。這是為什么在一些國家,財政預(yù)算問題必須在代議制民主程序中得到解決;通過選舉使議員對選民負(fù)責(zé),并讓代表不同選民利益的議員組成的議會決定預(yù)算,來保證國家的財政預(yù)算體現(xiàn)不同選民的利益和訴求,最后的財政開支結(jié)構(gòu)才有可能符合多數(shù)選民的利益。在中國,沒有人大的實質(zhì)性參與,政府財政不可能有效促進(jìn)最大多數(shù)人的最根本利益,而這才是真正的國家利益。

當(dāng)然,人大未必事必躬親,某些事項的處理可授權(quán)國務(wù)院等行政部門一定的自由裁量。事實上,憲法確實授權(quán)國務(wù)院“管理對外事務(wù)”,而所有國家的行政首腦都在外事方面享有更大的自由裁量權(quán)。但是即便在外交領(lǐng)域,政府行為仍然應(yīng)該受到民主監(jiān)督。更何況債務(wù)減免并不純粹是一個外部問題,因為它直接影響了國內(nèi)人民的利益,因而這類行政決定理應(yīng)受到更多的人大監(jiān)督。

預(yù)算監(jiān)督是一個老問題,非洲債務(wù)減免只不過是其數(shù)額不大的例子而已。如果缺乏民主決策程序,不僅幾百億債務(wù)減免的正當(dāng)性得不到保證,而且4萬億“拉動內(nèi)需”投資乃至整個國家財政開支的分布結(jié)構(gòu)的正當(dāng)性也得不到保證。要避免重蹈覆轍,只有讓真正代表民意的機(jī)構(gòu)掌握決定預(yù)算和開支的權(quán)力。★

(北京大學(xué)憲法學(xué)教授)