孫松波 郭 娟

【摘 要】本文提出了我國空管體制改革的思路,揭示空管體制改革的必然性與緊迫性,研究提出制度完善、運行順暢、技術先進、用戶滿意的中國特色空中交通管理體系,為創(chuàng)新發(fā)展中國特色空管理論提供指導。

【關鍵詞】中國特色 空中交通管理體系

一、我國現(xiàn)行空中交通管理體制的弊病

1.政令不統(tǒng)一

上級空管局對下級部門發(fā)布業(yè)務性管理指令,民航地區(qū)管理局向地區(qū)空管局發(fā)布行政性管理命令,因此總局空管局需要以行政手段推行一項行業(yè)管理標準時,必須通過民航地區(qū)管理局發(fā)布。

2.設施建設管理不統(tǒng)一

空管部門根據(jù)業(yè)務需求所作的建設規(guī)劃,項目安排在向上申報逐級審批的過程中,下級空管部門的信息分別通過行政和業(yè)務兩條渠道上報,使各個渠道所獲得的信息事實上不精確、不完整。空管部門所獲取的僅僅是一些業(yè)務統(tǒng)計信息,而某些對空管非常有價值的管理信息都不能直接地、及時地獲取。在管理體制不順,信息渠道不暢的情況下,各級空管部門既要對空管系統(tǒng)的安全運行負責,又要開展行業(yè)管理,這實在是有違科學決策、政令統(tǒng)一、責權利統(tǒng)一的管理原則。

3.投資管理不合理

國家對空管的投資,在實際操作過程中是通過行政管理主線實施的。對于民航建設基金的投資,空管部門只提出需求規(guī)劃和投資建議,并對已明確的投資項目的建設過程實施管理,而沒有投資決策權,也不承擔投資的風險責任。使得有些地方和部門領導沒有投資風險意識,對投資額很高的進口空管設備只重視購買,而不設法提高其利用率,造成投資效率十分低下。對己購置的空管設備,不注重管理和維護,致使許多空管設備的可靠性和使用壽命大為降低,造成國有資產(chǎn)的不必要浪費。

4.空管設施資源配置不合理

民航總局統(tǒng)收統(tǒng)配國際航班的航路收益,各個空中交通管制中心獨立統(tǒng)計結(jié)算國內(nèi)航班的航路收益,因此各空中交通管制中心與負責管理維護航路設施的民航部門之間,存在著航路費收益的分配問題。并且,航路設施的產(chǎn)權采用自然歸屬的方式劃歸原來負責管理維護的部門。維護管理部門對于航路設施未能投入足夠的人力、物力、財力去保證維護質(zhì)量和運行可靠性,嚴重影響了精密設備的使用壽命和運行狀況。

5.空域劃分不合理, 航路設置未體現(xiàn)經(jīng)濟性原則, 空域利用率低

由于大量公布及未公布的危險區(qū)、限制區(qū), 不僅現(xiàn)有民航航路多曲折設置, 不符合“盡可能減少飛行里程”的航路設置規(guī)范, 而且新辟航路困難,造成少數(shù)航路容納不合理的高飛行流量。

6.軍、民航飛行隔離方法原始

當軍航特殊任務飛行時,軍航指定的協(xié)商方案多為空域隔離, 由于軍事飛行的突發(fā)性,民航避讓的初期必然產(chǎn)生混亂, 后期由于空域使用限制往往必須進行流量控制。并且, 目前我國軍、民航飛行間隔標準不同, 造成空域大面積的浪費。

二、中國特色空管理論體系框架

1.中國特色空管體系的定位

空中交通管理是建設我國現(xiàn)代化綜合交通運輸體系的重要環(huán)節(jié),是民用航空安全、高效和公平運行的基礎。在我國的綜合交通運輸體系中,空中交通運輸方式是國家交通運輸體系的重要組成部分,隨著經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展,民航在國家交通運輸體系中的比重將持續(xù)增大,成為長途旅客和高端貨物運輸?shù)闹饕绞健！懊窈桨l(fā)展的瓶頸在空管”,我國民航在空管領域投資、建設和行業(yè)管理水平的落后是制約我國民用航空可持續(xù)、快速發(fā)展的主要障礙,中國特色空管系統(tǒng)開發(fā)建設是提升民航基礎性運行體系的關鍵舉措,可以成為我國交通運輸現(xiàn)代化的核心工程之一。

2.中國特色空管體系的框架

(1)改變以往的“兩條主線,三級管理”的管理體制為直線制管理體制。直線制空管體制改變了業(yè)務部門必須通過上級行政主管局對下級業(yè)務部門實施管理的現(xiàn)狀,形成了政事分開、運行一體化。民航局空管局、地區(qū)空管局的空管行業(yè)管理職能與運行職能實行分離,行業(yè)職能交由總局和地區(qū)管理局行使;民航局空管局和地區(qū)空管局行使業(yè)務管理與運行職能,實行垂直管理,實現(xiàn)一體化運行。實現(xiàn)行政管理和業(yè)務管理的統(tǒng)一。

(2)在空中交通管理的責任區(qū)域設置管理機構(gòu)。這種管理體制突破了以往計劃經(jīng)濟模式下以行政管理為紐帶的條塊分割的管理格局,有利于各級空管部門根據(jù)總局的統(tǒng)一部署,結(jié)合自身空管轄區(qū)的實際業(yè)務需求制定發(fā)展目標,有效地改變過去那種只注重機場飛行區(qū)設施建設,忽視航路設施建設的狀況,有利于航路設施的合理配置和完善。

(3)以國家重大技術專項和列入國家中長期規(guī)劃等形式確立中國特色空管體系技術平臺建設的目標與方向,尋求國家支持、國民關注,集中國家各方面資源獲得技術突破。

(4)從機制上建立跨行業(yè)的協(xié)作平臺以及行業(yè)間的戰(zhàn)略合作關系,從建立系統(tǒng)性能需求(目標)、完善技術政策、調(diào)動行業(yè)外可用科技資源等方面開創(chuàng)民航技術開發(fā)的新模式,開創(chuàng)民航寬闊的發(fā)展格局。

三、構(gòu)建中國特色空管理論體系的政策建議

1.軍民空管制區(qū)域應盡可能一致

從國家空域資源的整體考慮,科學、統(tǒng)一地劃分管制區(qū),達到軍民空管制區(qū)盡可能的一致,這是提高空域利用率,利于軍民航相互協(xié)調(diào)的有效辦法。

2.合理改造航路(航線)結(jié)構(gòu)

我國航路(航線)結(jié)構(gòu),是隨著民用航空運輸?shù)男枰鸩桨l(fā)展形成的,其走向受到軍用機場訓練空域的限制,轉(zhuǎn)彎較多,航班飛行不夠經(jīng)濟。近些年,對北京、廣州、上海等繁忙地區(qū)的進離場航線進行了調(diào)整優(yōu)化,收到了良好的安全效益和經(jīng)濟效益。規(guī)劃、修改航路(航線)要著眼于國家的經(jīng)濟效益,實行整體規(guī)劃,使城市間的航程盡可能縮短。

3.建立統(tǒng)一的全國流量管理系統(tǒng)

實行總局和地區(qū)兩級流量管理體制,在民航總局建立全國流量管理中心,統(tǒng)一實施全國的飛行流量管理工作;在各地區(qū)建立流量管理機構(gòu)或席位,根據(jù)全國流量管理中心的要求實施對區(qū)內(nèi)的飛行流量管理工作。各類飛行計劃的審批、飛行流量的安排、航路空域的靈活使用以及飛行沖突的臨時調(diào)整,都將通過統(tǒng)一的流量管理系統(tǒng)來實現(xiàn)。統(tǒng)一的全國流量管理系統(tǒng),將為實現(xiàn)集中統(tǒng)一、安全高效的空管運行目標發(fā)揮巨大的作用。

4.改進管制方式

加強空管基礎設施的建設力度,通過改變現(xiàn)行的程序管制方式,實現(xiàn)自動化的雷達管制,在保證飛行安全的前提下,加大飛行流量。

5.在空域管理上要靈活

在軍用機場訓練空域沒有活動時,應允許民用飛機使用,以提高空域的利用率。在空域的管理上,國家政策及軍民航的協(xié)調(diào)是非常重要的。