蔣元文

黨的十一屆三中全會,使全黨對社會主義民主和法制建設的認識產(chǎn)生了歷史性飛躍,為人民代表大會制度的建設和發(fā)展,奠定了良好基礎。黨的十一屆三中全會提出,為了保障人民民主,必須加強社會主義法制,使民主制度化、法律化,使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權威。1979年7月1日,五屆全國人大二次會議,通過了關于修正中華人民共和國憲法若干規(guī)定的決議和地方組織法。從此,縣級以上地方各級人民代表大會設立常務委員會作為一項重要制度被正式確立下來。

30年來,重慶歷經(jīng)計劃單列、設立直轄市和新的戰(zhàn)略機遇期等三個重要時期,并分別承擔了不同時期的國家戰(zhàn)略使命。生產(chǎn)力得到前所未有的大解放,經(jīng)濟總量規(guī)模迅速擴張,經(jīng)濟結構持續(xù)升級,綜合經(jīng)濟實力顯著增強,實現(xiàn)了由溫飽不足到解決溫飽、再到基本小康的跨越,基礎設施建設和城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了巨大變化。

經(jīng)濟體制改革源于民主法治的發(fā)展,同時,經(jīng)濟社會的發(fā)展,又推進了民主法治建設。伴隨著改革開放的偉大歷史進程,重慶的民主法治建設和人大工作取得了新的進步和發(fā)展?；仡櫢母镩_放以來,重慶市人大工作的歷程和實踐與創(chuàng)造,對于堅持和完善人民代表大會制度,堅定不移地走中國特色社會主義政治發(fā)展道路,推進改革發(fā)展,具有很大的現(xiàn)實意義和歷史意義。

一、召開黨委人大工作會議,加強和改進黨對人大工作的領導

根據(jù)地方組織法的規(guī)定,四川省重慶市第八屆人民代表大會第二次會議于1980年3月26日至30日召開,會議首次選舉產(chǎn)生市八屆人大常委會。地方人大常委會的設立,是人大工作的新課題。如何加強和改進黨對人大工作的領導,把黨的主張通過法定程序變?yōu)閲乙庵?發(fā)揮人大的職能作用,推進改革發(fā)展,中央兩次發(fā)出通知,就發(fā)揮地方人大常委會的作用和任免國家機關領導人員必須嚴格依照法律程序辦事提出明確要求。在學習貫徹中央文件中,四川省重慶市人大常委會黨組創(chuàng)造性地提議召開黨委人大工作會議,運用黨在政治上和組織上的優(yōu)勢,統(tǒng)一全市各級黨組織和黨員對人大性質、地位與作用的認識,推動民主法治建設和人大工作,得到市委采納。1984年9月10日至12日,重慶召開了首次市委人大工作會議。9月20日,《人民日報》在報紙要目欄里登載了《中共重慶市委教育黨員尊重和支持人大及其常委會依法行使職權》的消息,把重慶的聲音傳向了全國。這次會議,開創(chuàng)了地方黨委領導人大工作的有效途徑和形式,并傳承下來,形成了制度。伴隨著改革開放,重慶先后召開了6次市委人大工作會議,其中直轄前4次,直轄后2次。

1998年7月28日至29日,在總結以往黨委人大工作會議經(jīng)驗的基礎上,市委召開了重慶直轄后首次黨委人大工作會議。這次會議是在貫徹落實黨的十五大提出依法治國基本方略、努力完成中央交辦的“四件大事”的歷史任務這一新形勢下召開的,會議圍繞如何開創(chuàng)地方人大工作新局面的主題,著重解決人大及其常委會在依法治市中的地位和作用問題。這次會議,對于強化人大的職能作用,加強人大的民主決策、地方立法、監(jiān)督工作和基層民主政治建設,推進依法治市進程,開創(chuàng)人大工作新局面發(fā)揮了重要作用。

2002年,黨的十六大規(guī)劃了我國全面建設小康社會的宏偉藍圖。為了貫徹落實黨的十六大精神,市委召開了二屆二次全委會,部署了重慶全面建設小康社會的奮斗目標,對民主法治建設和人大工作提出了新的更高的要求。同時,在2002~2003年之交,市和區(qū)縣兩級組織基本完成了換屆,一批新同志走上領導崗位,他們的人大意識、民主意識和法制意識需要進一步強化。根據(jù)新時期人大工作面臨的形勢和任務,協(xié)助市委開好第二次人大工作會議寫入了2003年的市人大常委會工作報告。2003年10月8日至9日,市委第二次人大工作會議召開,會期一天半。出席會議的有市委書記、市人大常委會主任、市長、市政協(xié)主席、市委副書記、市委常委、市人大常委會副主任、市政府副市長、“兩院”系統(tǒng)的主要領導,市人大各專門委員會、常委會各工作部門主要負責人,市委、市級各部門、各人民團體和市內(nèi)各普通高校主要負責人,各區(qū)縣(自治縣)黨委、人大、政府主要負責人。

此次會議規(guī)格高、規(guī)模大、范圍廣、效果好。一是解決了干部的認識問題。剛走上主要領導崗位的同志,他們以前對人大了解不多,有的人甚至還存在一些模糊的認識。這次會議的召開,使區(qū)縣黨政領導提高了對人大的重要地位和作用的認識,消除了一些新到人大工作的同志認為到人大是“船到碼頭車到站”、是退居二線的認識。二是出臺了人大干部培養(yǎng)、交流的“五個一批”措施。即選派一批年富力強、熟悉法律的干部到人大機關工作,輸送一批有發(fā)展前途的年輕后備干部到人大機關鍛煉,安排一批人大干部出國出境培訓,交流一批法制意識較強的人大干部到黨政機關和司法部門工作,提拔一批優(yōu)秀人大干部到重要領導崗位施展才干。三是設立市人大常委會組成人員專項活動經(jīng)費。市財政每年撥付300萬元,主要用于市人大各專委會和常委會組成人員開展調研、擬訂重大議案和立法審議等。此外,還重視和支持人大的辦公樓建設,加強人大辦公信息化建設等。四是對區(qū)縣人大干部隊伍的穩(wěn)定和機構編制提出了解決意見。要求區(qū)縣黨委在推薦人大常委會主任、副主任人選時,應有一定比例能夠任滿兩屆,確保人大工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。在增加人員編制有困難的情況下,人大常委會主任、副主任和專職組成人員的編制可仍在原工作單位,不占人大機關的編制。

二、探索創(chuàng)新立法工作,保障和促進改革發(fā)展

堅持依法按程序辦事,同時創(chuàng)新工作的方式方法,增強了工作實效。1987年7月14日,原重慶市第十屆人大常委會第二十六次會議通過并于同年9月4日經(jīng)四川省第六屆人大常委會第二十七次會議批準,出臺了全國第一個涉及行政訴訟的地方性法規(guī)——《重慶市行政訴訟暫行規(guī)定》,為國家行政訴訟法的制定積累了寶貴的經(jīng)驗,受到時任全國人大常委會副委員長王漢斌“重慶不簡單,敢為天下先”的贊譽。

2008年制定的《重慶市促進開放條例》,以地方綜合性立法的形式促進開放,在全國尚屬首例。制定該條例,是市委交給市人大常委會的一項重要任務。常委會高度重視,及時納入重要議事日程,成立起草小組,制訂工作方案,并赴市內(nèi)外深入調研,廣泛聽取各方意見,克服許多立法技術難題。經(jīng)兩次審議,通過了條例。條例具有鮮明的時代特征和重慶特色,是常委會圍繞中心、服務發(fā)展的重要成果,對于促進和保障重慶市大開放大發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

在全國率先作出《關于保障和促進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗工作的決定》和《關于同意設立“重慶農(nóng)民工日”的決定》?！蛾P于保障和促進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗工作的決定》,既具有較強的戰(zhàn)略性和導向性,又具有一定的授權性和操作性,有利于保障改革試驗在法治框架內(nèi)依法有序地推進,保證新制度的建立和實施,推進先行先試?！蛾P于同意設立“重慶農(nóng)民工日”的決定》,確定每年11月的第一個星期日為“重慶農(nóng)民工日”。每年的農(nóng)民工日,將確定一個主題,在全市范圍集中開展政策研討、輿論宣傳以及多形式的送溫暖活動,對于營造一個尊重農(nóng)民工、關愛農(nóng)民工的氛圍,促進農(nóng)民工塑造自尊、自立、自強的精神,構建和諧社會具有重要作用。

制定的《重慶市城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例》,率先創(chuàng)建了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的低保工作機制;《重慶市長江三峽庫區(qū)流域水污染防治條例》,首次以法規(guī)形式在省級行政區(qū)域內(nèi)全面禁止生產(chǎn)和使用超標含磷的洗滌用品,并建立以出境水體監(jiān)測指標為考核依據(jù),考核各級政府及其相關部門的水污染防治工作制度,在探索長江流域環(huán)境保護立法上有了新的突破;《重慶市人事爭議仲裁條例》,是全國第一個有關人事爭議的地方性法規(guī),在解決當事人救濟渠道方面也有新的突破;在全國率先出臺的《重慶市司法鑒定條例》,填補了司法鑒定方面的立法空白,在全國具有獨創(chuàng)性,為國家立法發(fā)揮了探路作用;《重慶市國家教育考試條例》,在全國率先依法規(guī)范了重慶市的國家教育考試;《重慶市村民委員會選舉辦法》,在全國同類地方立法中率先將“不先確定候選人”的競選方式納入該條例,對于推進基層民主政治建設提供了法制保障。

制定的《重慶市土地房屋權屬登記條例》,堅持改革決策和立法決策相結合,實行土地證和房屋所有權證“兩證合一”,便民利民;《重慶市實施老年人權益保障法辦法》確立的老年人優(yōu)惠政策,在全國引起廣泛反響;《重慶市實施監(jiān)督法辦法》,明確區(qū)縣人大有權監(jiān)管市級垂直管理部門,專項工作評議可以按“滿意”、“基本滿意”、“不滿意”三個等級進行滿意度測評。

三、加強和改進監(jiān)督工作,維護最廣大人民根本利益

權力不受制約和監(jiān)督,必然導致濫用和腐敗。加強對權力的制約和監(jiān)督,維護人民群眾的根本利益,實現(xiàn)人民當家作主,是社會主義民主政治建設的重要任務。為了切實推進依法行政、公正司法,重慶市人大綜合運用聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查、工作評議、質詢等多種形式,加強對“一府兩院”的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督, 圍繞中心,支持發(fā)展。

1988年,原重慶市十二屆人大一次會議期間,近郊區(qū)代表團18名代表就市菜地建設費的征、管、用提出質詢。這是該市人大歷史上第一樁質詢案。有6名代表舉手發(fā)言,對11名政府官員進行質詢。市政府領導和市菜地領導小組辦公室負責人,對代表們提出的問題進行解釋和說明,并代表市政府主動承擔責任,誠懇接受代表批評,積極采納代表建議,提出切實可行的整改措施。從此,關注民生,一把手抓菜籃子工程建設的工作在重慶得到落實。

直轄以來,市人大常委會根據(jù)重慶的特殊情況,重點加強生態(tài)建設和環(huán)境保護、移民搬遷和發(fā)展、扶貧開發(fā)和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設、提高人民生活水平和社會保障等工作的監(jiān)督。每年人代會除聽取政府工作等報告外,還專門聽取或審議政府的三峽工程(重慶庫區(qū))移民工作報告。定期或不定期組織人大代表開展對移民工作的視察,開展對三峽庫區(qū)的環(huán)境保護和生態(tài)建設情況的視察。1999年、2002年,在三峽工程移民攻堅決戰(zhàn)的關鍵時刻,對重慶二期移民8個重點區(qū)縣的移民工作和庫底清理以及貫徹三峽工程建設移民條例實施辦法情況進行大規(guī)模的視察,聽取和審議三峽工程二期移民工作任務和全面啟動三期移民工作的報告,督促和推進了移民工作和庫底清理任務的如期完成。又如,對《關于把重慶市主城區(qū)建設成為山水園林城市的決議》的執(zhí)法檢查連續(xù)進行了5年。通過人大督促和各方努力,重慶市主城9區(qū)已全部實現(xiàn)創(chuàng)建目標,遠郊三分之一的區(qū)縣也建成了園林城區(qū)。

1998年5月至1999年8月,在市委領導下,市人大常委會舉全市人大之力,組織代表開展了對全市法院系統(tǒng)歷時一年零三個月的工作評議。各級人大代表分別對305個基層法庭、33個基層法院、3個中級人民法院和高級人民法院開展了評議。參加評議的各級人大代表達1.65萬人次,接受各級人大代表進行社會調查的人數(shù)達4.56萬人次;發(fā)放調查問卷2.84萬余份,收到建議、意見2.33萬余條;各級人大組織抽查法院案件3250多件,對有問題的540件案件交有關法院進行了復查,其中進入再審的255件;直接參加評議會接受教育的法院干警達5000余人,查處違法違紀辦案人員97人,其中追究刑事責任5人。這次評議活動,社會反響大,效果好。當時的市高級人民法院院長在接受評議時說:“心靈受到震撼!”通過評議,促進了全市審判機關和審判人員公正司法、文明執(zhí)法,全市法院面貌煥然一新。

四、推進民主政治建設,切實保證人民當家作主

人民民主是社會主義的生命。發(fā)展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標。從各個層次、各個領域擴大公民有序的政治參與,健全民主制度,豐富民主形式,拓寬民主渠道,密切同人民群眾的聯(lián)系,是國家繁榮穩(wěn)定的重要保證。

1999年1月8日至13日,以查爾斯·科斯特洛為團長的美國卡特中心代表團一行11人,首次來華到重慶考察觀摩中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的換屆選舉工作。代表團實地考察了榮昌縣昌元鎮(zhèn)朱家橋村選舉鎮(zhèn)人大代表和板橋村選舉鎮(zhèn)人大代表及村委會委員的情況;觀摩了大足縣寶頂鎮(zhèn)第十四屆人民代表大會第一次會議的全過程,隨機采訪了大足縣復隆鎮(zhèn)橫店村和華龍鄉(xiāng)慈航村。1月14日,卡特中心代表團在北京舉行中外記者招待會。代表團團長科斯特洛說:“這次在重慶的榮昌、大足兩個縣的考察中,看到了中國農(nóng)村基層民主政治建設發(fā)生的巨大變化,不管是基層干部還是村民,思想都比較開放,而且能夠比較坦率地回答我們提出的問題,態(tài)度很真誠。中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉是有群眾基礎的,是符合中國國情的,選舉是依法進行的,應予以尊重?！?/p>

受全國人大常委會委托,2002年4月16日至19日,重慶市承辦亞洲議會和平協(xié)會(AAPP)第三屆年會,來自39個亞洲國家的議長、副議長、議員出席了在北京開幕、重慶閉幕的亞洲議會和平協(xié)會第三屆年會,會議誕生了具有歷史意義的《亞洲議會和平協(xié)會重慶宣言》,對于宣傳中國的民主政治建設,提升重慶在全國、全世界的知名度和美譽度,發(fā)揮了重要作用。

加強和改進代表工作,發(fā)揮代表作用,督促辦理代表議案和建議、批評、意見,是傾聽群眾呼聲,深入了解民情,充分反映民意,廣泛集中民智,擴大公民有序政治參與的重要途徑和形式。從1998年起,市人大常委會每年都要審議“一府兩院”辦理代表建議情況的報告,并以無記名方式表決。同時,不斷創(chuàng)新發(fā)揮代表作用的方式和途徑,著力推進民主政治建設。

2005年探索建立專業(yè)代表小組,建立市人大專門委員會聯(lián)系相關行業(yè)代表的制度。目前,市人大共組建法制、財政經(jīng)濟、內(nèi)務、司法、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村、城市建設環(huán)境保護、移民、教育、科技、文化、衛(wèi)生、民族宗教僑務等專業(yè)代表小組12個。推出建立“人大代表之家”的“八個一”舉措(即:為人大代表設立一部專線電話、一個專用電子信箱、編印一本通訊錄、繪制一張市級機關區(qū)位圖、建立一個聯(lián)系點、確定一名聯(lián)系人、確定一個代表活動日、建立一個活動基地)。采取第一步確認、第二步初步答復、第三步正式答復的“三步工作法”辦理代表建議。2006年,提出代表建議督辦的“五個百分之百”要求(即:要百分之百地對代表建議進行交辦、百分之百地同代表溝通、百分之百地答復代表、百分之百地收回代表對答復函的回執(zhí)、做到代表對答復百分之百的滿意和理解)。

直轄11年,市人大常委會共督促辦理代表議案和建議19539件,解決了一批事關人民群眾切身利益的問題。在市一屆人大五次會議上,周建中等20名代表提出的關于主城區(qū)大橋收費問題的建議,推進了主城區(qū)“六橋一隧”機動車通行費年票制改革。九龍坡區(qū)的市人大代表連續(xù)多年提出“桃花溪綜合整治”的建議,加快了桃花溪整治的進程,為推動重慶“山水園林城市”建設做出了應有貢獻。

(作者系重慶市人大常委會研究室調研處處長)