1. 唯有民眾積極的和廣泛的參與、支持,人大制度建設才能獲得強有力的和源源不斷的動力。地方法治和人大制度建設要求進一步完善選舉制度和代表制度。

縱觀30年地方人大及法治建設發(fā)展歷程,其探索創(chuàng)新的動力是多方面的,有經濟社會發(fā)展的客觀要求,有執(zhí)政黨民主法治建設方針政策的激勵和引導,有地方黨政領導人的關注和推動,有制度本身的內在驅動等等。但是,我們仍然感到地方法治建設和人大制度創(chuàng)新缺乏持續(xù)的動力支持。如果單純觀察某一個變量:經濟社會條件總是在變化,各地方發(fā)展也很不平衡,因而會導致制度創(chuàng)新時冷時熱,在不同地方和不同時期創(chuàng)新的力度及達到的效果都不一樣;政策的即時性和變動性,使它的激勵和引導功能也難以穩(wěn)定和持續(xù),因而導致制度創(chuàng)新難以穩(wěn)定化和法制化;地方黨政領導的注意力總是會不同程度地調整,因而使制度創(chuàng)新存在較大的或然性,地方人大流行的一句話是說,人大工作成效取決于“一個開明的書記、一個懂法的市長(省長、縣長)、一個有為的(人大常委會)主任”,事實證明這種完全依賴人而非制度的因素是很難靠得住的;地方人大努力實現法律職權的內驅力,來自于人大制度自身,根本點在于人民群眾參與的實質、廣度和深度,無疑與體現國家權力來源和邏輯起點的人大選舉制度和代表制度相關。

毫無疑問,唯有民眾積極的和廣泛的參與、支持,人大制度建設才能獲得強有力的和源源不斷的動力。人民群眾才是人大制度建設根本的和持續(xù)的動力。30年來地方法治建設和人大制度創(chuàng)新的努力是巨大的,成效也是突出的。其中不乏廣大民眾或直接或間接地參與和推動。但是從另一個方面來看,公眾參與的積極性遠遠不夠,參與的渠道不暢,參與的廣度和深度不適應人民民主的要求。這樣的結果是地方法治建設和人大制度創(chuàng)新缺乏持續(xù)的動力,地方人大工作總是與人民群眾的愿望有很大的距離。

經濟社會發(fā)展對法治建設不斷提出新的要求,體制改革向縱深推進,與此相關,我國公民權利意識和參與意識在不斷提高,公眾政治參與的愿望在增長,這是地方法治建設和人大制度創(chuàng)新的機遇。必須積極回應公眾參與的愿望,進一步疏通制度化的參與渠道?；诖?一些地方人大工作的同志認為,地方法治建設和制度創(chuàng)新,要面向群眾,面向社會,讓人民群眾了解人大活動情況和結果,真正做到過程公開、結果公開、整改公開,真正把國家權力機關的監(jiān)督與群眾的監(jiān)督結合起來,把法律監(jiān)督與輿論監(jiān)督結合起來,把機關內部的約束機制和外部的民主監(jiān)督機制結合起來,真正將“一府兩院”及其工作人員的活動置于人民群眾的監(jiān)督之下[1]。地方立法中的開門立法和民主立法、監(jiān)督工作中的公開性原則等等,就體現了這樣的思路。

但是,僅僅停留在這個層面是不夠的。作為代議制民主,民眾政治參與主要的和最重要的制度化的渠道就是選舉代議機關的代表,再通過自己選出的代表反映自己的利益和要求。人民代表大會制度是人民當家作主、參加國家政權的根本政治制度,人大為公眾廣泛的有序的參與提供了最根本的制度渠道,實現公眾有序政治參與,最重要的必須立足于完善人大選舉制度和代表制度。

2. 從根本上和長遠來看,完善人大制度的關鍵點在于選舉制度改革。應該從有利于人民當家作主的角度,與時俱進地推進選舉制度發(fā)展,調動民眾積極參與民主選舉。

人大代表選舉,就是人民把自己信賴的有能力和熱情為民代言的人選為代表,從而使人大能夠從整體上體現人民的愿望和要求。完善的選舉制度就是民眾意志得到真實、充分和公平體現,完善的選舉制度將不僅使代表的責任心和使命感大大增強,也使代表的能力和素質大大提高,從而使人大工作有了不斷進取的活力,使地方人大制度建設有了不竭的動力和源泉。目前的問題在于公眾對這一制度化的參與渠道缺乏足夠的熱情。其原因就在于人大制度的優(yōu)勢和特點未完全發(fā)揮出來,公眾對它的期望值不高;選舉本身的競爭性不強,指定色彩濃厚,沒有充分反映民意;選舉結果與選民的利益關聯度不大,公眾缺乏參與的動力;許多代表還很難說是選民選擇的結果,他們缺乏來自選民的壓力和動力,因而缺乏參政議政的熱情和能力;代表與民眾溝通聯系機制不健全,代表制度的優(yōu)勢和作用尚未完全體現出來等等[2]。從長遠來看,完善人大制度的關鍵點在于選舉制度改革;人大制度的更基礎性的完善,有賴于代表選舉制度突破性的進展。

就目前中國來看,在改革發(fā)展民主選舉制度的很多問題上,如引入競爭機制、擴大直接選舉的范圍和層次等,一時難以成為共識,條件有些也未必成熟,或者在短期內不可能提上議事日程。但我們的目光不能停留于此,而要與時俱進地觀察問題和解決問題。筆者始終堅信,客觀條件不是一成不變的。我們曾以為選舉人大代表的城鄉(xiāng)人口比例差別要維持很長一段時間,但隨著經濟社會的快速發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進程的加快,已使取消城鄉(xiāng)人大代表所代表的人口數比例差別的條件很快成熟起來[3]。

選民的積極參與是保證選舉民主、真實、公正的前提。目前選舉工作中的一些做法,只能說是我國選舉制度發(fā)展過程的權宜舉措,如為追求代表結構比例戴帽下達具體名額和硬性規(guī)定選出某一特征代表、在選舉之前預先考慮并分配代表結構比例等,僅僅在特定前提和相對條件下有其合理性,但這些卻影響了公眾對選舉民主性和公正性的信仰。在這樣的前提下,更加需要保證民眾的知情權、參與權、表達權和選擇權、監(jiān)督權,選舉各環(huán)節(jié)要透明公正,充分尊重選民的權利和意志,逐步減少乃至杜絕不符合民主選舉原則和法律精神的做法。如在提名候選人時鼓勵選民聯名推薦,并要平等對待各候選人;在協商確定正式候選人時要公開透明并接受選民監(jiān)督,保證選民了解到真實情況;選舉過程要引入競爭機制,對于法律沒有規(guī)定但并不禁止的宣傳介紹活動,只要不違反法律法規(guī)或影響選舉公平和順利進行,可以留待觀察;要堅持差額選舉,不能搞變相等額選舉或指選、派選、誘選等。不一定要追求很高的投票率,重要的是要反映選民的真實意愿[4]。

3. 從目前來看,建立激勵約束機制,調動人大代表履職積極性,對地方人大建設有基礎性的作用。要建立代表與選民通暢的聯系渠道,為代表活動提供保障。

可以說地方人大的勃勃生機來自于人大代表的參政議政活力。由于選舉制度改革的敏感性和艱巨性,通過完善選舉制度提高人大代表的質量和素質、推動人大制度發(fā)展,只能是立足長遠的事情。從目前來看,更應該注重發(fā)揮當選代表的作用,調動代表履職主動性和積極性。為此,要建立和完善發(fā)揮代表作用的激勵約束機制,暢通代表與選民通暢的聯系溝通渠道,為代表活動提供好的條件和保障。

必須對發(fā)揮好代表參政議政的作用充分重視起來。一般認為影響人大代表發(fā)揮好職能作用的因素有人代會會期短、代表人數多、兼職代表的參政技能和時間精力限制、黨政官員代表比例大等。我國人民代議制度傳統理論強調代表的“廣泛性”和“人民性”,所以,很難實現精簡代表數量和代表專職化,因此,努力提高代表素質和能力,除了完善選舉制度、把好代表“入口關”外,在現有基本制度框架內發(fā)揮好代表作用,成了代表工作的重點。按照2005年中共中央九號文件要求,目前要認真做好的是,保障代表的知情權,提高代表審議議案、報告的水平和效能;改進代表議案工作,提高議案提出和處理的質量;完善有關工作制度,提高代表建議、批評和意見提出及處理的質量;加強和規(guī)范代表在大會閉會期間的活動,增強代表活動的實效;建立健全激勵和約束機制,加強對代表的監(jiān)督;為代表在大會閉會期間的活動提供必要的條件和保障[5]。近年來各地方人大常委會重視和突出代表培訓,就是根據中央精神所做的努力。

最重要的是,必須暢通代表與公眾的聯系、溝通渠道。就直接選舉產生的人大代表而言,要激發(fā)出他們向選民負責的意識和主動聯系選民的積極性,那么建立代表與選民通暢的聯系渠道和聯系選民的激勵機制,就是基礎工作。民眾不知道自己的代表是誰、自己選出的代表在如何行使權力,代表也不主動聯系選民和積極履職,就是因為代表與選民的關系并沒有清晰地體現在制度和機制上。我國的人大代表與西方議員有根本的區(qū)別,但也存在一些共性,西方議員同選民溝通聯系的機制和方式,對我們是有借鑒和啟示的。近年來一個很好的趨勢是不僅許多地方人大常委會努力創(chuàng)造代表與選民、選舉單位聯系溝通的條件,創(chuàng)新聯系溝通的平臺,很多人大代表和選民也在努力疏通溝通渠道。代表向選民(向原選舉單位)述職的工作在全國各地較普遍地開展起來,向著制度化、規(guī)范化的方向發(fā)展。還有一些人大代表通過報刊媒體主動征求議案、建議,建立代表網站或博客與選民互動,公開個人電話、電子信箱等以便于選民聯系,建立代表工作室、工作站及助理、聯絡員,經常性深入選區(qū)選民以及自費視察、調研等等[6]。所有這些努力對于地方法治和人大制度建設的積極意義是不言而喻的。但僅僅是自發(fā)的或憑個人自覺是不夠的,需要進一步制度化,建立起激勵約束機制。

4. 從當下來看,人大常委會更便于有效行使職權,加強常委會建設具有更現實的意義。要完善常委會聯系代表和接受代表監(jiān)督的機制,創(chuàng)造條件發(fā)揮常委會組成人員的作用。

地方人民代表大會是地方各級權力機關,但由于人代會一年一次,代表人數眾多,會期較短且議題很多,加之代表構成、素質諸方面的原因,人代會僅僅是完成程序性的任務,很難理想地行使職權,閉會后的代表活動效果也不甚理想。人大代表的廣泛代表性使人大更具有人民權力的象征意義,但龐大的代議機構又會降低自身的行為能力和效率。政制發(fā)展的階段性和相對滯后性特點,注定提高人代會效能的努力是長期的。而人大常委會作為本級人大的常設機關,有較經常的會期(每兩月至少一次),人員較少且更專業(yè),有工作機構和辦事機構的輔助,更便于有效行使職權。人大常委會組成人員是人大代表中的代表,地方人大立法權、監(jiān)督權等職權,主要地是由地方人大常委會行使。從當下來看,加強常委會制度建設,對地方法治和人大制度建設具有更現實的意義。

各地人大自身建設的側重點大都放在常委會建設上,發(fā)揮人大作用也多指發(fā)揮常委會作用。地方人大常委會是人大代表選舉產生的,要向人大代表負責,并接受人大代表的監(jiān)督。這個關系理順了,常委會及其組成人員就有了壓力、動力和目標。因此在常委會制度建設中,要重視建立和完善常委會聯系代表和接受代表監(jiān)督的機制。30年來地方人大常委會在探索過程中積累了一些成功的經驗。比如常委會組成人員分工聯系代表制度,定期走訪代表制度,邀請人大代表列席人大常委會會議制度,定期向代表通報政情制度,召開下級人大代表工作部門負責人聯系會制度,召開代表座談會制度等。有的地方除了廣泛開展的邀請部分代表列席常委會會議外,地方人大常委會還在行使立法權和決定權時,通過召開座談會、信函、個別走訪等形式,廣泛征求代表意見,促進常委會決策的科學化、民主化。目前常委會及其組成人員聯系代表和接受代表監(jiān)督仍然是薄弱環(huán)節(jié),亟待形成強有力的制度和機制。

人大常委會組成人員的素質和能力,對常委會能否很好地發(fā)揮作用也很關鍵。一個很好的趨勢是,除了完善組織機構、充實人員力量外,一些地方人大常委會通過制度創(chuàng)新,使常委會組成人員更具有專業(yè)性和參政能力,并創(chuàng)造條件發(fā)揮常委會組成人員的作用,特別引人矚目。繼1998年上海市第十一屆人大常委會設立特別專職委員(時稱“特別委員”)后,廣州市人大常委會、北京市海淀區(qū)人大常委會等地方人大常委會相繼設立特別專職委員。2003年第十屆全國人大常委會經選舉產生了19位“特別專職委員”,對地方人大制度建設產生了示范性的影響[7]。2002年深圳市人大常委會推出了人大助理制度,即聘請19名法律助理作為“高級義務工”,為兼職委員提供“一對一”服務。2003年上海市人大常委會聘請18名學歷高、年紀輕、有專業(yè)背景的人大代表為專門委員會咨詢組成員;成都市人大常委會提出嘗試建立立法助理制度,為統一審議人員行使審議權提供服務。重慶市人大常委會委員可以向市人大法制委員會申請選聘1名立法助理。廣東省、湖北省、鄭州市等地也已成立了立法咨詢委員會或聘請了立法咨詢員[8]。有了高度責任感而又具備專業(yè)素質的常委會組成人員,地方人大常委會才能履行好憲法賦予的職責。

選舉制度和代表制度的改革發(fā)展是人大制度建設和整個政治體制改革中最為關鍵的環(huán)節(jié)。筆者感到,雖然在法制框架下地方人大制度創(chuàng)新有很大的空間,但許多時候我們往往“畫地為牢”,過于瞻前顧后,自己束縛了自己的手腳。我們希望民主是循序漸進的,但不希望它是停滯不前的。如果我們有一個堅定不移的目標和積極的態(tài)度,人類奮斗和積累的一切成果,從思想到制度到器物,都可能有我們取舍的東西;我們就能夠充滿自信地根據自身的實際和需要對之或取或舍。先入為主地否定和拒絕“普世價值”甚至“普適”技術并不是建設性的。誠如溫家寶總理所比喻的,社會主義是大海,是高山,海不辭水,故能成其大;山不辭石,故能成其高[9]。

注釋:

[1]路江通:《法制建設中的制度創(chuàng)新及其評估》,載《人大研究》1998年第2期。

[2][3][4][5][6]謝蒲定:《完善選舉制度發(fā)揮代表作用維護社會和諧穩(wěn)定》,載《人大研究》2008年第4期。

[7]參見葉國文、張熹珂:《特別專職委員:人大制度創(chuàng)新》,載《理論與改革》2004年第1期。

[8]參見秋風:《人大制度的創(chuàng)新方向》,載《新聞周刊》2004年第35期。

[9]見溫家寶總理2004年3月14日會見中外記者。

(作者系甘肅省人大常委會《人大研究》副主編)