楊　楊　杜　劍

【摘 要】 本文論證了“省直管縣”財(cái)政改革,擴(kuò)大縣域發(fā)展自主權(quán)和提高縣鄉(xiāng)財(cái)政保障能力的重要舉措中存在的問(wèn)題,得出的結(jié)論是:第一,不能實(shí)現(xiàn)徹底的分稅制,還有部分共享稅;第二,沒(méi)有必要增加政府?dāng)?shù)目。

【關(guān)鍵詞】 省直管縣;分稅制;省級(jí)政府個(gè)數(shù)

今年7月,財(cái)政部向社會(huì)公布了《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》,其中明確提出,為了進(jìn)一步理順省以下政府間事權(quán)劃分及財(cái)政分配關(guān)系,增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力,2012年底前,力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)“省直管縣”的財(cái)政改革?！笆≈惫芸h”財(cái)政改革是我國(guó)加快地方政府機(jī)構(gòu)改革、擴(kuò)大縣域發(fā)展自主權(quán)和提高縣鄉(xiāng)財(cái)政保障能力的一項(xiàng)重要舉措。這一財(cái)政改革的全面推進(jìn),標(biāo)志著我國(guó)深化財(cái)稅體制改革邁出重要一步。

盡管如此,在推進(jìn)這項(xiàng)改革的過(guò)程中,仍有幾個(gè)問(wèn)題值得重視和探討。

問(wèn)題之一:省直管縣能使得分稅制徹底嗎?

九四年的“分稅制”改革,由于受到當(dāng)時(shí)各種因素和條件的制約,遇到的阻力非常之大,因此,盡管當(dāng)時(shí)的動(dòng)作相當(dāng)大,但這一改革不能不帶有相當(dāng)?shù)耐讌f(xié)、折衷、探索和“權(quán)變”的色彩,也因此,它必然是一個(gè)不很完善、不太徹底的改革。比如,政府與市場(chǎng)之間的邊界就不太明晰,以及省以下的“分稅制”改革尚未進(jìn)行,等等。尤其是政府與市場(chǎng)之間的邊界不清,由此必然導(dǎo)致中央和地方以及各級(jí)地方之間事權(quán)劃分的不明晰,并必然影響它們之間財(cái)權(quán)和財(cái)力的劃分。

我國(guó)是世界上政府層級(jí)多的國(guó)家,五級(jí)政府構(gòu)成了一個(gè)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理鏈條。應(yīng)該承認(rèn),五級(jí)政府發(fā)揮了強(qiáng)大的管控到底的行政功能,對(duì)政治穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定起到了托底作用。但實(shí)際運(yùn)行中五個(gè)政府層級(jí)與分稅制又顯現(xiàn)了矛盾。正如管理學(xué)中著名的“彈簧理論”:將兩只滑輪溜冰鞋,以一個(gè)彈簧連起來(lái),用第一只溜冰鞋來(lái)控制第二只鞋的移動(dòng),這是可以做到的。接著再用另一個(gè)彈簧連起第三只鞋,并試著借助第一只鞋的運(yùn)動(dòng)來(lái)控制第三只鞋,難度進(jìn)一步加大。接著繼續(xù)增加溜冰鞋,每只鞋都附上不同彈性系數(shù)的彈簧。這樣到一定的限度就無(wú)法控制末端的鞋子。機(jī)械運(yùn)動(dòng)是這樣,組織系統(tǒng)就更為復(fù)雜了。這也正是在線的一端下達(dá)指令,不可能控制組織中所發(fā)生一切的原因。五級(jí)政府使得按稅種劃分收入時(shí)不可能做到稅種完整切塊。我國(guó)的現(xiàn)狀是僅有20來(lái)個(gè)稅種,而且財(cái)產(chǎn)稅體系不健全、稅收結(jié)構(gòu)相對(duì)離散。因此,五級(jí)政府不可能完整擁有某些主體稅種,只能走以共享稅為主的道路。

但是,如實(shí)行省直管縣財(cái)政體制改革之后,我國(guó)稅收就能夠在比五級(jí)更少的政府層級(jí)中徹底“分稅”嗎?西方國(guó)家設(shè)置三級(jí)政府的,雖說(shuō)是中央靠直接稅、省靠流轉(zhuǎn)稅、地方靠財(cái)產(chǎn)稅,而且稅種數(shù)量一般在30個(gè)以上。但目前世界上的國(guó)家,尤其是大國(guó),沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家的稅種是像“小蔥拌豆腐,一清二白”似的在各級(jí)政府之間劃分得干干凈凈,明明白白的。即便是“分稅制”比較徹底、比較完善的美國(guó),屬于聯(lián)邦政府的主體稅種的個(gè)人所得稅、公司所得稅,不是州和地方政府也同樣在征收嗎?屬于州政府的主體稅種的銷售稅,不是地方政府也在分享嗎?屬于地方政府的主體稅種的財(cái)產(chǎn)稅,不是州政府也同樣在分享嗎?

由此看來(lái),就算是實(shí)行了省直管縣財(cái)政體制改革,我國(guó)的分稅制仍然離不開(kāi)以共享稅為主的道路。

問(wèn)題之二:省直管縣必須增加省級(jí)政府個(gè)數(shù)嗎?

有學(xué)者認(rèn)為:“我國(guó)大陸2002年只有31個(gè)省級(jí)政府,而地(市)級(jí)政府有322個(gè),縣(市)級(jí)政府有2860個(gè)。如果撤銷地(市)級(jí)政府財(cái)政,實(shí)行省管縣,我國(guó)平均每個(gè)省(市、區(qū))要管轄92個(gè)縣(市)。如果按照現(xiàn)行省級(jí)行政區(qū)劃實(shí)行省管縣,所轄縣(市)在43個(gè)以下的省(市、區(qū))有北京、天津、上海、重慶四個(gè)直轄市和寧夏、海南、青海,在60-90個(gè)之間的有吉林、浙江、福建、甘肅、貴州、西藏,其余的18個(gè)省(區(qū))均在90個(gè)以上,最多的四川達(dá)到180個(gè)縣市。”美國(guó)有937萬(wàn)平方公里,3億人口,它分為50個(gè)州。中國(guó)有960萬(wàn)平方公里,13億人口,是否更需要?jiǎng)澐譃?0個(gè)省、直轄市和自治區(qū)呢?如果中國(guó)一級(jí)政區(qū)目標(biāo)定位在50個(gè)左右,那么在現(xiàn)有基礎(chǔ)上就可再設(shè)16個(gè)省級(jí)政區(qū)。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心布局考慮,最少的方案也要增加4個(gè)直轄市,即在東北地區(qū)、華中地區(qū)、華南地區(qū)和西北地區(qū)各設(shè)一個(gè)直轄市。

需要注意的是,“平均每個(gè)省(市、區(qū))要管轄92個(gè)縣(市)”是通過(guò)“縣(市)/省級(jí)政府?dāng)?shù)=28600/31=92.25”四舍五入簡(jiǎn)單計(jì)算而來(lái)的。問(wèn)題出在“縣(市)級(jí)政府?dāng)?shù)2860”這個(gè)數(shù)上,2860個(gè)縣(市)級(jí)政府?dāng)?shù)按照2002年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是由830個(gè)市轄區(qū)、381個(gè)縣級(jí)市、1649個(gè)縣(自治縣)構(gòu)成的。830個(gè)市轄區(qū)還包括北京市、上海市、天津市、重慶市四個(gè)直轄市管轄的64個(gè)區(qū),剩下的766個(gè)區(qū)都是由地級(jí)市或副省級(jí)市等較大的市管轄的區(qū),381個(gè)縣級(jí)市還包括重慶市管轄的4個(gè)縣級(jí)市;1649個(gè)縣(自治縣)還包括北京市、上海市、天津市、重慶市四個(gè)直轄市管轄的27個(gè)縣(自治縣)。問(wèn)題表現(xiàn)在:(1)四個(gè)直轄市管轄的95個(gè)區(qū)、縣本來(lái)就是“直管”的,根本就不必參加問(wèn)題的討論。(2)實(shí)施省直管縣,并不是要取消275個(gè)地級(jí)市或副省級(jí)城市等較大的市政府財(cái)政,更不是要將它們管轄的766個(gè)區(qū)也實(shí)施“省直管”,因此這766個(gè)區(qū)在計(jì)算平均每個(gè)省(市、區(qū))管轄幅度時(shí)必須扣除。

這樣,即便不考慮其它任何因素,平均每個(gè)省(市、區(qū))的管轄幅度應(yīng)該是73.04個(gè)(由式(2860-95-766)/(31-4)得出),從整體上說(shuō)這個(gè)管理幅度是合適的。

至于具體到某個(gè)省,該觀點(diǎn)犯了同樣的錯(cuò)誤,比如四川省,按照2002年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)該省確實(shí)有180個(gè)縣級(jí)政府財(cái)政數(shù),但它是由42個(gè)市轄區(qū)、14個(gè)縣級(jí)市、124個(gè)縣(自治縣)構(gòu)成的,扣除42個(gè)市轄區(qū)不考慮其它因素的話,實(shí)際上也只有138個(gè)縣要直管,并不是180個(gè)。

而與美國(guó)50個(gè)州的比較也同樣有所偏差。首先從美國(guó)歷史變遷來(lái)看,美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)后最初建立的聯(lián)邦只有13個(gè)州,隨后陸續(xù)有新州加入聯(lián)邦,其中19世紀(jì)有29個(gè)州加入聯(lián)邦,最晚加入的州是1959年的夏威夷州。美國(guó)形成現(xiàn)在50個(gè)州前后用了170多年,而且50個(gè)州形成至今都未進(jìn)行過(guò)調(diào)整(雖然各州面積、人口懸殊巨大,如阿拉斯加州土地面積達(dá)1518800平方公里,而羅德艾蘭只有3144平方公里;加利福利亞州人口3226830,而懷俄明州人口406000。)美國(guó)憲法明確規(guī)定新州不得建立于其他任何州之管轄區(qū)域內(nèi),這種傳統(tǒng)使美國(guó)政府財(cái)政長(zhǎng)期保持三層體系。

同樣,再以美國(guó)為例,州管縣的數(shù)量也不少,轄縣超過(guò)100的為6個(gè),與我國(guó)相同。而得克薩斯州轄縣達(dá)254個(gè),是我國(guó)任何省所沒(méi)有的,可見(jiàn),省未必不能有效管理好如此眾多的縣。因此,就算是全國(guó)推行省直管縣財(cái)政體制改革,也不必要增加我國(guó)省級(jí)政府的個(gè)數(shù)。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 朱明熙.“分權(quán)化”是緩解基層財(cái)政困難的“葵花寶典”嗎?烏有之鄉(xiāng)網(wǎng)站,2009.7.13.

[2] 陳慶海.中國(guó)地方政府財(cái)政層級(jí)研究,2008年博士論文.

[3] 中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)(中發(fā)[2009]1號(hào)).新浪網(wǎng).2009.2.2.

【作者簡(jiǎn)介】

楊楊(1980-)女,貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)稅學(xué)院副教授,稅務(wù)教研室主任,西南財(cái)經(jīng)大學(xué)稅收學(xué)博士.

杜劍(1976-)男,貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)院副教授,西南財(cái)經(jīng)大學(xué)稅收學(xué)博士.