陳正府

調(diào)查顯示：52.6％的受調(diào)查者認為“農(nóng)資漲價弱化了惠農(nóng)政策帶來的實惠”：55％的受訪者認為“補貼項目范圍小、標(biāo)準(zhǔn)低、補貼資金分散、補貼效果不明顯”；41.2％的受調(diào)查者認為惠農(nóng)資金存在截留、挪用、抵扣和暗箱操作現(xiàn)象。

“三農(nóng)”問題不僅是一個經(jīng)濟問題，同時也是一個重大的政治和社會問題。近年來，黨中央和省委、省政府高度重視“三農(nóng)”工作，相繼出臺了一系列關(guān)注民生的惠農(nóng)補貼政策。諸如農(nóng)業(yè)稅減免、種糧直接補貼、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)機具購置補貼、家電補貼、建房和危房改造補貼以及新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度等，這些惠及億萬農(nóng)民的好政策，受到了廣大農(nóng)民群眾的稱贊與擁護。在基層，這些政策落實得如何?在執(zhí)行過程中還存在哪些難點和問題?

為此，2009年7月底至8月初，本刊記者深入遵義市、黔西南州、畢節(jié)地區(qū)、銅仁地區(qū)部分縣、鄉(xiāng)、村及農(nóng)戶進行了專題調(diào)研。調(diào)研方式主要是問卷抽樣調(diào)查與訪談?wù){(diào)查相結(jié)合。調(diào)查問卷分為干部卷和群眾卷，其中發(fā)放干部卷150份，收回有效問卷114；發(fā)放群眾卷100份，收回有效問卷53份。調(diào)查顯示，普遍感受到惠農(nóng)政策確實為農(nóng)村帶來了積極變化，農(nóng)民群眾紛紛反映得到了實惠，但存在的問題仍不容忽視。

惠農(nóng)政策為何打“折扣”

調(diào)查顯示：52.6％的受調(diào)查者認為“農(nóng)資漲價弱化了惠農(nóng)政策帶來的實惠”：50.8％的受調(diào)查者認為“國家惠農(nóng)資金投入總量不足”；41.2％的受調(diào)查者認為惠農(nóng)資金存在截留、挪用、抵扣和暗箱操作現(xiàn)象。

記者在走訪中發(fā)現(xiàn)，一些地方惠農(nóng)政策沒有落到實處，客觀上出現(xiàn)了惠農(nóng)政策被打“折扣”的現(xiàn)象?，F(xiàn)分別從糧食直補、農(nóng)村低保、農(nóng)村合作醫(yī)療等惠農(nóng)政策舉幾例群眾反映最突出的現(xiàn)象，以窺其—斑。

農(nóng)資價格飛漲正在抵消國家惠農(nóng)政策。在采訪中，一位群眾對記者說：“好不容易1畝稻田得國家糧食直補10元，但1畝水稻種子費就需要25元，還不夠種子費。我辛苦種糧一年，得的實惠在哪里?”很多農(nóng)民和基層干部普遍反應(yīng)，化肥、糧種、農(nóng)膜等農(nóng)用物資漲價太快，如常用的尿素去年每包才賣70元，今年卻要80元，糧種每公斤比去年貴了8元，農(nóng)膜每公斤貴了3元，漲幅達30％以上。此外，其他農(nóng)用物資也有不同程度的漲價。這樣一來，國家給農(nóng)民“減負”所帶來的實惠差不多被抵消了。

農(nóng)村低保補差標(biāo)準(zhǔn)低，檔次劃分多，享受對象多，惠農(nóng)作用不明顯。記者在調(diào)查中聽到，農(nóng)村低保一類一年都才1008元，最低檔五類一年320元，這對改善一個困難家庭的生活境況是非常有限的。

農(nóng)村合作醫(yī)療制度的醫(yī)療價格虛高，農(nóng)民報賬費勁，對定點醫(yī)療機構(gòu)監(jiān)管困難?！鞍鼈€傷口要上百元，感冒也要花一兩百塊錢，實際上我去小藥店買二三塊錢的藥吃就好了”。很多群眾反映，為得到報銷，要帶上七七八八的證件和證明不說，有時到報銷地去了幾次也沒有領(lǐng)到錢，最后干脆就算了，甚至需要找關(guān)系才能得到報銷。一些地方農(nóng)村合作醫(yī)療管理部門也普遍反映，由于體制設(shè)置的原因，他們對定點醫(yī)療機構(gòu)開高價藥和開大處方現(xiàn)象的監(jiān)管缺乏法律依據(jù)和懲處力度。

惠農(nóng)支農(nóng)項目基礎(chǔ)數(shù)據(jù)申報不真實。以種糧直補為例，大多數(shù)村都是以原來征收農(nóng)業(yè)稅的計稅面積為基準(zhǔn)面積，直接從已有的計稅面積匯總資料中摘取數(shù)字上報，沒有進行公示，也沒有逐戶實地進行核查、登記和填報，有錯漏和虛報現(xiàn)象；個別基礎(chǔ)調(diào)查數(shù)據(jù)報表不是征得農(nóng)戶完全了解的情況下簽的字，而是相關(guān)人員一手包辦代簽；鄉(xiāng)鎮(zhèn)和相關(guān)主管部門的工作人員審核把關(guān)不嚴(yán)，甚至出現(xiàn)一些村干部圖工作省事，優(yōu)親厚友的現(xiàn)象。

補貼政策落實不到位。一是宣傳不到位，大多數(shù)農(nóng)民對補助項目、補助標(biāo)準(zhǔn)等具體政策并不清楚；二是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有明確涉農(nóng)直補資金工作的具體責(zé)任人，在審核把關(guān)上沒有盡職盡責(zé)；三是某些基層金融網(wǎng)點服務(wù)質(zhì)量差，甚至存在滯留直補資金的行為；四是代扣現(xiàn)象嚴(yán)重，一事一議、水費灌溉、合作醫(yī)療等費用，不少村干部直接從農(nóng)民的直補款中予以扣除。

效應(yīng)有減損“梗阻”在哪里

調(diào)查顯示：55％的受訪者認為“補貼項目范圍小、標(biāo)準(zhǔn)低、補貼資金分散、補貼效果不明顯”：20％的受調(diào)查者認為“支農(nóng)惠農(nóng)政策落實的行政運行成本高，地方財政負擔(dān)過重”。

惠農(nóng)政策能否真正地落到實處，是真正體現(xiàn)實現(xiàn)人民利益的問題，也是一個涉及到政府執(zhí)行能力的問題，關(guān)系到黨和政府的權(quán)威性。專家分析，要把惠農(nóng)政策落到實處，最關(guān)鍵的就是在政策執(zhí)行這一環(huán)。但是現(xiàn)階段，由于我國農(nóng)村的特殊情況，惠農(nóng)政策的實施和落實仍然面臨著方方面面因素的影響。

調(diào)查顯示：55％的受調(diào)查者認為“補貼項目范圍小、標(biāo)準(zhǔn)低、補貼資金分散、補貼效果不明顯”；48％的受調(diào)查者認為“基層發(fā)放兌付補貼太分散，工作量大”；40％的受調(diào)查者認為是“補貼資金不足、補貼對象難把握”；32％的受調(diào)查者認為“部門職能交叉，多頭管理，部分惠農(nóng)補貼資金到位不及時”；20％的受調(diào)查者認為“支農(nóng)惠農(nóng)政策落實的行政運行成本高。地方財政負擔(dān)過重”；23％的受調(diào)查者認為“資金來源分散，支付渠道和支付對象分散，不利于監(jiān)管或監(jiān)管成本大”；22.8％的受調(diào)查者選擇“項目確定執(zhí)行、資金支付、監(jiān)督管理三者合一，責(zé)權(quán)不清”。

透過這些數(shù)據(jù)進行深層分析，實際上可總結(jié)出惠農(nóng)政策落實的阻力及難點有以下幾方面：一是基層政府執(zhí)行惠農(nóng)政策不力。由于基層政府在政策執(zhí)行上與中央政府之間政策制定的出發(fā)點不同、可利用資源不同、效用目標(biāo)不盡一致，加之信息又不對稱等因素的影響，從而導(dǎo)致在“三農(nóng)”政策的實際執(zhí)行中出現(xiàn)變形和走樣的情況。

二是農(nóng)民在惠農(nóng)政策執(zhí)行中表現(xiàn)被動。調(diào)查顯示，在“您知不知道2009年中央出臺的一號文件”的問題中，僅有40％的受訪農(nóng)民選擇“知道”；而在“您知道中央哪些具體的惠農(nóng)政策”一問中，有90％的受訪農(nóng)民回答不全，或說“搞不清楚”。一位村民告訴記者，他們知道的途徑主要是村干部的傳達和看電視新聞等渠道，一些具備一定文化水平并且與村干部走得比較近的人對惠農(nóng)政策了解得詳細一點。這說明，在涉及農(nóng)村事務(wù)的話語中，農(nóng)民主體意識缺乏，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)民之間的對話平臺還沒有真正建立，所以農(nóng)民一直是扮演著“聽話者”或“冷漠者”的角色。

三是惠農(nóng)政策執(zhí)行所需物質(zhì)基礎(chǔ)不牢固。惠農(nóng)政策執(zhí)行中，需要有一定的物質(zhì)基礎(chǔ)和執(zhí)行成本，否則“巧婦難為無米之炊”。一位地方干部坦言“每年中央要求我們落實的各項支農(nóng)惠農(nóng)的專項資金項目種類很多，工作量很大，但開展這些工作卻沒有行政成本核算和相關(guān)的配套資金”。作為政策執(zhí)行主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更是普遍反映處于“人手不足，財政資金缺乏”的困境，尤其是隨著這兩年農(nóng)村

稅費改革的展開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了制度外資金的補充，財力更加拮據(jù)。這在客觀上為一些地方政府和部門行政行為不規(guī)范、政策不當(dāng)，為挪用、擠占惠農(nóng)專項資金現(xiàn)象埋下了制度隱患。

消除“腸梗阻”機制需完善

調(diào)查顯示：46.5％的受調(diào)查者認為應(yīng)“提高補貼標(biāo)準(zhǔn)，擴大補貼范圍”；51％的受調(diào)查者認為應(yīng)“加強對新型農(nóng)村合作定點醫(yī)療機構(gòu)的監(jiān)督檢查”。

如何進一步落實好惠農(nóng)政策，有哪些對策和建議?在問卷調(diào)查中，40％的受調(diào)查者認為應(yīng)“簡化工作程序，改進補貼方式”；46.5％的受調(diào)查者認為應(yīng)“提高補貼標(biāo)準(zhǔn)，擴大補貼范圍”；33％的受調(diào)查者認為應(yīng)“穩(wěn)定補貼面積，擴大補貼品種”；32.4％的受調(diào)查者認為應(yīng)“加強宣傳培訓(xùn)、強化監(jiān)督機制，確保支農(nóng)惠農(nóng)政策落到實處”；51％的受調(diào)查者認為應(yīng)“加強對新型農(nóng)村合作定點醫(yī)療機構(gòu)的監(jiān)督檢查”；26％的受調(diào)查者認為要“健全對各項惠農(nóng)資金及時進行專項審計、跟蹤審計長效機制”；22％的受調(diào)查者認為應(yīng)“不斷完善工作機制，降低政策實施中的行政運行成本”；26.3％的受調(diào)查者認為應(yīng)“健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料成本核算機制，從源頭上控制化肥、農(nóng)資價格”。

在這次采訪調(diào)查過程中，一些干部和老百姓在反映惠農(nóng)政策執(zhí)行中的問題與難點的同時，他們還針對性地提出了很多具體的建議。

一些群眾對農(nóng)村合作醫(yī)療制度中的一些定點醫(yī)療機構(gòu)“大病小治”、“開大處方”反映強烈，“國家撥了那么多錢。老百姓得到的實惠又比較少，這部分利益流向哪里了?”他們建議國家對定點醫(yī)療管理機構(gòu)的藥價和物價進行統(tǒng)一劃價和醫(yī)療監(jiān)督管理。

一位老百姓向記者反映，危房改造是個好政策，有益于改善困難群眾的居住條件，實實在在給老百姓帶來實惠。現(xiàn)行辦法主要是采取國家補助一點、地方配套一點、群眾自籌一點的籌資方式。然而，實施農(nóng)村危房改造工作的重點是針對困難群眾，但這往往是這些群眾自籌資金困難較大，影響了危房改造工作的順利開展。建議政府不要“一刀切”?？煞襻槍σ恍┨乩籼岣哐a助標(biāo)準(zhǔn)。

一位長期在農(nóng)口系統(tǒng)工作的干部說，由于農(nóng)資價格上漲幅度大，抵消了部分補貼及減免農(nóng)業(yè)稅帶來的優(yōu)惠，直接影響了農(nóng)民利益，弱化了政府調(diào)整糧價的效果。建議借鑒糧食直補和良種補貼的經(jīng)驗，改變現(xiàn)行的補貼方式，實行農(nóng)資直接補貼機制。把對生產(chǎn)、流通領(lǐng)域的補貼逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷r(nóng)民直接進行農(nóng)資補貼。同時有關(guān)部門要采取切實可行的宏觀調(diào)控措施，加強農(nóng)資市場監(jiān)管力度，嚴(yán)把農(nóng)資經(jīng)營發(fā)證審查關(guān)。