付玉萍

摘 要:水權(quán)交易制度是促進(jìn)水資源合理開(kāi)發(fā)利用的有效途徑。在我國(guó),水權(quán)交易制度剛剛起步,相關(guān)立法尚未到位。文章在分析探討水權(quán)交易基本理論、我國(guó)水權(quán)交易現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,提出了關(guān)于加快水權(quán)交易立法進(jìn)程、培育水權(quán)交易市場(chǎng)、完善政府服務(wù)和管制的幾點(diǎn)建議。以期建立適合我國(guó)國(guó)情的水權(quán)交易制度。

關(guān)鍵詞:水權(quán) 交易 法律制度

中圖分類號(hào):D922.66 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2009)09-066-02

水是生命之源,水資源在人類社會(huì)的存續(xù)發(fā)展中占據(jù)著不可替代的地位。在當(dāng)今社會(huì)水資源日益緊缺的形勢(shì)下,它不僅僅是一種基礎(chǔ)性自然資源,也是一種戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源,是一國(guó)綜合國(guó)力的重要組成部分。在這種形勢(shì)下,世界各國(guó)都把水資源的開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)擺在了優(yōu)先地位。各個(gè)國(guó)家都在努力嘗試用最有效的方法開(kāi)發(fā)和利用水資源,在這個(gè)過(guò)程中,也取得了一系列的有益成果,水權(quán)交易制度就是其中之一。在我國(guó)水資源污染破壞嚴(yán)重,水事糾紛頻發(fā),水資源緊缺的國(guó)情背景下,研究該制度并予以借鑒是十分必要的舉措。

一、水權(quán)交易的基本理論

水權(quán)交易理論是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的前沿理論。我國(guó)在這一領(lǐng)域的研究起步較晚,但在近幾年有了較快的發(fā)展。我們要研究水權(quán)交易,首先要厘清幾個(gè)相關(guān)概念,在此基礎(chǔ)上才能作進(jìn)一步的制度構(gòu)建。

(一)水權(quán)

水權(quán)是構(gòu)建水權(quán)交易法律制度的基石,因此我們?cè)谡勊畽?quán)交易之前必須首先明確水權(quán)的概念。在我國(guó)現(xiàn)行法律中,水權(quán)還未得到明確的規(guī)定。因此,水權(quán)仍然是一個(gè)法學(xué)概念,關(guān)于水權(quán)概念的學(xué)說(shuō)主要有以下幾種:

1.水權(quán)的“一權(quán)說(shuō)”。這一學(xué)說(shuō)認(rèn)為,水權(quán)主要是指水資源的使用權(quán)。如周霞等認(rèn)為,“水權(quán)一般指水資源使用權(quán)”。①

2.水權(quán)的“二權(quán)說(shuō)”。這一學(xué)說(shuō)認(rèn)為,水權(quán)主要是指水資源的所有權(quán)和使用權(quán)?！端倏迫珪?shū)》對(duì)水權(quán)的定義是:“部門或者個(gè)人對(duì)于地表水、地下水的所有權(quán)、使用權(quán)”。

3.水權(quán)的“多權(quán)說(shuō)”。這一學(xué)說(shuō)認(rèn)為,水權(quán)是多個(gè)權(quán)利組成的權(quán)利束。目前,主要有“三權(quán)說(shuō)”與“四權(quán)說(shuō)”兩種。如姜文來(lái)認(rèn)為:“水權(quán)是指水資源稀缺條件下人們對(duì)有關(guān)水資源的權(quán)利的總和(包括自己或他人受益或受損的權(quán)利),其最終可歸結(jié)為水資源的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)?！雹诔炙臋?quán)說(shuō)的學(xué)者主要從產(chǎn)權(quán)理論的一般原理入手來(lái)討論水權(quán)問(wèn)題,其對(duì)水權(quán)的表述又各有不同。

我們不難發(fā)現(xiàn),爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要在水權(quán)是否包含所有權(quán)這一點(diǎn)上。持水權(quán)不應(yīng)包含所有權(quán)觀點(diǎn)的學(xué)者,其主要依據(jù)是我國(guó)憲法和水法對(duì)水資源所有權(quán)歸屬地規(guī)定。③然而,筆者認(rèn)為,這并不能成為排除所有權(quán)作為水權(quán)內(nèi)涵的充分理由。憲法和水法的相關(guān)規(guī)定僅僅是確定了水資源所有權(quán)的歸屬,國(guó)家是擁有水資源所有權(quán)的唯一主體,這并不妨礙水權(quán)的內(nèi)涵中包含所有權(quán)。因?yàn)樗畽?quán)的主體并沒(méi)有將國(guó)家排除在外,在提到水權(quán)中的所有權(quán)時(shí),國(guó)家就是該水權(quán)的主體。在國(guó)與國(guó)之間的水權(quán)交易中,國(guó)家甚至可以成為交易的主體。因此,筆者認(rèn)為,水權(quán)應(yīng)當(dāng)是包含所有權(quán)在內(nèi)的對(duì)水資源的一系列權(quán)利。

(二)水權(quán)交易

交易即財(cái)產(chǎn)或權(quán)利的全部或部分讓與。水權(quán)交易即擁有水權(quán)的一方將其權(quán)利的全部或一部分讓渡給水權(quán)的需求方。水權(quán)交易是用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)水權(quán)進(jìn)行再分配的一種交易。水權(quán)交易的過(guò)程是水權(quán)市場(chǎng)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的過(guò)程,也是水權(quán)優(yōu)化配置的一個(gè)過(guò)程。在我國(guó)目前水資源緊缺與分布不均的形勢(shì)下,水權(quán)交易不失為一種扭轉(zhuǎn)局勢(shì)的良方。筆者認(rèn)為,水權(quán)交易可以分為所有權(quán)交易和其他權(quán)利交易兩種類型。在我國(guó)現(xiàn)有的體制下,所有權(quán)交易只可能存在于國(guó)家主體之間,也就是國(guó)際的范圍內(nèi)。當(dāng)然這也僅僅只是一種可能性。而其他權(quán)利交易,可以在任何水權(quán)權(quán)利主體之間展開(kāi)(不包括國(guó)家)。在這兩種交易之間,有一個(gè)國(guó)家配置水資源的環(huán)節(jié),鑒于此環(huán)節(jié)主要受政策和宏觀調(diào)控的支配,與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的交易方式有很大差別,本文在此暫不討論。從理論上來(lái)講,水權(quán)交易應(yīng)當(dāng)是水權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等各種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的總稱。事實(shí)上,在各國(guó)的水權(quán)交易實(shí)踐中,只有智利、墨西哥、美國(guó)加利福尼亞州等少數(shù)國(guó)家和地區(qū)允許水權(quán)租賃和抵押, 其余絕大部分的水權(quán)交易都是以水權(quán)轉(zhuǎn)讓的形式出現(xiàn)的。④本文在此也只討論水權(quán)轉(zhuǎn)讓這種交易形式。綜上所述,本文所討論的水權(quán)交易即除水資源所有權(quán)之外的水權(quán)在供求主體之間的轉(zhuǎn)讓。

二、我國(guó)水權(quán)交易的現(xiàn)狀

早在20世紀(jì)中期以前,美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家就有了水權(quán)交易的實(shí)踐,以智利和澳大利亞為代表的少數(shù)國(guó)家已經(jīng)通過(guò)立法承認(rèn)了可交易水權(quán)法律制度。然而在我國(guó),無(wú)論在立法上還是實(shí)踐上,都才剛剛起步。2005年1月頒布并實(shí)施的《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見(jiàn)》,2006年2月頒布、2006年4月15日實(shí)施《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》是為數(shù)不多的有關(guān)水權(quán)以及水權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律文件中的全國(guó)性文件。進(jìn)入21世紀(jì)之后,我國(guó)一些地方開(kāi)始出現(xiàn)水權(quán)交易的法律實(shí)踐,這些實(shí)踐雖然還并不成熟,但對(duì)推進(jìn)我國(guó)水權(quán)制度的構(gòu)建意義重大。

(一)東陽(yáng)—義烏“水權(quán)交易”

東陽(yáng)—義烏“水權(quán)交易”案被稱作是充滿爭(zhēng)議的中國(guó)首例水權(quán)交易案。2000年11月24日,浙江省金華地區(qū)的東陽(yáng)市人民政府(甲方)與義烏市人民政府(乙方)簽訂有償轉(zhuǎn)讓橫錦水庫(kù)部分用水權(quán)的協(xié)議。根據(jù)該協(xié)議規(guī)定,義烏市一次性出資2億元水利建設(shè)資金購(gòu)買東陽(yáng)市橫錦水庫(kù)每年4999.9萬(wàn)m3水的永久用水權(quán),水質(zhì)達(dá)到國(guó)家現(xiàn)行一類飲用水標(biāo)準(zhǔn)。轉(zhuǎn)讓用水權(quán)后水庫(kù)原所有權(quán)不變,水庫(kù)運(yùn)行、工程維護(hù)仍由東陽(yáng)市負(fù)責(zé)。義烏市按當(dāng)年實(shí)際供水量支付每立方米0.1元的綜合管理費(fèi)(包括水資源費(fèi)、工程運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、折舊費(fèi)、大修理費(fèi)、環(huán)保費(fèi)、稅收、利潤(rùn)等所有費(fèi)用)。從橫錦水庫(kù)到義烏境內(nèi)段引水工程由義烏市規(guī)劃設(shè)計(jì)和投資建設(shè),其中東陽(yáng)境內(nèi)段引水工程的有關(guān)政策處理和管道工程施工由東陽(yáng)市負(fù)責(zé),費(fèi)用由義烏市承擔(dān)。⑤東陽(yáng)、義烏水權(quán)交易的達(dá)成,引起了社會(huì)各界的密切關(guān)注,也引發(fā)了一系列的爭(zhēng)議。有人認(rèn)為,這次交易活動(dòng)通過(guò)制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)了交易雙方的共贏;也有人說(shuō),此次活動(dòng)實(shí)質(zhì)是水商品的買賣,并非真正意義上的水權(quán)交易;⑥更有學(xué)者認(rèn)為此次交易的雙方是否擁有“水權(quán)”值得質(zhì)疑。筆者認(rèn)為,與其說(shuō)本案是一個(gè)水權(quán)交易的案例,不如把它看作行政權(quán)主導(dǎo)的資源的調(diào)整和分配。雙方政府仍然是在履行其公法主體的職能,并不能簡(jiǎn)單地視為一種供求關(guān)系調(diào)節(jié)下的交易。然而,不可否認(rèn),此次“交易”對(duì)我國(guó)水權(quán)交易的進(jìn)程起到很大推動(dòng)作用,同時(shí)也讓我們意識(shí)到在水權(quán)交易的初期實(shí)踐中,政府的推動(dòng)作用尤為重要。

(二)張掖水權(quán)交易

2002年初,水利部決定選擇地處我國(guó)西北的甘肅省張掖市展開(kāi)全國(guó)第一個(gè)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)工作。試點(diǎn)工作時(shí)間為2002—2004年。張掖市在實(shí)行總量控制的同時(shí),依據(jù)張掖全市的水權(quán)總量,核定單位工業(yè)產(chǎn)品、人口、灌溉面積和生態(tài)用水定額,向各用水戶核發(fā)《水資源使用權(quán)證書(shū)》。該證書(shū)詳細(xì)規(guī)定了持證人擁有的水權(quán)標(biāo)的、行業(yè)用水定額,并要求基層水管單位及時(shí)填寫(xiě)用水?dāng)?shù)量,記載水量流轉(zhuǎn)情況,在此基礎(chǔ)上實(shí)行水票制。農(nóng)民以持有的水權(quán)證上核定的水量作為依據(jù)購(gòu)買水票,用水時(shí)先交水票。水票成為控制各用水戶年度用水總量的手段,也是進(jìn)行水權(quán)交易的載體。⑦超額用水者可以通過(guò)水市場(chǎng)向結(jié)余者購(gòu)買。農(nóng)民個(gè)人參與是該案的一個(gè)亮點(diǎn)。這種交易不僅促進(jìn)了一定范圍內(nèi)水資源的總量平衡和合理配置,而且推進(jìn)了建立節(jié)水型社會(huì)的進(jìn)程。筆者認(rèn)為,該案是建立我國(guó)水權(quán)交易制度過(guò)程中的一次有益實(shí)踐。

三、關(guān)于構(gòu)建我國(guó)水權(quán)交易制度的設(shè)想

我國(guó)的水權(quán)交易已經(jīng)起步,但是同西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有很大差距。在現(xiàn)今水資源緊缺與浪費(fèi)并存的狀況下,建立適合我國(guó)國(guó)情的水權(quán)交易制度,顯然是必要的。

(一)加快水權(quán)交易的立法進(jìn)程

1.明確水權(quán)。前文中已經(jīng)提到,我國(guó)的全國(guó)性立法中鮮少有關(guān)于水權(quán)的規(guī)定,《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見(jiàn)》是第一個(gè)明確出現(xiàn)“水權(quán)”字眼的全國(guó)性法律文件。然而,這個(gè)文件的法律位階太低,與水權(quán)的重要性不相適應(yīng)。水權(quán)與人類的生存和發(fā)展休戚相關(guān),應(yīng)該以法律的形式予以確認(rèn)。具體來(lái)講,首先,在憲法中增加關(guān)于水資源保護(hù),以及水資源開(kāi)發(fā)利用的相關(guān)規(guī)定。我國(guó)憲法關(guān)于水資源的規(guī)定主要限于第九條,是與其它自然資源一同規(guī)定的。筆者認(rèn)為,這種規(guī)定無(wú)法突出水資源的重要性。水作為人的生命之源,與土地同等重要。而憲法對(duì)于土地資源的規(guī)定顯然比對(duì)水資源的規(guī)定更為細(xì)致。筆者認(rèn)為,立法者應(yīng)當(dāng)改變這種厚此薄彼的做法,在修改憲法時(shí)給予水資源以相同的重視。其次,應(yīng)該修改《中華人民共和國(guó)水法》,明確水權(quán)的概念、內(nèi)涵。在憲法加強(qiáng)對(duì)水資源保護(hù)的基礎(chǔ)上,應(yīng)當(dāng)在水法中明確水權(quán)這一概念。只有這樣,才更有益于水權(quán)交易理論及實(shí)踐的發(fā)展。

2.明確水權(quán)可以轉(zhuǎn)讓。憲法第十條規(guī)定:土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。這為土地交易市場(chǎng)的建立奠定了憲法基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為,在設(shè)計(jì)水權(quán)交易制度時(shí),應(yīng)當(dāng)仿效土地制度,在憲法中明確:水資源歸國(guó)家所有,除所有權(quán)外的其它權(quán)利可以依法轉(zhuǎn)讓。并在部門法中對(duì)這種“轉(zhuǎn)讓”予以細(xì)化。比如規(guī)定水權(quán)權(quán)利人在取得水權(quán)時(shí),必須付出一定的費(fèi)用或者代價(jià)。從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的水資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng),都需要繳納水資源使用金,包括水資源出讓金、轉(zhuǎn)讓金等。⑧只有通過(guò)立法對(duì)水權(quán)交易予以確認(rèn),并明確其交易的相關(guān)程序,以及違反交易規(guī)則的法律后果,才能保障水權(quán)交易的順利進(jìn)行。

(二)培育和建立水權(quán)市場(chǎng)

許多國(guó)家在長(zhǎng)期的社會(huì)發(fā)展和用水實(shí)踐中形成了自己獨(dú)特的水權(quán)交易制度和水權(quán)市場(chǎng)。水權(quán)市場(chǎng)是水權(quán)交易的平臺(tái),因此,水權(quán)市場(chǎng)的培育和建立成為構(gòu)建水權(quán)交易制度過(guò)程中的重要一環(huán)。在這一環(huán)節(jié),我們?nèi)匀豢梢詮耐恋刂贫犬?dāng)中得到啟示。目前我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)市場(chǎng)分為一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)。在一級(jí)市場(chǎng)中, 國(guó)家將國(guó)有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)以出讓或劃撥的方式轉(zhuǎn)移給土地使用者, 在出讓方式下由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金; 在二級(jí)市場(chǎng)中,土地使用權(quán)人可以轉(zhuǎn)讓其土地使用權(quán)。相應(yīng)的,水資源的流轉(zhuǎn)也可以建立類似的一級(jí)、二級(jí)市場(chǎng)。一級(jí)市場(chǎng),是政府以水資源所有者代表的身份,向各用水主體劃撥或有償出讓水權(quán)(水資源所有權(quán)除外)。這是水權(quán)的初始配置,并不能納入水權(quán)交易市場(chǎng)中。真正的水權(quán)交易市場(chǎng)是所謂的二級(jí)市場(chǎng)。在二級(jí)市場(chǎng)中,各用水主體根據(jù)供求關(guān)系進(jìn)行交易。賣方為在一級(jí)市場(chǎng)或二級(jí)市場(chǎng)中取得水權(quán)的主體,買方即需方。水權(quán)交易的價(jià)格可以根據(jù)市場(chǎng)行情、交易帶來(lái)的潛在收益及當(dāng)?shù)氐木唧w特點(diǎn),由交易雙方協(xié)商確定。

(三)完善政府的服務(wù)和管制

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐證明,政府和市場(chǎng)并不是對(duì)立的,采用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式優(yōu)化水資源配置并不排除政府的參與。政府在通過(guò)一級(jí)市場(chǎng)完成水權(quán)的初始配置之后,還需要對(duì)提供服務(wù)和進(jìn)行管理。國(guó)外在對(duì)水權(quán)交易進(jìn)行規(guī)范時(shí), 普遍建立了水權(quán)交易公告制度。在澳大利亞,水權(quán)轉(zhuǎn)讓一般經(jīng)過(guò)“申請(qǐng)—審批—轉(zhuǎn)讓—水權(quán)證轉(zhuǎn)換”程序。批發(fā)水權(quán)和許可證的轉(zhuǎn)讓須向自然資源與環(huán)境部提出申請(qǐng);灌區(qū)內(nèi)農(nóng)戶用水權(quán)的轉(zhuǎn)讓需向負(fù)責(zé)供水的管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng);批發(fā)水權(quán)的永久轉(zhuǎn)讓,申請(qǐng)人必須在政府公報(bào)或在相關(guān)地區(qū)廣泛發(fā)行的報(bào)紙上刊登布水權(quán)交易的布告,說(shuō)明轉(zhuǎn)讓的水權(quán)是部分轉(zhuǎn)讓還是全部轉(zhuǎn)讓,以及出售方法的具體細(xì)節(jié)。美國(guó)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓須經(jīng)過(guò)“申請(qǐng)—公示—轉(zhuǎn)讓—變更登記”程序,其轉(zhuǎn)讓必須由州的水機(jī)構(gòu)或法院批準(zhǔn),需要一個(gè)公告期。⑨通過(guò)這種登記公告制度,一方面政府能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)水權(quán)交易的監(jiān)督管理,另一方面,交易信息更加公開(kāi),水權(quán)交易的透明度得以增加。筆者認(rèn)為,這一做法應(yīng)當(dāng)為我國(guó)所借鑒。具體來(lái)說(shuō),可以在法律中規(guī)定水權(quán)交易應(yīng)當(dāng)在水行政主管機(jī)關(guān)辦理登記,水行政主管機(jī)關(guān)對(duì)水權(quán)交易進(jìn)行公告。這樣,水權(quán)交易的安全性將得到更好的保障。除了建立水權(quán)交易登記公告制度之外,政府還應(yīng)在平衡好水生態(tài)和環(huán)境與私人交易之間的關(guān)系上發(fā)揮必要的引導(dǎo)作用,以實(shí)現(xiàn)交易主體的私人利益和公眾正常安定的生活以及水生態(tài)和環(huán)境的安全之間的和諧。

水權(quán)交易制度是促進(jìn)水資源合理配置,推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的重要途徑。在深入研究水權(quán)交易相關(guān)理論的基礎(chǔ)上,建立適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的水權(quán)交易制度對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)的意義。相信水權(quán)交易制度的建立完善,將在促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展的過(guò)程中發(fā)揮重要作用。

注釋:

①周霞,胡繼勝,周玉璽.我國(guó)流域水資源產(chǎn)權(quán)特性與制度建設(shè).經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理,2001(12)

②姜文來(lái).水權(quán)及其作用探討.中國(guó)水利,2000(12)

③《中華人民共和國(guó)憲法》第九條規(guī)定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國(guó)家所有,即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！薄吨腥A人民共和國(guó)水法》第三條規(guī)定:“水資源屬于國(guó)家所有。水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫(kù)中的水,歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用?！?/p>

④滕銳.論水權(quán)交易.中南民族大學(xué)學(xué)報(bào),第29卷第2期

⑤沈滿洪.水權(quán)交易制度研究——中國(guó)的案例分析.浙江大學(xué)出版社,2006

⑥曹明德.論我國(guó)水資源有償使用制度——我國(guó)水權(quán)和水權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的理論探討與實(shí)踐評(píng)析.中國(guó)法學(xué),2004(1)

⑦許林華,楊林芹.水權(quán)交易及其政府管制.水資源研究,第29卷第2期

⑧⑨才惠蓮,藍(lán)楠,黃紅霞.我國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度的構(gòu)建.理論月刊,2007(4)

(作者單位:許昌職業(yè)技術(shù)學(xué)院 河南許昌 461000)(責(zé)編:若佳)