趙　梅

摘 要:剛剛出臺的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》實現(xiàn)了我國依法監(jiān)管經(jīng)營性國有資產(chǎn)的目標,但由于立法范圍不包括行政事業(yè)性國有資產(chǎn)和資源性國有資產(chǎn),導致大量的國有資產(chǎn)的監(jiān)管沒有法律依據(jù);由于政府部門改革仍未完成,導致沒有徹底實現(xiàn)“政資分開、政企分開”的目標;由于國有企業(yè)信息公開沒有具體要求,導致社會公眾監(jiān)督可能流于形式。這些問題不盡快立法解決,仍將嚴重威脅到國有資產(chǎn)的完整與安全,阻礙社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。

關鍵詞:《企業(yè)國有資產(chǎn)法》 缺憾 對策

中圖分類號:D922.292 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)09-063-02

經(jīng)過15年的立法歷程,跨越三屆全國人大,2008年10月28日十一屆全國人大常委會第五次會議經(jīng)表決,高票通過了姍姍來遲的一部法律——《企業(yè)國有資產(chǎn)法》,這部法律已于2009年5月1日起實施。隨著我國世界首部企業(yè)國有資產(chǎn)法的出臺,使我國35.5萬億元的國有資產(chǎn)實現(xiàn)了依法監(jiān)管,給我國國有資產(chǎn)管理帶來新局面。這部法律不僅體現(xiàn)在正式建立了國有資本經(jīng)營預算制度、嚴格界定了國家出資企業(yè)及其管理者國資委作為“干凈”出資人的法律地位,并使其有了操作的基礎,使國有企業(yè)改制與資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓有了較明確的法律依據(jù),同時也規(guī)定了國企高管不得隨意進行三類兼職、主要負責人應接受經(jīng)濟責任審計、出資機構(gòu)須對國資保值增值負責等亮點,但也同時存在立法范圍偏窄、信息披露不夠?qū)е卤O(jiān)管力度尤其是公眾輿論監(jiān)督不足、多政府部門擔任出資人導致“政資不分、政企不分”的情況依舊沒有徹底解決等問題,這些都是這部法律的瑕疵與遺憾之處。這些問題不盡快立法解決,仍將嚴重威脅到國有資產(chǎn)的完整與安全,仍將造成大量國有資產(chǎn)的流失,仍將產(chǎn)生嚴重的腐敗與不公平。

一、立法范圍偏窄的弊端與對策

1.國有資產(chǎn)的概念。為說明此次頒布的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》立法偏窄的問題,首先應了解什么是國有資產(chǎn)。國有資產(chǎn)指的是全民所有即國家所有的財產(chǎn)以及附著于這些財產(chǎn)之上的權利,根據(jù)國有資產(chǎn)的性質(zhì)可分為以下三類:

一是經(jīng)營性國有資產(chǎn),即投入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營或者按企業(yè)要求經(jīng)營使用的國有資產(chǎn),也就是《企業(yè)國有資產(chǎn)法》所指的國有資產(chǎn)。這部分資產(chǎn)約占國有資產(chǎn)總量的80%,是社會主義發(fā)展的經(jīng)濟基礎。

二是非經(jīng)營性國有資產(chǎn),又稱行政事業(yè)性國有資產(chǎn),是指不投入生產(chǎn)經(jīng)營,而由國家機關、事業(yè)單位和社會團體(統(tǒng)稱行政事業(yè)單位)用于國家公務和社會公益事業(yè)的國有資產(chǎn),以及尚未啟用的國有資產(chǎn)。在我國的國有資產(chǎn)中,非經(jīng)營性資產(chǎn)雖然所占比例較小,但在整個社會系統(tǒng)中處于關鍵地位,對政治、經(jīng)濟和社會的發(fā)展都有舉足輕重的作用。

三是資源性國有資產(chǎn),即國有自然資源。自然資源是不通過人類勞動而在自然界運動中形成的,在一定條件下有經(jīng)濟價值的物質(zhì)和能量。它作為人類生存的根本和人造財產(chǎn)的源泉,在人類社會的發(fā)展中具有無法取代的地位和作用。

2.立法范圍偏窄產(chǎn)生的弊端。由于此次頒布的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中的企業(yè)國有資產(chǎn)所涵蓋的國有資產(chǎn)范圍僅僅指經(jīng)營性國有資產(chǎn),并不包括非經(jīng)營性國有資產(chǎn)和資源性國有資產(chǎn),導致非經(jīng)營性國有資產(chǎn)和資源性國有資產(chǎn)的監(jiān)管仍缺乏直接的法律依據(jù),會導致這些國有資產(chǎn)監(jiān)管缺失,管理混亂。

行政事業(yè)性資產(chǎn)雖然屬于非經(jīng)營性國有資產(chǎn),但其普遍也在進行經(jīng)營活動,如科學、教育、文化、衛(wèi)生等事業(yè)性單位,實質(zhì)都在進行經(jīng)營,尤其在普通公民眼里,這些單位與民航、鐵路、通信行業(yè)的經(jīng)營并無二致,這些單位同樣存在巨大的盈利或巨額虧損。由于此次立法不包括這部分國有資產(chǎn),只能根據(jù)2006年5月30日中華人民共和國財政部頒發(fā)的《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》進行管理,難以遏制導致這部分國有資產(chǎn)流失、使用效率低下的現(xiàn)象而無人問津。這些暫行辦法的法律權威性較差。

更為嚴重的是資源性國有資產(chǎn),如土地、礦產(chǎn)、海洋、河流、灘涂、林地等,特別是林地,資產(chǎn)總量非常之大,其他如礦產(chǎn)、土地等自然資源因為是潛在的國有資產(chǎn),雖然沒有以價值形式直接體現(xiàn)在國有資產(chǎn)總量中,但這部分資產(chǎn)才是更重要、更龐大、更關系到社會主義市場經(jīng)濟能否持續(xù)發(fā)展的國有資產(chǎn)。由于沒有法律的約束、嚴重的地方保護主義、只顧眼前的短視行為,一方面導致大量礦藏、海域等資源性國有資產(chǎn)隨意賤賣;另一方面又導致自然資源開發(fā)利用率極其低下。由于這些國有資產(chǎn)也不在此次立法范圍之內(nèi),導致以前直到今后可能相當長的一段時期的監(jiān)管缺失,尤其是在可持續(xù)發(fā)展的觀念、戰(zhàn)略和模式日益為世界各國所重視的今天,礦產(chǎn)、森林、水源等自然資源更是受到各國的特別重視。我國作為一個自然資源總量可觀但人均擁有量很少的國家,如果這部分國有資產(chǎn)監(jiān)管不好,導致的結(jié)果不僅是國有資產(chǎn)的流失,也不僅是貪污腐敗,更關系到我們國家的社會主義經(jīng)濟能否持續(xù)發(fā)展,關系到國家的穩(wěn)定,關系到子孫后代的生計問題。

3.解決立法范圍偏窄的對策。正是由于以上企業(yè)國有資產(chǎn)法立法范圍偏窄容易導致的諸多問題,我們更迫切需要一部涵蓋所有國有資產(chǎn)的法律——《國有資產(chǎn)法》,或以《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的實施為契機,盡快出臺我國的《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)法》和《國有自然資源資產(chǎn)法》來維護國有資產(chǎn)權益,保障國有資產(chǎn)安全,防止國有資產(chǎn)流失,實現(xiàn)依法治國的理念。

二、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定的國有資產(chǎn)監(jiān)管體系不具體、不完善,過于原則化導致的弊端與解決對策

1.《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定的國有資產(chǎn)監(jiān)管體系不具體、不完善,過于原則化導致的弊端?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》第七章規(guī)定了國有資產(chǎn)監(jiān)督由人大常委會、政府及政府審計機關、社會公眾監(jiān)督等構(gòu)成。據(jù)統(tǒng)計,截至2007年,我國共有國有企業(yè)11.5萬戶,如此眾多的國有企業(yè),既有大型中央企業(yè)、大型上市國有控股公司,也有無數(shù)的中央企業(yè)、大型控股公司控制下的子公司、孫公司、曾孫公司,僅靠人大常委會、政府及政府審計機關去監(jiān)督管理是遠遠不夠的,所以《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第六十七條規(guī)定:“履行出資人職責的機構(gòu)根據(jù)需要,可以委托會計師事務所對國有獨資企業(yè)、國有獨資公司的年度財務會計報告進行審計,或者通過國有資本控股公司的股東會、股東大會決議,由國有資本控股公司聘請會計師事務所對公司的年度財務會計報告進行審計,維護出資人權益。”顯而易見,會計師事務所的監(jiān)督是政府審計機關的補充,且不具有強制性,也就是政府審計機關未進行審計的國有企業(yè),可聘請會計師事務所進行審計也可不進行審計,從而造成對部分國有企業(yè)的監(jiān)管空白?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》第六十六條規(guī)定:“國務院和地方人民政府應當依法向社會公布國有資產(chǎn)狀況和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作情況,接受社會公眾的監(jiān)督。任何單位和個人有權對造成國有資產(chǎn)損失的行為進行檢舉和控告?！贝藯l款僅對政府部門即國有資產(chǎn)委托人所管理的國有資產(chǎn)狀況與國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作情況進行公開,接受社會公眾監(jiān)督,但對國有企業(yè)的經(jīng)營活動情況是否公開沒有涉及,《企業(yè)國有資產(chǎn)法》也未強制要求其公布經(jīng)濟信息,而且某些國有企業(yè)可能多年不經(jīng)過政府審計機關審計或會計師事務所審計,所披露的信息質(zhì)量參差不齊,從而導致社會公眾事實上根本無從進行監(jiān)督。

2.《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定的國有資產(chǎn)監(jiān)管體系不具體、不完善,過于原則化的解決對策。一是完善《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的有關監(jiān)管條款或制定相關企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管細則,對未經(jīng)政府審計機關審計的擁有國有資產(chǎn)的企業(yè)年度財務會計報告必須經(jīng)會計師事務所審計。為保證審計質(zhì)量,降低審計風險,對擁有國有資產(chǎn)的企業(yè)進行的審計業(yè)務納入政府采購目錄范圍,通過政府招標實行集中采購,擁有國有資產(chǎn)的企業(yè)必須通過政府采購渠道聘請的會計師事務所進行審計。二是充分引入信息披露制度,眾所周知,有太多的侵吞國有資產(chǎn)的惡性例子,從過去和其他國家的經(jīng)驗來看,國有資產(chǎn)產(chǎn)權無論如何分配,最終總要由某些具體的個人來行使,國有資產(chǎn)的運營和管理,在很大程度上是在市場上運作的,必須依靠具體當事人的商業(yè)判斷。因此,我們必須設計一個體制,既讓商業(yè)判斷發(fā)揮作用,又可以保證這種判斷不會被當事人濫用。我國上市公司強制信息披露制度和證監(jiān)會、公眾的充分監(jiān)督,就是非常好的監(jiān)督體制,我們可以考慮借鑒一些證券法上的制度,特別是涉及國有產(chǎn)權的交易及財務會計報告必須實行充分實行公開原則,通過信息披露才能充分發(fā)揮公眾和輿論監(jiān)督作用。也就是說,我們可以將證券法上的強制性披露機制引入國有資產(chǎn)管理,要求各國有企業(yè)(尤其是未上市企業(yè))將涉及國有資產(chǎn)的重大交易的情況和財務狀況、經(jīng)營結(jié)果向國有資產(chǎn)管理部門進行登記并對公眾進行披露,只有保證公眾的充分知情權并發(fā)揮“陽光防腐劑”的作用,才能有效地予以監(jiān)督和控制。當然,公開并非是最終的目的,但沒有公開就談不上公眾、輿論的監(jiān)督;公眾、輿論監(jiān)督的最終目的是保證交易的公正性和國有企業(yè)經(jīng)營是否良好。僅僅要求公開信息披露,僅有公眾、輿論的監(jiān)督還遠遠不夠,還要有強大的事后監(jiān)督手段,否則我們最終收到的會是一大批一文不值的虛假材料。在這方面,保證有關機構(gòu)的有效監(jiān)督,保證司法機構(gòu)的最后打擊是相當重要的。當然,如果涉及國家安全和國家秘密的特殊企業(yè),如軍工企業(yè)可以另行規(guī)定監(jiān)督管理辦法。

三、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》仍未徹底解決多政府部門作為出資人導致“政資不分、政企不分”的問題

1.“政資不分、政企不分”的弊端。所謂“政”的職能,即作為政權主體而對社會、經(jīng)濟實施管理的職能,就其內(nèi)容可稱社會經(jīng)濟管理職能,就其形式可稱行政管理者職能;所謂“資”的職能,即作為國有資產(chǎn)所有權主體支配國有資產(chǎn)的職能,通常稱所有者職能;所謂“企”的職能,即作為國有企業(yè)法人財產(chǎn)權與經(jīng)營權,通常稱經(jīng)營者職能。

《企業(yè)國有資產(chǎn)法》一方面規(guī)定履行國有資產(chǎn)出資人職責的機構(gòu)主要是各級各地國有資產(chǎn)管理機構(gòu)即國資委,并明確了國資委職能,為國資委行使職權提供了保障,明文規(guī)定履行出資人職責的機構(gòu)代表政府對國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利,即“管人、管事、管預算”。同時法律要求國資委等機構(gòu)除履行出資人職責外,不得干預企業(yè)經(jīng)營活動,這就將其監(jiān)督管理職能剝離出來,基本實現(xiàn)了“政企分開、政資分開”,有利于國資委集中精力做好國有資產(chǎn)的保值增值,做一個稱職的“老板”。另一方面《企業(yè)國有資產(chǎn)法》同時規(guī)定其他政府部門也可以擔任出資人,導致仍存在“政資不分、政企不分”計劃經(jīng)濟遺留問題,如像鐵道部這樣的機構(gòu),既是“老板”又當“婆婆”,既是“運動員”又是“裁判”,超越公司法干預企業(yè)自主經(jīng)營的權利,不利于平等競爭,不利于維護國有資產(chǎn)所有者權益,也不利于提高行政效率。

2.解決“政資不分、政企不分”的對策。只有徹底改革,才能實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理“政資分開、政企分開”目標。為實現(xiàn)這一目標,最簡單有效的渠道就是履行國有資產(chǎn)出資人職責的唯一機構(gòu)只能是各級各地國有資產(chǎn)管理機構(gòu)即國資委,其他政府部門只能履行有關監(jiān)管職責,不再擔任出資人。如果其他政府部門擔任出資人,那么必須將該政府部門的監(jiān)管與營運權予以剝離,只有這樣才能徹底解決計劃經(jīng)濟遺留下的“政資不分、政企不分”問題,使我國國有資產(chǎn)管理全面走向社會主義市場經(jīng)濟道路,才能使國有企業(yè)充分享有有關企業(yè)(公司)法律中的權利,促進企業(yè)平等競爭,提高國有資產(chǎn)經(jīng)濟效益與政府機構(gòu)行政效率,真正實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值,從而切實維護國有資產(chǎn)所有者權益。

總而言之,《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的頒布固然存在許多缺憾,如果能以此為契機,總結(jié)該法實施后的先進經(jīng)驗與教訓,盡快出臺完備的、廣義國有資產(chǎn)的《國有資產(chǎn)法》,使我國的所有國有資產(chǎn)全部置于法律保護之下,以維護國有資產(chǎn)權益,保障國有資產(chǎn)安全,防止國有資產(chǎn)流失,真正實現(xiàn)依法管理所有國有資產(chǎn),實現(xiàn)社會主義依法治國的理念,才能更快、更好地實現(xiàn)社會主義和諧發(fā)展、科學發(fā)展的目標。

參考文獻:

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2.李曙光.《企業(yè)國有資產(chǎn)法》六大創(chuàng)新與突破.法制日報周末版,2008.11.2

3.屈茂輝.中國國有資產(chǎn)法研究.人民法院出版社,2002

(作者單位:太原鐵路局多元經(jīng)營管理處 山西太原 030000)

(責編:鄭釗)