曹　旭

摘要出租車行業(yè)作為中國(guó)一個(gè)新興的行業(yè),同時(shí)又作為一個(gè)城市的名片,一直備受關(guān)注。在一連串的出租車司機(jī)罷運(yùn)事件中,在人們都把指責(zé)的聲音指向出租車公司時(shí),我們應(yīng)該看到導(dǎo)致現(xiàn)狀的更深層次的原因和根源。

關(guān)鍵詞出租車管理 行政壟斷 合理性原則

中圖分類號(hào):D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)09-236-01

一、行政壟斷概述

對(duì)于行政壟斷的概念,不同的學(xué)者分別從行政、經(jīng)濟(jì)、法律等不同的角度和立場(chǎng)表達(dá)了許多不同的觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為,“行政壟斷是通過(guò)行政手段和具有嚴(yán)格等級(jí)的行政組織維持的壟斷”。有學(xué)者認(rèn)為,“行政壟斷是國(guó)家各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)(國(guó)務(wù)院除外)違法行使職權(quán),排斥、限制、禁止市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的行為”。有學(xué)者認(rèn)為,“行政壟斷是個(gè)別國(guó)家行政機(jī)關(guān)利用國(guó)家名義并以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾實(shí)施的旨在維護(hù)或獲取地方利益、部門利益或少數(shù)企業(yè)利益的一種限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為”。而根據(jù)《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第五章的規(guī)定,可以把行政壟斷界定為“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為以及行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力,制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定的行為”。

從行政壟斷行為的具體表現(xiàn)形式來(lái)看,行政壟斷可以分為:1.地區(qū)壟斷。2.部門(行業(yè))壟斷。3.象征性強(qiáng)制行為。即政府不適當(dāng)干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán),強(qiáng)制企業(yè)購(gòu)買、出售某種產(chǎn)品或與其他企業(yè)合并等違反市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則的行為。這幾種行政壟斷分別都有多種具體的表現(xiàn)方式。

行政壟斷是我國(guó)壟斷中的主要部分。究其原因,主要是由于經(jīng)濟(jì)體制改革打破了原有的全局性的國(guó)家壟斷狀態(tài),形成了中央政府與地方政府之間的行政利益多元化的關(guān)系,地方政府各負(fù)其責(zé),各自負(fù)擔(dān)地方的經(jīng)濟(jì)工作。在與中央政府的財(cái)政關(guān)系上,采取“劃分收支、分級(jí)包干”的制度,同時(shí),這也與各地政府及其官員的行政利益相關(guān),導(dǎo)致許多地方政府不惜濫用行政權(quán)力,保護(hù)本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)利益和行政利益,從而構(gòu)成行政壟斷。

而這主要指的是構(gòu)成了地區(qū)性的行政壟斷。中國(guó)政府比較重視且三令五申明確禁止的正是這種行政壟斷。如1990年發(fā)布的《關(guān)于打破地區(qū)市場(chǎng)封鎖進(jìn)一步搞活商品流通的通知》。在《反壟斷法》的第5章6個(gè)條款中,自第32條至第35條,列舉了四大類應(yīng)禁止的行政壟斷行為均屬于地區(qū)性行政壟斷。第35條、第36條只是概括性的條款。

二、從出租車管理爭(zhēng)議看行政壟斷

(一)出租車管理爭(zhēng)議

2008年11月以來(lái),重慶城區(qū)、海南三亞、甘肅永登和廣東汕頭等地發(fā)生一連串出租車罷運(yùn)事件,嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娚?、社?huì)秩序,在全國(guó)各地、各層次的群體中間都造成了很大的影響。其實(shí),出租車司機(jī)罷運(yùn)、集體上訪在近幾年來(lái)一直都在不同的城市里不斷地上演。大部份的出租車司機(jī)都把憤怒、不滿的矛頭指向了出租車公司,“控訴”出租車公司強(qiáng)迫訂立不平等的合同,使有關(guān)出租車的經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬不清以及出租車公司定的“份兒錢”太高等。

(二)出租車行業(yè)的行政壟斷

出租車是一個(gè)特殊的行業(yè)。首先,表現(xiàn)在它的地區(qū)性。其次,還表現(xiàn)在它的個(gè)體性和流動(dòng)性(短期性)。再次,表現(xiàn)在它的公共服務(wù)性和私利性。正是由于出租車具有的這許多的行業(yè)特點(diǎn),對(duì)于它的管理一直都處于一個(gè)模糊尷尬的狀態(tài)。全國(guó)沒有一個(gè)統(tǒng)一的關(guān)于出租車的管理辦法,一直以來(lái)都是各地自己出臺(tái)的管理?xiàng)l例。在各地的管理模式中,除了溫州市是“政府――個(gè)體”模式外,其余的一般均為“政府――公司――個(gè)體”模式。在這次影響較大的出租車罷運(yùn)事件后,出現(xiàn)了相當(dāng)大的對(duì)于出租車公司的聲討之音,認(rèn)為出租車公司是完全不必要存在的行政壟斷公司,似乎出租車公司是出租車這個(gè)行業(yè)中出現(xiàn)行政壟斷的唯一原因和后果。

而實(shí)際上造成現(xiàn)行這種行政壟斷局面真正的原因只能是政府的行政權(quán)力。不管是“政府——出租車公司——司機(jī)”三級(jí)管理體制,還是溫州的“政府——車主”的兩級(jí)管理模式,正是由于有了政府的行政干預(yù),使得出租車這個(gè)小小的市場(chǎng)中出現(xiàn)了許多分割利益的不平等的環(huán)節(jié)。在處理行政壟斷問(wèn)題時(shí),最大的矛盾就是違法行政壟斷和合法行政干預(yù)兩者的界限模糊。對(duì)出租車的現(xiàn)況進(jìn)行分析,我們可以深刻地認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)。正如上述,由于出租車行業(yè)的特殊性,政府對(duì)于出租車的管理是必不可少的。在具體的管理過(guò)程中,采取什么樣的方式都無(wú)可厚非,公司化管理自有它存在的理由和優(yōu)勢(shì),這并不是關(guān)鍵。關(guān)鍵問(wèn)題是政府如何正確運(yùn)用手中的行政權(quán)力,以保證合法的必要的行政干預(yù)不至于變質(zhì)而成為非法的行政壟斷的保護(hù)傘。

三、行政壟斷的法律對(duì)策

面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域涌現(xiàn)的大量新情況、新問(wèn)題,人們多以市場(chǎng)行政執(zhí)法管制力度的加強(qiáng)乃至市場(chǎng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)人力、物力甚至權(quán)力的強(qiáng)化作為響應(yīng)。這使得行政壟斷在我國(guó)幾乎成了一個(gè)“飲鳩止渴”的問(wèn)題現(xiàn)象。實(shí)際上,正如在對(duì)經(jīng)濟(jì)型壟斷要根據(jù)合理性原則進(jìn)行個(gè)案分析一樣,對(duì)于行政性壟斷同樣應(yīng)作合理分析。在我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)狀況下,政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)雖然限制了競(jìng)爭(zhēng),但其?；谝恍┝夹缘哪康?如政府為平衡地區(qū)發(fā)展,實(shí)施宏觀調(diào)控或產(chǎn)業(yè)政策等運(yùn)用行政權(quán)力作出一些行政行為,尤其是實(shí)行政府管制行為,這類行為在相當(dāng)大的范圍內(nèi)存在,有些行業(yè)可能在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)存在。而只有在這些管制、權(quán)力被不合理甚至是不合法地濫用后才構(gòu)成法律所禁止的行政壟斷。

可見,對(duì)于行政性壟斷不應(yīng)作截然的一刀切,要認(rèn)真分析行政壟斷形成的原因,并以壟斷與反壟斷所導(dǎo)致的社會(huì)總福祉作為衡量的標(biāo)準(zhǔn),對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段政治國(guó)家和市民社會(huì)界限模糊不清的現(xiàn)象有正確的認(rèn)識(shí)。而在這一基礎(chǔ)性的問(wèn)題分清以后(這需要與行政法部門密切地配合),才有可能慢慢地但是徹底地根除行政性壟斷這一帶有強(qiáng)烈中國(guó)特色的壟斷現(xiàn)象。

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