陶維萍　孫　蘭

摘要隨著寶山區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的進一步推進,農(nóng)村房屋拆遷逐漸成為了目前區(qū)域發(fā)展中的一個熱點問題,也關(guān)系到百姓的切身利益。近期,我院查處了4件5人涉及農(nóng)村房屋拆遷環(huán)節(jié)的職務(wù)犯罪案件,這其中既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府從事農(nóng)村房屋拆遷的行政工作人員,也有參與拆遷具體工作的國企從業(yè)人員及拆遷評估人員。通過分析可以看出,由于土地性質(zhì)不同等原因,集體土地征地拆遷與城市國有土地拆遷的法律依據(jù)、操作規(guī)定均有一定差異,農(nóng)村房屋拆遷規(guī)范程度不高,在相關(guān)規(guī)章及具體操作機制、程序上仍存在一些漏洞,導(dǎo)致了權(quán)錢交易的發(fā)生,阻礙了農(nóng)村房屋拆遷工作的健康發(fā)展。本文試通過對相關(guān)案件所暴露的問題進行分析,以期對如何規(guī)范農(nóng)村房屋拆遷工作有所助益。

關(guān)鍵詞城鄉(xiāng)建設(shè) 房屋拆遷 行政工作

中圖分類號:D920.5文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-115-02

一、案情概況及特點

被告人王某某、徐某某系本區(qū)楊行鎮(zhèn)房地產(chǎn)管理所及動拆遷辦公室工作人員。王某某在擔(dān)任上述職務(wù)期間,于2004年1月至2006年12月期間,多次收受上海上資房地產(chǎn)估價有限公司經(jīng)理、犯罪嫌疑人張某某賄賂現(xiàn)金共計55600元;收受拆房公司負責(zé)人吳某賄賂10000元;同時利用與拆房隊簽訂拆房合同的職務(wù)便利,以虛增合同款的手法套取并貪污公款10萬元。被告人徐某某在負責(zé)或配合拆遷工作期間,收受拆遷負責(zé)人寶建集團市政建設(shè)公司經(jīng)理、被告人楊某某等人賄賂5000元,收受上資公司張某某賄賂12200元。日前,王某某因貪污、受賄犯罪被判處有期徒刑4年;徐某某因受賄罪免予刑事處罰。

分析本案,主要有以下一些特點:

一是涉案人員范圍廣。政府拆遷辦的工作人員、負責(zé)具體拆遷的市政建設(shè)公司以及負責(zé)拆遷評估的中介機構(gòu)均有人員涉及此案,他們或為確保自己取得相關(guān)合同利益而行賄,或因自身的政府主管地位而權(quán)錢交易、謀取私利。

二是案發(fā)環(huán)節(jié)有共性。由于農(nóng)村房屋拆遷各方面相關(guān)法規(guī)的不盡完善,此類案件雖然有的涉及拆遷,有的涉及拆遷評估,看似較為分散,但深入分析都可以發(fā)現(xiàn),這些環(huán)節(jié)的共性特點在于沒有設(shè)置招投標(biāo)式的“把關(guān)程序”,“某個部門說了算”的潛臺詞使合同的雙方都對權(quán)錢交易趨之若鶩。

三是案件危害潛伏深。從表面上看,這幾起案件所涉及金額一般,還未到非常嚴(yán)重的地步,但案件所揭示的一個事實是:涉及農(nóng)村拆遷的相關(guān)部門已經(jīng)有了一個較為成型的腐敗鏈條,這種模型一旦鞏固,其中的職務(wù)犯罪案件還將繼續(xù)、甚至不斷放大。

二、農(nóng)村房屋拆遷中存在的主要問題

案件發(fā)生后,我們走訪了與農(nóng)村房屋拆遷工作密切相關(guān)的區(qū)房地局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)拆遷辦等地,初步了解了目前農(nóng)村房屋拆遷工作的開展現(xiàn)狀。目前而言,我國的土地所有權(quán)性質(zhì)包括國有土地和集體土地兩種性質(zhì),所以,廣義的房屋拆遷包括了國有土地上的房屋拆遷和集體土地上的房屋拆遷。關(guān)于國有土地上的房屋拆遷,從國家到地方均已有了較為系統(tǒng)的理論和操作規(guī)定,也有國家級規(guī)范性法規(guī),但對集體土地上的房屋拆遷,各類法規(guī)規(guī)定上并不明確,涉足不深,尚無系統(tǒng)的理論加以研究,亦無明確的規(guī)范性措施加以制約。

以上述案件為切入,我們了解了目前在農(nóng)村房屋拆遷及評估方面的運作情況,并認為主要存在以下一些問題。

(一)相關(guān)法規(guī)制度的不完善

在拆遷公司及房產(chǎn)評估公司的選擇上缺乏招投標(biāo)程序,容易形成一家壟斷,導(dǎo)致權(quán)錢交易。具體而言,在拆遷方面,根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》、上海市《征用集體所有土地拆遷房屋補償安置若干規(guī)定》等相關(guān)法規(guī),拆遷人可以自行拆遷,也可以委托有拆遷資質(zhì)的單位實施拆遷。但并沒有明確農(nóng)村房屋拆遷必須經(jīng)過招投標(biāo)程序產(chǎn)生拆遷公司。通過初步調(diào)查我們發(fā)現(xiàn),目前寶山地區(qū)的農(nóng)村拆遷工作絕大部分都是委托寶建集團下屬市政公司具體實施的。要長期保持在寶山拆遷工作中的優(yōu)勢地位,向相關(guān)主管部門人員行賄成為拆遷公司的一條捷徑。我院查處的楊行鎮(zhèn)拆遷辦工作人員徐某某受賄案中,其中一筆行賄就來自寶建集團寶山市政建設(shè)公司總經(jīng)理楊某某。

而在拆遷房屋評估方面,雖然針對城市房屋拆遷,建設(shè)部《城市房屋拆遷估價指導(dǎo)意見》和上海市《房屋拆遷評估管理暫行規(guī)定》中均規(guī)定,估價機構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過被拆遷人投票、拆遷當(dāng)事人協(xié)商或者抽簽這三種方式之一產(chǎn)生,并且在事先應(yīng)確定不少于5家的估價機構(gòu)名單。但此規(guī)定并不當(dāng)然適用于農(nóng)村集體土地的房屋拆遷,導(dǎo)致目前拆遷評估方面存在現(xiàn)實的城鄉(xiāng)差異(集體土地拆遷評估分兩塊,一塊為農(nóng)民私房的拆遷及集體土地上三資企業(yè)、合資企業(yè)的拆遷估價,由房地產(chǎn)估價機構(gòu)進行評估,另一塊集體土地上的集體企業(yè)及資產(chǎn)設(shè)備、基本農(nóng)田及農(nóng)用設(shè)施等的拆遷評估,則統(tǒng)一由市建設(shè)用地事務(wù)中心及各區(qū)的建設(shè)用地事務(wù)所進行核價,本文所指的集體土地房屋拆遷估價指前者)。從目前的實際操作看,指定評估的多,招標(biāo)評估的少。我區(qū)目前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村房屋拆遷估價都由一家名為“上海上資房地產(chǎn)估價公司”的機構(gòu)承擔(dān),而這家機構(gòu)的負責(zé)人正是曾在區(qū)房地局工作、后借房地局下屬事業(yè)單位“估價事務(wù)所”轉(zhuǎn)制之際承包業(yè)務(wù)的張某某所設(shè)立。利用多年積累的人際資源,張能夠輕而易舉地拿到這些估價合同。而為了長期保持這一優(yōu)勢地位,張又通過行賄等手段拉攏腐蝕相關(guān)的政府工作人員。

(二)農(nóng)村拆遷及評估操作流程的透明度不高

在城市房屋拆遷大力推行“陽光拆遷”的今日,農(nóng)村房屋拆遷由于其補償標(biāo)準(zhǔn)、計算方式與城市拆遷不同等種種原因,受關(guān)注程度不高,評估價格公示、第三方監(jiān)督等能夠?qū)崿F(xiàn)“公開、公平、公正”的相關(guān)機制并不完善,被動遷人對于補償價格如何形成、是否存在計算誤差、補償結(jié)構(gòu)及差異如何形成等事關(guān)切身利益的情況知曉程度不高,無形中留下了暗箱操作的空間,這必然導(dǎo)致拆遷房屋價格評估工作的質(zhì)量難以保證,甚至存在評估機構(gòu)與被拆遷人或者政府工作人員勾結(jié),虛增面積或價格以騙取補償款的犯罪可能。

(三)拆遷政策無法切實統(tǒng)一

盡管對于農(nóng)村房屋拆遷,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均規(guī)定了拆遷原則和操作規(guī)范,但拆遷評估測算、補償、安置等具體操作只有專業(yè)人員才能熟練運作,一般人并不熟悉情況。同時,由于工程建設(shè)周期要求等種種原因,目前我區(qū)農(nóng)村拆遷多為“協(xié)議拆遷”,也即在拿到拆遷許可證之前開始進行的拆遷,由此一來,一旦發(fā)生矛盾,政府一方開展拆遷的啟動程序不合法,在行政訴訟中必然處于劣勢。因此,從目前情況看,如果出現(xiàn)拆遷糾紛,往往通過協(xié)商解決,政府在這其中或多或少會作出一定讓步,一定程度上也影響了拆遷工作的公平公正性。為了擺平“釘子戶”多給補償費、由于親友關(guān)系多估價的隱患一定范圍內(nèi)存在,拆遷中到底有多大的“水份”,確實是一個應(yīng)引起重視的問題。

(四)政府在拆遷工作中定位不夠準(zhǔn)確

拆遷應(yīng)由建設(shè)方或者是建設(shè)方委托的拆遷公司具體實施,政府并不屬于拆遷合同的當(dāng)事方,在拆遷工作開展過程中,主要應(yīng)起到提供基礎(chǔ)資料、宣傳解釋相關(guān)法規(guī)政策、配合拆遷及評估等工作順利開展的作用。而從走訪中我們發(fā)現(xiàn),由于拆遷前不辦理拆遷許可證、拆遷公司人手少、拆遷工作時間緊任務(wù)重等一些客觀原因,不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府機構(gòu)的職能部門或多或少地承擔(dān)起了本應(yīng)由拆遷公司承擔(dān)的各項任務(wù),站到了拆遷的第一線。權(quán)力擴張使權(quán)錢交易的滋生成為可能。如在上述案件中,就存在政府工作人員插手拆遷工作具體事宜、收受賄賂的現(xiàn)象。

(五)對具體經(jīng)辦人員的監(jiān)督乏力

農(nóng)村拆遷工作量逐年加大,上級主管部門對其監(jiān)管乏力,也是造成職務(wù)犯罪的原因之一。如按照流程,拆房合同應(yīng)在經(jīng)辦人擬定后,由拆遷辦負責(zé)人、分管鎮(zhèn)長審核簽字,但實際上,審核人在此的簽字多是走過場,并不對合同實際內(nèi)容作審核,以至于本案中被告人王某在合同中虛增拆房面積,多支付10萬拆房款而未被發(fā)現(xiàn)。另一方面,拆遷辦多是臨時工作機構(gòu),且外出工作時間較多,人員管理較為松散,日常教育不夠到位,廉政措施更沒有融合到具體程序中,存在監(jiān)管空缺,違規(guī)操作現(xiàn)象難以發(fā)現(xiàn),導(dǎo)致違法犯罪問題滋生。

三、完善農(nóng)村房屋拆遷的對策思考

農(nóng)村房屋拆遷相對于城市拆遷而言,受關(guān)注程度不高,但對于農(nóng)村人口占相當(dāng)比重、征地拆遷占相當(dāng)比重的寶山區(qū)而言,如何在農(nóng)村房屋拆遷中保護農(nóng)民的合法權(quán)益,并通過制度、程序的合理設(shè)計防止職務(wù)犯罪的滋生,則有必要給予一定的重視。在目前全市并沒有對農(nóng)村房屋拆遷的各項工作均作出統(tǒng)一規(guī)定的情況下,可以考慮根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H,進一步規(guī)范我區(qū)的農(nóng)村房屋拆遷。初步設(shè)想如下:

(一)建立拆遷單位和拆遷評估單位的招投標(biāo)制度

開展拆遷工作的大前提是:必須在取得拆遷許可證后方可進行。而由哪一個企業(yè)來具體承擔(dān)拆遷任務(wù),應(yīng)該通過招投標(biāo)程序產(chǎn)生。拆遷房屋價格的評估,必須由中立的拆遷評估機構(gòu)進行,它不應(yīng)當(dāng)由政府指定,而應(yīng)是有多家不同的機構(gòu),可供被拆遷人選擇,具體可參照《上海市房屋拆遷評估管理暫行規(guī)定》,通過投票、抽簽、協(xié)商一致等方式產(chǎn)生。拆遷估價機構(gòu)由拆遷人和被拆遷人共同選定后,應(yīng)由政府來委托,并支付費用。在評估過程中,評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在有評估申請人(政府機關(guān)代表)、被申請人(拆遷戶代表)的參與下,公開進行聽證,在認真聽取雙方意見的前提下,作出評估結(jié)論。同時,要建立健全拆遷評估專家鑒定制度,積極推行拆遷公示、信訪接待、投訴舉報、拆遷承諾和拆遷監(jiān)管,使拆遷及拆遷評估置于陽光之下。

(二)明確拆遷中的政府職能定位

政府介入拆遷工作,固然有其促使拆遷工作順利進行的考慮,但另一方面也客觀形成了“拆遷工作行政化”的不良傾向,更帶來了后續(xù)工作(如爭端解決時政府無法居間裁判)政府定位的尷尬。因此,政府應(yīng)從繁復(fù)的具體拆遷工作中脫身,回到行政角色上來。具體而言,在以公益為目的的征地拆遷中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府所擔(dān)當(dāng)?shù)膽?yīng)該是“配角”,提供相應(yīng)基礎(chǔ)資料、宣傳、解釋相關(guān)拆遷政策等。而在以商業(yè)目的實施的拆遷中,政府應(yīng)當(dāng)徹底退出界外,對于房屋拆遷補償?shù)慕痤~、時間、支付方式、安置方式等相關(guān)事項,均應(yīng)由開發(fā)商和被拆遷人在平等、協(xié)商的基礎(chǔ)上確立,政府的職責(zé)只是作好土地利用的發(fā)展規(guī)劃、作好土地利用的管理者并處于中立地位,而不能成為民事主體介入其間。如果政府過多介入,就等于是開發(fā)商借政府之手對被拆遷人私人之房屋進行強制購買,這不僅違背了土地征用必須基于公益的基本原則,而且也濫用了國家賦予政府的征用權(quán)。

(三)公開相關(guān)政策、完善拆遷服務(wù)

拆遷工作程序復(fù)雜、技術(shù)性強,而農(nóng)村拆遷所涉及情況復(fù)雜,對拆遷估價、補償、安置等工作要求相應(yīng)也更高。為此,應(yīng)將拆遷工作的辦事程序、收費標(biāo)準(zhǔn)、辦理期限、補償標(biāo)準(zhǔn)的確定等諸多問題進行全面公開,廣泛宣傳,做到拆遷工作程序公開、結(jié)果公開、監(jiān)督公開,讓被拆遷人做到心中有數(shù),讓社會各界參與監(jiān)督。對涉及拆遷的規(guī)劃、拆遷實施過程中的許多行政行為,則應(yīng)建立聽證制度。

(四)明確拆遷經(jīng)辦人員的責(zé)、權(quán)、利,規(guī)范操作程序

目前,我區(qū)各鎮(zhèn)一級政府對拆遷工作及相關(guān)工作人員的配置并不一致,有的專門設(shè)置了拆遷辦公室,有的雖然有拆遷辦,但與房管所、村建辦等屬“幾塊牌子、一個班子”,工作職責(zé)交叉,職責(zé)不夠明確。而且由于拆遷辦其臨時機構(gòu)的“身份”,主管部門對其制度建設(shè)和操作流程的設(shè)計關(guān)心不多,其日常工作隨意性較大,監(jiān)管缺失,成為了職務(wù)犯罪的多發(fā)地帶。為此,對于拆遷工作的主管部門,一是應(yīng)當(dāng)明確其機構(gòu)性質(zhì)以及其行政、人事及財務(wù)等的隸屬關(guān)系;二是需要規(guī)范操作流程、完善相關(guān)審批制度,明確其職務(wù)行為的范圍、要求,以減少拆遷工作人員權(quán)力使用的隨意性。

(五)切實提高從業(yè)人員的思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)

通過廣泛的宣傳,使拆遷從業(yè)人員明確此項工作的重要意義,牢固樹立責(zé)任意識和依法行政意識。通過開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)活動,不斷提高從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì),打造一支規(guī)范、公正的拆遷管理隊伍,提高拆遷工作的質(zhì)量和水平。

物權(quán)法已經(jīng)與今年的10月1日正式實施,物權(quán)平等保護、不動產(chǎn)征收制度等一系列全新原則的確立,將對目前的拆遷制度形成較大影響,拆遷工作的規(guī)范性要求必將進一步提高,對被拆遷人合法權(quán)益的保護力度必將進一步加大。結(jié)合這一新情況,我們還要在今后與區(qū)紀(jì)委等部門進一步開展調(diào)研,根據(jù)物權(quán)法及相關(guān)配套法規(guī)的精神,督促相關(guān)職能部門及時制定相關(guān)制度或具體辦法,促進拆遷工作相關(guān)制度的進一步健全,完善相關(guān)的權(quán)力配置格局和監(jiān)督制約機制,杜絕拆遷行業(yè)違法違紀(jì)和職務(wù)犯罪現(xiàn)象的再生,為寶山拆遷工作的有序、規(guī)范發(fā)展,為寶山城鄉(xiāng)建設(shè)的順利推進做出努力。