卓　萍

摘 要:公共項(xiàng)目績效評估指標(biāo)體系是一個(gè)具有特定結(jié)構(gòu)與功能的復(fù)雜系統(tǒng),為了避免該指標(biāo)體系設(shè)計(jì)陷入主觀隨意、過于復(fù)雜的局面,我們可以以公共項(xiàng)目樣本屬性、項(xiàng)目利益相關(guān)人等重要因素為切入點(diǎn),來構(gòu)建“績效維度-利益相關(guān)者-樣本屬性”三維立體的績效評估指標(biāo)體系。通過探討構(gòu)建公共項(xiàng)目三維立體績效評估指標(biāo)體系的緣由,解析績效維度、利益相關(guān)者及樣本屬性內(nèi)涵,指出該指標(biāo)體系是現(xiàn)代思維、理性思維、哲學(xué)思維的綜合演繹,且在眾多設(shè)計(jì)開發(fā)思路的理論基礎(chǔ)中存在共性因子,特別是以當(dāng)前最具有代表性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、社會公益性項(xiàng)目作為研究對象,構(gòu)建出具體的三維立體的績效評估指標(biāo)體系,使公共項(xiàng)目三維立體績效評估指標(biāo)體系具有一定的實(shí)證價(jià)值。

關(guān)鍵詞:公共項(xiàng)目;三維立體;指標(biāo)體系

中圖分類號:D523 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1008-7168(2009)05-0056-07

項(xiàng)目管理績效評估指標(biāo)是一個(gè)復(fù)雜的多維度體系,而公共項(xiàng)目由于其公共品性質(zhì),利益相關(guān)者眾多,具有多元目標(biāo)和價(jià)值,其績效評估指標(biāo)體系要比私人項(xiàng)目復(fù)雜,這就增加了公共項(xiàng)目管理績效評估的復(fù)雜性[1]。具體到公共項(xiàng)目績效評估指標(biāo)的制定及體系的構(gòu)建,雖然已有一些頗具成熟的開發(fā)“工具”,但是具體到某一項(xiàng)公共項(xiàng)目之時(shí),該如何從眾多的指標(biāo)體系開發(fā)思路“工具箱”中找出最適合的一項(xiàng)或幾項(xiàng)開發(fā)思路,以避免指標(biāo)體系設(shè)計(jì)陷入主觀隨意、過于復(fù)雜的局面。為此,本文以公共項(xiàng)目樣本屬性、項(xiàng)目利益相關(guān)人等重要因素為切入點(diǎn),來構(gòu)建“績效維度-利益相關(guān)者-樣本屬性”三維立體的績效評估指標(biāo)體系。

一、構(gòu)建公共項(xiàng)目三維立體績效評估指標(biāo)體系的緣由

公共項(xiàng)目績效評估指標(biāo)體系是一個(gè)具有特定結(jié)構(gòu)與功能的復(fù)雜系統(tǒng),設(shè)計(jì)科學(xué)合理的公共項(xiàng)目績效評估指標(biāo)體系,必須注意以下幾點(diǎn):

(一)構(gòu)建公共項(xiàng)目績效評估體系必須考慮公共項(xiàng)目本身的基本評估維度。從公共項(xiàng)目績效本身來說,公共項(xiàng)目的結(jié)果來源于項(xiàng)目諸多階段性產(chǎn)出和項(xiàng)目成本,表現(xiàn)為公共項(xiàng)目的綜合效應(yīng),依托于公共項(xiàng)目的內(nèi)部管理。但是,我們僅考慮公共項(xiàng)目績效自身的幾個(gè)內(nèi)部評估維度還不行,設(shè)計(jì)科學(xué)合理的公共項(xiàng)目績效評估指標(biāo)體系還必須滿足項(xiàng)目指標(biāo)的可比性,使單一項(xiàng)目的績效評估效用及結(jié)果置身于同類型或同一項(xiàng)目實(shí)施主體的項(xiàng)目視域之中,以體現(xiàn)項(xiàng)目績效評估的戰(zhàn)略發(fā)展特質(zhì)。從項(xiàng)目管理理論的角度理解公共項(xiàng)目,其是為了促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、提供公共服務(wù),著眼于創(chuàng)造社會效益的一次性活動(dòng),具有獨(dú)特性、創(chuàng)新性和一次性等特點(diǎn)。也正是基于公共項(xiàng)目所持目的不同,使其可以劃分為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、公共衛(wèi)生項(xiàng)目、教育項(xiàng)目、文化項(xiàng)目、體育項(xiàng)目等眾多類型,各類型中又因?yàn)榫唧w任務(wù)的不同,表現(xiàn)為更為細(xì)化單一的項(xiàng)目。而從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度理解公共項(xiàng)目,其是公共部門的一種制度安排,在這個(gè)框架下,項(xiàng)目主要是利益相關(guān)者通過責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的制度安排來決定一個(gè)完整的交易或相關(guān)的交易。

由此可見,公共項(xiàng)目績效評估與政府部門績效評估相比,最為突出的特點(diǎn)在于其較為清晰明了的項(xiàng)目目標(biāo)、專項(xiàng)資金運(yùn)作、項(xiàng)目實(shí)施主體的跨部門性及外部委托代理性。而對于實(shí)際運(yùn)行的公共項(xiàng)目來說,要考慮到不同公共項(xiàng)目評估取向的差別,如公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的最為明確的目標(biāo)就是完成工程建設(shè),其產(chǎn)出及效應(yīng)具有直觀性;而作為社會干預(yù)性的公益項(xiàng)目,如社區(qū)兒童心理輔導(dǎo)項(xiàng)目,其價(jià)值在于干預(yù)對象行為程度的改變,其結(jié)果效應(yīng)需要長時(shí)期的跟蹤檢驗(yàn)與測量。因而,針對同樣是運(yùn)作資金、強(qiáng)調(diào)特定目的的公共項(xiàng)目來說,很難設(shè)計(jì)出一套具有普適性意義的指標(biāo)體系。為此,在設(shè)計(jì)績效評估指標(biāo)體系時(shí),應(yīng)依循項(xiàng)目特點(diǎn)構(gòu)建設(shè)計(jì)思路,并綜合考慮到項(xiàng)目中經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)情況、資源稟賦、產(chǎn)出形態(tài)、績效評估主體等因素影響,構(gòu)建一套兼具項(xiàng)目通用性與特殊性于一體的多維度績效評估指標(biāo)體系,使該指標(biāo)體系具有較強(qiáng)的表現(xiàn)力和適應(yīng)性。

(二)公共項(xiàng)目的實(shí)施雖然都存在著層層委托代理關(guān)系,但在不同項(xiàng)目之中,其委托代理的具體形式也是不同的,這也相應(yīng)決定了項(xiàng)目利益者及項(xiàng)目評估主體的不同、績效評估指標(biāo)指向?qū)ο蟮牟煌?如基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目,其在融資形式上存在著多元化形式,并在具體建設(shè)中基本上呈現(xiàn)出由建筑商、項(xiàng)目主管部門、銀行、物資供應(yīng)部門之間等構(gòu)成的多層委托代理關(guān)系,項(xiàng)目主管部門、銀行、代建單位、社會公眾等都是項(xiàng)目利益相關(guān)者,其服務(wù)對象是廣大的社會公眾;而社會公益干預(yù)性項(xiàng)目,其資金運(yùn)作往往是單一專項(xiàng)資金的投入,實(shí)施主體相對單一,而服務(wù)對象較為明確,所涉及的利益相關(guān)者的結(jié)構(gòu)也不同于基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的結(jié)構(gòu),因而,在構(gòu)建不同類型的項(xiàng)目績效評估指標(biāo)體系時(shí),也應(yīng)充分考慮到不同利益相關(guān)者的目標(biāo)導(dǎo)向及期望值,來構(gòu)建出切實(shí)能有效回應(yīng)項(xiàng)目相關(guān)人利益的指標(biāo)體系,突出項(xiàng)目體系中目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度的可比性。

(三)對于公共項(xiàng)目績效評估指標(biāo)的構(gòu)建,雖然已有從項(xiàng)目結(jié)果鏈、項(xiàng)目職能范圍、項(xiàng)目價(jià)值取向等多種相關(guān)成熟的評估模式及方法,但是在實(shí)際構(gòu)架時(shí),這些構(gòu)建指標(biāo)體系的開發(fā)思路往往是交織在一起,不能將某一項(xiàng)開發(fā)思路完全獨(dú)立于其他因素之外。因而,如何從紛繁復(fù)雜的評估要素、評估角度中篩選出最為適合評估對象的評估維度及評估指標(biāo),是擺在我們面前的一道“難題”。例如,針對農(nóng)村醫(yī)療項(xiàng)目,如果以結(jié)果鏈構(gòu)建指標(biāo)體系,無法直觀反映出項(xiàng)目管理能力;從利益相關(guān)者角度構(gòu)建指標(biāo)體系,無法直觀反映出項(xiàng)目從投入成本到結(jié)果這一邏輯鏈條;以項(xiàng)目價(jià)值導(dǎo)向?yàn)闃?gòu)建指標(biāo)體系的框架,還必須以能反映項(xiàng)目屬性、項(xiàng)目績效表征的指標(biāo)為載體。為此,以“績效維度-利益相關(guān)者-樣本屬性”三維立體的績效評估框架來構(gòu)建指標(biāo)體系,使評估維度著重從利益相關(guān)者、樣本屬性的角度客觀立體地反映出公共項(xiàng)目結(jié)果鏈,便于對許多評估議題和項(xiàng)目進(jìn)行深入地理解和劃分,以確保公共項(xiàng)目績效評估指標(biāo)體系的科學(xué)合理性。

二、公共項(xiàng)目三維立體績效評估指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)解析

公共項(xiàng)目三維立體績效評估指標(biāo)體系中的“三維”是指績效維度、利益相關(guān)者和樣本屬性。從構(gòu)建的邏輯思維來說,三維立體績效評估指標(biāo)體系是現(xiàn)代思維、理性思維與哲學(xué)思維的綜合演繹;從設(shè)計(jì)理念來說,這一指標(biāo)體系基本上是以諸多設(shè)計(jì)開發(fā)思路為理論基礎(chǔ),并對開發(fā)思路的邏輯脈絡(luò)進(jìn)行了梳理,找出了隱含在開發(fā)思路中的共性因子。因此,要對公共項(xiàng)目三維立體績效評估指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)進(jìn)行解析,不僅要對“三維”含義進(jìn)行闡述,而且要系統(tǒng)論述其建構(gòu)思維。

(一)建構(gòu)思維解析。在我國的項(xiàng)目管理模式中,傳統(tǒng)的評價(jià)指標(biāo)主是以現(xiàn)實(shí)性思維為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)的,如最早在借鑒企業(yè)管理中的績效評估理論中,績效評價(jià)指標(biāo)主要集中于財(cái)務(wù)方面,如回收期(PP)、投資回報(bào)率(ROI),而現(xiàn)實(shí)性思維是工業(yè)化社會的產(chǎn)物。但是,由于我國目前工業(yè)化與現(xiàn)代化處于同一進(jìn)程當(dāng)中,因此必須引入與現(xiàn)代化社會評估體系相適的思維模式,即項(xiàng)目績效管理的思維時(shí)間跨度應(yīng)由項(xiàng)目啟動(dòng)到全生命期管理,評估體系建構(gòu)的思維空間范圍也應(yīng)由現(xiàn)實(shí)性思維到理性思維和哲學(xué)思維(見表1)[2]?？梢?理性思維和哲學(xué)思維將公共項(xiàng)目評估的傳統(tǒng)性思維模式提升到了一個(gè)新的境界,是現(xiàn)代化社會理念在項(xiàng)目管理與評估中的具體化。

(二)三維結(jié)構(gòu)解析。以“項(xiàng)目評估維度-利益相關(guān)者一樣本屬性”所構(gòu)架出的公共項(xiàng)目三維立體績效評估指標(biāo)體系,其相互影響形態(tài)正如圖1所示,三個(gè)都是影響公共項(xiàng)目績效評估指標(biāo)設(shè)計(jì)的關(guān)鍵變量。

1.項(xiàng)目績效維度。對于公共項(xiàng)目而言,績效結(jié)果鏈的評估框架把項(xiàng)目從啟動(dòng)、資金人與投入、中間結(jié)果、遠(yuǎn)期結(jié)果的發(fā)展脈絡(luò)呈現(xiàn)出來,從成本-效益的分析角度反映的項(xiàng)目績效。同時(shí),適用范圍較為廣泛的平衡計(jì)分卡模型把公共項(xiàng)目對社會發(fā)展所承擔(dān)的短期責(zé)任與長遠(yuǎn)責(zé)任結(jié)合起來,把項(xiàng)目管理戰(zhàn)略和戰(zhàn)略管理績效評估指標(biāo)體系結(jié)合起來,從宏觀上,我們將公共項(xiàng)目績效評估指標(biāo)按平衡計(jì)分卡的結(jié)構(gòu)劃分為項(xiàng)目綜合效應(yīng)、項(xiàng)目內(nèi)部管理與成長和成本三個(gè)功能模塊。綜合上述兩種理念,界定了公共項(xiàng)目績效評估維度為成本、產(chǎn)出、項(xiàng)目綜合效應(yīng)、項(xiàng)目內(nèi)部管理與成長這四個(gè)評估維度,項(xiàng)目綜合效應(yīng)是公共項(xiàng)目的有效結(jié)果,成本是公共項(xiàng)目實(shí)施的必要投入,內(nèi)部管理與成長是項(xiàng)目績效潛在的制約因素和未來發(fā)展基礎(chǔ),產(chǎn)出則是介于成本與綜合效應(yīng)的中間形態(tài),四者共同組成公共項(xiàng)目績效評估維度。

2.利益相關(guān)者維度。與政府部門績效評估相比,公共項(xiàng)目所涉及的利益主體更為明確、多元化,并且不同類型的公共項(xiàng)目,其利益相關(guān)者的構(gòu)成方式是存在重大差別的。以提供公共服務(wù)內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)所劃分的公共項(xiàng)目類型的績效評估指標(biāo)在指標(biāo)性質(zhì)及歸屬上是不同的。公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、重大工程建設(shè)項(xiàng)目等政府投資的工程性項(xiàng)目,其利益相關(guān)者涉及項(xiàng)目主管部門、代建方、銀行、相關(guān)融資主體、監(jiān)測機(jī)構(gòu)、工程規(guī)劃部門等,并且其最直接利益相關(guān)主體是廣義上的公眾群體,因?yàn)轫?xiàng)目業(yè)績指標(biāo)必須融進(jìn)利益相關(guān)人的行為,以對各方主體進(jìn)行評估。而科技研發(fā)項(xiàng)目其利益相關(guān)者則較為單一,項(xiàng)目主要目的是要實(shí)現(xiàn)研發(fā)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為科技成果,對項(xiàng)目投資的公共部門負(fù)責(zé),與社會公眾并沒有直接聯(lián)系性。社會公益性干預(yù)項(xiàng)目,如就業(yè)項(xiàng)目,其服務(wù)對象不像工程性項(xiàng)目具有廣博性,它最為直接的利益相關(guān)者就是項(xiàng)目實(shí)施轄區(qū)的失業(yè)人員。因此,有關(guān)利益相關(guān)者的各項(xiàng)目評估指標(biāo)是不同的。

3.樣本屬性維度。公共項(xiàng)目績效評估的樣本屬性是影響公共項(xiàng)目績效評估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的又一關(guān)鍵因素。需要指出的是,利益相關(guān)者維度也是屬于公共項(xiàng)目樣本屬性的重要組成部分,由于樣本屬性自身內(nèi)容豐富,所以將其抽離出來作為一個(gè)獨(dú)立維度加以分析。樣本屬性主要指評估對象的資金運(yùn)作、資本投入、發(fā)展愿景、服務(wù)性質(zhì)等方面的因素。因而,在設(shè)計(jì)項(xiàng)目績效評估指標(biāo)體系時(shí)必須考慮到這種差異和區(qū)別。如要對高新科技開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行評估,就應(yīng)該突出科研人員、科研成果轉(zhuǎn)化、科研成果投入生產(chǎn)力等反映科研特點(diǎn)的重要指標(biāo);對于國防導(dǎo)彈武器系統(tǒng)科技項(xiàng)目就應(yīng)該選取軍事效益、政治效益、改進(jìn)裝備配套需求等要素構(gòu)建評估指標(biāo)要素。

三、公共項(xiàng)目三維立體績效評估指標(biāo)體系實(shí)際運(yùn)用——以基礎(chǔ)建設(shè)、公益性項(xiàng)目為例

公共項(xiàng)目績效評估指標(biāo)體系是通用指標(biāo)與特殊指標(biāo)的有機(jī)結(jié)合,三維立體績效評估指標(biāo)體系更不例外,它是在表現(xiàn)項(xiàng)目共性的基礎(chǔ)上,更為突出項(xiàng)目自身的樣本屬性,以確保評估的效力及可比性。鑒于公共項(xiàng)目種類的多樣性、項(xiàng)目目標(biāo)的復(fù)雜化、項(xiàng)目管理形式多元化,要構(gòu)建出一套具有普適性的公共項(xiàng)目績效評估指標(biāo)體系的意義不大。因此,基于項(xiàng)目目標(biāo)屬性、所涉及的利益相關(guān)者群體及項(xiàng)目投入產(chǎn)出特性這幾大因素,選取了當(dāng)前最具有代表性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、社會公益性項(xiàng)目作為研究對象,并分別以道路工程建設(shè)項(xiàng)目、基層行政村扶貧項(xiàng)目為載體,構(gòu)建三維立體績效評估指標(biāo)體系。之所以選取基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、扶貧項(xiàng)目作為研究對象,主要是因?yàn)槎咴陧?xiàng)目管理、融資、目標(biāo)群體、產(chǎn)出效應(yīng)上都存在著較為明顯的差別,正如前所述基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目是當(dāng)前公共部門工程性項(xiàng)目的主要組成部分,具有投資額度大、項(xiàng)目進(jìn)度嚴(yán)格限定、產(chǎn)出可通過相關(guān)專業(yè)性指標(biāo)進(jìn)行測量及目標(biāo)群體為廣義公眾的特點(diǎn),因而基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投入產(chǎn)出是較為明確的,指標(biāo)多以定量指標(biāo)為主。

(一)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類項(xiàng)目三維立體績效評估指標(biāo)體系的建構(gòu)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目無論是在政府失靈理論,還是在市場失靈學(xué)說中,都是公共部門的基本責(zé)任。當(dāng)前,在我國城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村基本建設(shè)過程中,道路工程建設(shè)成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中最為基礎(chǔ)的建設(shè)性項(xiàng)目。因而,要構(gòu)建道路工程建設(shè)項(xiàng)目三維立體績效評估指標(biāo)體系,就應(yīng)遵循既定頒布的《交通預(yù)算項(xiàng)目績效考評管理辦法(試行)》,依循指標(biāo)體系基本評估維度的前提下,通過分解項(xiàng)目目標(biāo)、理順影響項(xiàng)目建設(shè)成效因素,構(gòu)建一個(gè)體現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目通用性與道路工程建設(shè)項(xiàng)目特殊性的三維立體績效評估指標(biāo)體系。

針對道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目構(gòu)建三維績效評估指標(biāo)體系,首先應(yīng)明確績效評估的目標(biāo)。對項(xiàng)目主管部門這一利益相關(guān)者而言,主要是規(guī)范和加強(qiáng)列入交通預(yù)算的具體道路建設(shè)項(xiàng)目的管理,提高財(cái)政資金的使用效益,強(qiáng)化投資項(xiàng)目的全過程監(jiān)管,對項(xiàng)目部門實(shí)施的道路建設(shè)項(xiàng)目的目標(biāo)、設(shè)計(jì)、實(shí)施管理、實(shí)施效果和最終影響等方面進(jìn)行考核、分析評估[3]。對于項(xiàng)目實(shí)施單位而言,通過評估,總結(jié)以往成功經(jīng)驗(yàn),按照面向未來的戰(zhàn)略發(fā)展要求,了解社會需求程度,進(jìn)而完善同類項(xiàng)目的實(shí)施任務(wù)。對于社會公眾來說,通過績效評估這一檢驗(yàn)機(jī)制,監(jiān)督公共部門資金的運(yùn)作,督促供給服務(wù)品質(zhì)的提升,以切實(shí)維護(hù)自身權(quán)利。再者,要構(gòu)建道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的績效評估指標(biāo)體系,囿于此項(xiàng)目具有工程性項(xiàng)目的專業(yè)屬性,因而指標(biāo)體系應(yīng)符合專業(yè)部門的相關(guān)規(guī)定,并應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況,制定出適合具體性項(xiàng)目的指標(biāo)體系。

針對道路建設(shè)項(xiàng)目構(gòu)建三維立體的績效評估指標(biāo)體系,在體系框架上,仍以一級指標(biāo)、二級指標(biāo)、三級指標(biāo)所構(gòu)成的遞階式架構(gòu)為基本框架,而項(xiàng)目投資部門、項(xiàng)目監(jiān)管部門、項(xiàng)目代建部門及社會公眾等都是其利益相關(guān)者因子,道路建設(shè)技術(shù)、質(zhì)量及效益等是其樣本屬性因子,這就要求項(xiàng)目績效評估指標(biāo)必須側(cè)重衡量道路建設(shè)質(zhì)量的專業(yè)程度、道路建設(shè)的持續(xù)性影響等方面。于此,以成本指標(biāo)、產(chǎn)出、內(nèi)部管理與成長及項(xiàng)目綜合效應(yīng)這四大績效維度作為一級指標(biāo),并在依循相關(guān)評估規(guī)定及研究成果的前提下,分別從樣本屬性、利益相關(guān)者相結(jié)合的角度提煉出了資金投入成本、人力投入成本、道路建設(shè)計(jì)劃完成率、項(xiàng)目活力、項(xiàng)目安全、可持續(xù)發(fā)展效益等10個(gè)二級指標(biāo),并在基礎(chǔ)上逐步細(xì)化衍射出更為具體的、直接反映出項(xiàng)目績效要素的,諸如項(xiàng)目總經(jīng)費(fèi)到位率、項(xiàng)目資金超支率、建設(shè)完成路面的總公里數(shù)、人員培訓(xùn)率、合同執(zhí)行率、環(huán)保支出率等21個(gè)三級指標(biāo),各個(gè)指標(biāo)要素都各自體現(xiàn)了其與利益相關(guān)者、樣本屬性之間的密切關(guān)系,具體見表2。在實(shí)際道路建設(shè)項(xiàng)目評估中,可根據(jù)道路的具體類型,如高速公路、農(nóng)村公路、鐵路等,深入剖析樣本屬性,進(jìn)一步細(xì)化篩選績效評估指標(biāo),如當(dāng)前我國高速公路項(xiàng)目就存在運(yùn)營效益,為此,指標(biāo)體系就應(yīng)涉及運(yùn)營過程與效果的評估。

(二)社會公益性項(xiàng)目三維立體績效評估指標(biāo)體系的構(gòu)建。本文所論及的社會公益性項(xiàng)目,主要是指針對社會中某些人口群體的利益而實(shí)施的項(xiàng)目,難以產(chǎn)生直接回報(bào)的非競爭性的社會公益項(xiàng)目,突出體現(xiàn)在扶貧、婦女兒童發(fā)展、教育扶持等項(xiàng)目上。作為為特定群眾提供特定公共服務(wù)的公益項(xiàng)目,其最為突出的特點(diǎn)表現(xiàn)在:其實(shí)施戰(zhàn)略目標(biāo)是明確的,但項(xiàng)目產(chǎn)出卻因?yàn)榭陀^因素而不易測量,并且其持續(xù)效益周期較長。此外,其目標(biāo)群體是十分明確的,在項(xiàng)目立項(xiàng)之時(shí),就已嚴(yán)格限定了服務(wù)對象,并且在實(shí)施過程中,此類公益性項(xiàng)目并不像工程類項(xiàng)目那樣委托代理給私營部門,公共部門或非盈利性組織是其項(xiàng)目的實(shí)施主體。正基于此,在構(gòu)建社會公益項(xiàng)目三維績效評估指標(biāo)體系時(shí),就應(yīng)充分考慮到樣本屬性的特點(diǎn)及項(xiàng)目利益相關(guān)者的利益,故選取了行政村綜合扶貧項(xiàng)目加以說明社會公益性項(xiàng)目三維立體績效評估指標(biāo)體系的構(gòu)建[4]。

綜合性扶貧在項(xiàng)目構(gòu)成和建設(shè)內(nèi)容是綜合的。如在西南扶貧廣西項(xiàng)目規(guī)劃中,分別有教育分項(xiàng)目、衛(wèi)生分項(xiàng)目、勞務(wù)輸出分項(xiàng)目、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施分項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)分項(xiàng)目、二三產(chǎn)業(yè)分項(xiàng)目、監(jiān)測與機(jī)構(gòu)建設(shè)分項(xiàng)目,其最大特點(diǎn)就是扶貧開發(fā)與人力資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合。此外,綜合性扶貧項(xiàng)目還表現(xiàn)為項(xiàng)目目標(biāo)的多元性,其不僅有旨在提高目標(biāo)群體收入的項(xiàng)目,也有旨在提高目標(biāo)群體認(rèn)可素質(zhì)的項(xiàng)目,還有改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)實(shí)施和生態(tài)環(huán)境的項(xiàng)目。由此可見,綜合性扶貧項(xiàng)目不僅考慮針對貧困人口與貧困農(nóng)戶的反貧困項(xiàng)目,還注重貧困農(nóng)戶和貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。此外,綜合性扶貧項(xiàng)目不同于純基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目,其有較強(qiáng)的參與性,它把當(dāng)?shù)卣腿罕姷姆e極參與作為決定反貧困成敗的關(guān)鍵一環(huán),讓農(nóng)戶參與項(xiàng)目選取、實(shí)施及管理的決策,讓農(nóng)戶明確其權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任,有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)戶參與的積極性。

與工程性項(xiàng)目相比,扶貧項(xiàng)目是融合了多種分項(xiàng)目,是一個(gè)集技術(shù)性因素與公益性主觀因素的統(tǒng)一體,因而,雖然其含有工程類的分項(xiàng)目,但是其項(xiàng)目整體績效還是通過諸多分項(xiàng)目的綜合效用反映出來的,其項(xiàng)目產(chǎn)出及結(jié)果帶有不確定性和一定模糊性。故此,要理順扶貧項(xiàng)目中的利益相關(guān)者及樣本屬性因子,其中扶貧項(xiàng)目主管部門、實(shí)施部門及扶貧對象是其利益相關(guān)者,而扶貧對象的經(jīng)濟(jì)條件、自然條件、生存狀態(tài)則是其項(xiàng)目的樣本屬性,這就決定了要評估綜合性扶貧項(xiàng)目不能就各分項(xiàng)目獨(dú)立評估,而應(yīng)側(cè)重反映出扶貧后的行政村狀態(tài)改善程度及目標(biāo)群體的支持力度。故此,在參照《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)》白皮書的前提下,依然采用了成本、產(chǎn)出、內(nèi)部管理與成長、項(xiàng)目綜合效應(yīng)這四大基本評估維度,分別從扶貧項(xiàng)目樣本屬性與利益相關(guān)者相結(jié)合的角度提煉出了資金投入成本、人力投入成本、設(shè)備投入成本、經(jīng)濟(jì)性扶貧產(chǎn)出、社會性扶貧產(chǎn)出、項(xiàng)目活力、項(xiàng)目安全、可持續(xù)發(fā)展效益等11個(gè)二級指標(biāo),并從各個(gè)二級指標(biāo)出發(fā),設(shè)定能反映出扶貧項(xiàng)目特征及直接目標(biāo)群體利益的三級指標(biāo),分別為項(xiàng)目財(cái)政資金到位率、項(xiàng)目資金利用率、設(shè)備維修折舊成本、農(nóng)民人均總收入、勞務(wù)輸出率等27個(gè)績效評估指標(biāo)要素,具體見表3所示。在針對具體扶貧項(xiàng)目之時(shí),也可依據(jù)扶貧重點(diǎn)調(diào)整指標(biāo)體系,通過關(guān)鍵指標(biāo)要素評估項(xiàng)目績效。

從上述兩種類型的公共項(xiàng)目三維立體績效評估指標(biāo)體系來看,每一個(gè)公共項(xiàng)目績效評估指標(biāo)體系都是公共項(xiàng)目特性、所屬公共項(xiàng)目類型特性與自身樣本屬性于一體的指標(biāo)體系,如道路建設(shè)項(xiàng)目與行政村綜合性扶貧項(xiàng)目在成本投入、項(xiàng)目內(nèi)部管理與成長等方面都可以共用指標(biāo)要素,由此也可推導(dǎo)出公共項(xiàng)目在成本維度、項(xiàng)目內(nèi)部管理與成長維度可以提煉出通用型績效評估指標(biāo)。而在產(chǎn)出、項(xiàng)目綜合效應(yīng)維度卻要依據(jù)項(xiàng)目樣本屬性及類型屬性,提煉出適合某一具體項(xiàng)目的特殊型績效評估指標(biāo)。再者,項(xiàng)目類型不同,也決定了項(xiàng)目利益相關(guān)者及作用效力的不同,如道路建設(shè)項(xiàng)目往往是單方項(xiàng)目實(shí)施主體及代建單位的行為,而扶貧等社會公益性項(xiàng)目往往需要直接目標(biāo)群體的互動(dòng),由此,必須要深入、系統(tǒng)考慮每一公共項(xiàng)目目標(biāo)、產(chǎn)出類型、利益相關(guān)者之間的相互關(guān)系及樣本屬性,只有這樣,才能制定出效度信度較高的績效評估指標(biāo)體系。

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