徐雯梅

【摘要】為更有效地進(jìn)行海上搜尋與救助，保障海上人命和財(cái)產(chǎn)的安全，在分析海上搜救體制歷史沿革及相關(guān)海上搜救法律的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)海上搜救體制現(xiàn)狀和特點(diǎn)，提出改善我國(guó)海上搜救體制的建議：修改相關(guān)海上搜救法律，制定全國(guó)性的海上搜救條例；明確中國(guó)海上搜救中心性質(zhì)；強(qiáng)化海事管理機(jī)構(gòu)在海上搜救中的作用；完善補(bǔ)償機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)救助力量的積極性。

【關(guān)鍵詞】海上搜救；海事管理；社會(huì)救助力量

1海上搜救體制歷史沿革

我國(guó)海上搜救始于1973年，國(guó)務(wù)院、中央軍委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于成立海上安全指揮部的通知》，決定在國(guó)務(wù)院、中央軍委領(lǐng)導(dǎo)下成立海上安全指揮部，辦公室設(shè)在交通運(yùn)輸部，負(fù)責(zé)我國(guó)沿海水域的海上搜救工作。我國(guó)沿海?。ㄊ校?、自治區(qū)組成相應(yīng)的海上安全指揮機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的海上安全工作，初步形成符合我國(guó)當(dāng)時(shí)國(guó)情的海上搜救格局。

1989年，根據(jù)《1979年國(guó)際海上搜尋救助公約》要求，國(guó)務(wù)院、中央軍委聯(lián)合發(fā)文，在交通運(yùn)輸部建立中國(guó)海上搜救中心，統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)全國(guó)海上搜救工作，日常工作交付于交通運(yùn)輸部海事局，并要求國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和軍隊(duì)配合中國(guó)海上搜救中心做好海上搜救工作。我國(guó)沿海省（市）、自治區(qū)建立相應(yīng)的海上搜救機(jī)構(gòu)。

2005年，為加強(qiáng)我國(guó)海上突發(fā)事件應(yīng)急反應(yīng)工作能力，加強(qiáng)國(guó)務(wù)院各相關(guān)部委與軍隊(duì)在海上搜救工作中的協(xié)調(diào)和配合，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，建立由交通運(yùn)輸部牽頭的國(guó)家海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議制度，指導(dǎo)全國(guó)海上搜救和船舶污染應(yīng)急反應(yīng)工作。

2海上搜救的相關(guān)法律

我國(guó)海上搜救法律體系由我國(guó)批準(zhǔn)或加入的國(guó)際條約、現(xiàn)行法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章以及其他規(guī)范性文件組成。

2.1我國(guó)加入的國(guó)際公約

（1）為開(kāi)展搜尋營(yíng)救海上遇險(xiǎn)人員的國(guó)際合作，IMO的前身即政府間海事協(xié)商組織于1979年4月9日至27日在漢堡召開(kāi)國(guó)際海上搜尋救助會(huì)議，討論并通過(guò)《1979年國(guó)際海上搜尋救助公約》，該公約于1985年6月22日起生效，我國(guó)于1985年6月24日加入該公約。

（2）《1982年聯(lián)合國(guó)海洋法公約》于1982年12月10日在牙買(mǎi)加簽署，1994年11月16日起生效。我國(guó)于1996年5月15日加入該公約，同年7月7日起該公約正式對(duì)我國(guó)生效。

（3） 2004年5月20日，IMO海上安全委員會(huì)MSC. 153（78）決議通過(guò)《SOLAS公約》修正案。該修正案第2條“定義”中新增第5款“救助服務(wù)”規(guī)定：“通過(guò)使用公共和(或)私人資源，包括合作的飛行器、船舶和其他艇筏及裝置，發(fā)揮遇險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、通信、協(xié)調(diào)和搜救功能，包括提供醫(yī)療建議、醫(yī)療服務(wù)及醫(yī)療撤離?！?/p>

2.2法律、行政法規(guī)及部門(mén)規(guī)章

目前，國(guó)內(nèi)涉及海上搜救的法律主要有《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《安全生產(chǎn)法》）、《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》（以下簡(jiǎn)稱《海上交通安全法》）和《中華人民共和國(guó)海商法》。

涉及海上搜救的行政法規(guī)有《中華人民共和國(guó)漁港水域交通安全管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》）以及《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》；部門(mén)規(guī)章包括《中華人民共和國(guó)海上海事行政處罰規(guī)定》和《中華人民共和國(guó)海事行政許可條件規(guī)定》。

2.3地方性法規(guī)及其他規(guī)范性文件

目前，涉及海上搜救的地方性法規(guī)僅有《廣西壯族自治區(qū)海上搜尋救助條例》。該條例將國(guó)家和該自治區(qū)海上搜救應(yīng)急預(yù)案的重要內(nèi)容提升為法律規(guī)定，對(duì)海上搜救中一些急需解決的問(wèn)題通過(guò)立法形式進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范。其他規(guī)范性文件主要包括各類應(yīng)急預(yù)案以及有關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)布的關(guān)于海上搜救的規(guī)范性文件。

3海上搜救體制現(xiàn)狀

我國(guó)海上搜救組織包括各級(jí)海上搜救中心、海事管理機(jī)構(gòu)以及其他海上搜救組織。

3.1中國(guó)海上搜救中心

2005年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意建立由交通運(yùn)輸部牽頭的國(guó)家海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議制度，指導(dǎo)全國(guó)海上搜救和船舶污染應(yīng)急反應(yīng)工作。中國(guó)海上搜救中心作為部際聯(lián)席會(huì)議制度的辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)國(guó)家海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議的日常工作及組織、協(xié)調(diào)、指揮重大海上搜救和船舶污染事故應(yīng)急處置行動(dòng)，指導(dǎo)地方搜救工作。我國(guó)沿海?。ㄊ校?、自治區(qū)建立相應(yīng)的海上搜救中心。省級(jí)海上搜救機(jī)構(gòu)承擔(dān)本省（市）海上搜救責(zé)任區(qū)的應(yīng)急組織指揮工作。海上搜救分中心是市(地)級(jí)或縣級(jí)海上應(yīng)急組織指揮機(jī)構(gòu)，其職責(zé)由省級(jí)海上搜救中心確定。

3.2海事管理機(jī)構(gòu)

《海上交通安全法》第38條規(guī)定:“主管機(jī)關(guān)接到求救報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)立即組織救助。有關(guān)單位和在事故現(xiàn)場(chǎng)附近的船舶、設(shè)施，必須聽(tīng)從主管機(jī)關(guān)的統(tǒng)一指揮。”該條規(guī)定了海事管理機(jī)構(gòu)的兩項(xiàng)義務(wù)，即組織海上搜救行動(dòng)與指揮其他單位和船舶、設(shè)施進(jìn)行海上搜救?！秲?nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》第48條規(guī)定:“海事管理機(jī)構(gòu)收到船舶、浮動(dòng)設(shè)施遇險(xiǎn)求救信號(hào)或者報(bào)告后，必須立即組織力量救助遇險(xiǎn)人員，同時(shí)向遇險(xiǎn)地縣級(jí)以上地方人民政府和上級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告。”本條僅規(guī)定海事管理機(jī)構(gòu)收到求救信號(hào)或報(bào)告后立即組織搜救的義務(wù)，沒(méi)有提到“指揮”其他單位和船舶、設(shè)施進(jìn)行搜救的問(wèn)題，但海事管理機(jī)構(gòu)負(fù)有向縣級(jí)以上地方人民政府和上級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告的義務(wù)。

3.3其他海上搜救組織

除各級(jí)海上搜救中心、海事管理機(jī)構(gòu)外，法律還規(guī)定了其他海上搜救組織。海上搜救涉及多個(gè)部門(mén)的協(xié)作，如漁業(yè)主管部門(mén)、衛(wèi)生主管部門(mén)、氣象海洋預(yù)報(bào)部門(mén)、信息產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)以及民政部門(mén)等。

3.4專業(yè)救助力量及社會(huì)救助力量

2003年6月28日，救撈體制改革正式實(shí)施，交通運(yùn)輸部按照“建立一支政令暢通、行動(dòng)迅速、裝備精良、人員精干、技術(shù)過(guò)硬、作風(fēng)頑強(qiáng)的國(guó)家海上專業(yè)救助隊(duì)伍”和“實(shí)行全天候海上救助值班待命制度，建立快速應(yīng)急反應(yīng)和緊急救助機(jī)制，切實(shí)履行國(guó)際義務(wù)和國(guó)家職責(zé)”的要求，全面加強(qiáng)所屬3個(gè)救助局、3個(gè)打撈局和4個(gè)救助飛行隊(duì)的建設(shè)，并在交通運(yùn)輸部救助打撈局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，擔(dān)負(fù)起各轄區(qū)的救助與打撈職責(zé)。尤其是3大救助局均擁有專業(yè)的救助船隊(duì)和救助設(shè)備，并且在各海區(qū)下設(shè)若干個(gè)救助基地，在我國(guó)海上搜救工作中發(fā)揮了無(wú)法替代的作用，是專業(yè)救助的中堅(jiān)力量。

救助局實(shí)行動(dòng)態(tài)待命救助值班制度，以人為本，把海上人員安全救助作為重點(diǎn)，堅(jiān)持“時(shí)間就是生命，速度就是希望”的救助理念，建立健全海上救助應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，加強(qiáng)應(yīng)急反應(yīng)能力，縮短救助力量抵達(dá)遇險(xiǎn)現(xiàn)場(chǎng)的距離和時(shí)間，實(shí)現(xiàn)“靠前、加密和加快”原則，從而增強(qiáng)救助的及時(shí)性和有效性。

社會(huì)救助力量主要是船公司以及事故發(fā)生地附近的船舶、浮動(dòng)設(shè)施等。

4海上搜救體制特點(diǎn)

4.1政府領(lǐng)導(dǎo)下的多元化搜救

《國(guó)家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》在工作原則中規(guī)定：“政府對(duì)海上搜救工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，形成高效應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，及時(shí)、有效地組織社會(huì)資源，形成合力；政府對(duì)海上突發(fā)事件的應(yīng)急反應(yīng)行動(dòng)實(shí)行統(tǒng)一指揮，保證搜救機(jī)構(gòu)組織的各方應(yīng)急力量

行動(dòng)協(xié)調(diào)，取得最佳效果。”由此可見(jiàn)，政府在海上搜救中扮演著重要角色。海上搜救本身具有復(fù)雜性和很強(qiáng)的專業(yè)性，依據(jù)我國(guó)國(guó)情，目前沒(méi)有哪個(gè)部門(mén)可以獨(dú)立承擔(dān)起海上搜救的全部職能，所以只能通過(guò)政府來(lái)協(xié)調(diào)各方力量進(jìn)行海上協(xié)作搜救。搜救組織多元化有利于發(fā)揮各部門(mén)的作用，集合更強(qiáng)大的海上搜救力量，提高海上搜救的成功率。但是，搜救組織多元化也有其弊端，表現(xiàn)為各搜救組織分工不明、職責(zé)不清，從而影響海上搜救工作實(shí)效。

4.2各相關(guān)搜救法律內(nèi)容不協(xié)調(diào)

目前，我國(guó)尚未出臺(tái)一套適用于全國(guó)的統(tǒng)領(lǐng)性海上搜救基本法律，而各相關(guān)法律對(duì)搜救主體的規(guī)定不盡相同。如《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》規(guī)定，遇險(xiǎn)地縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)搜救工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)；《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，地方人民政府負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)趕赴現(xiàn)場(chǎng)組織事故搶救；而《海上交通安全法》沒(méi)有明確有關(guān)地方人民政府在海上搜救中的責(zé)任。這些規(guī)定的差異使得我國(guó)海上搜救的權(quán)力設(shè)置模糊不清，極易導(dǎo)致海上搜救機(jī)制運(yùn)行不暢。

4.3海上搜救中心性質(zhì)不明確

海上搜救法律沒(méi)有明確各級(jí)海上搜救中心的性質(zhì)。目前，海上搜救中心并不具有法人資格，在海上搜救中尚未充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用?！秶?guó)家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，中國(guó)海上搜救中心承擔(dān)海上搜救運(yùn)行管理工作，但在運(yùn)行過(guò)程中常常受到各級(jí)政府的干預(yù)，程序性操作比較少，政府行政長(zhǎng)官往往取代搜救值班人員行使指揮權(quán)，行政長(zhǎng)官的意志往往代替應(yīng)急反應(yīng)程序?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于同意建立國(guó)家海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議制度的批復(fù)》中規(guī)定:“聯(lián)席會(huì)議不刻制印章，也不正式行文，請(qǐng)按照國(guó)務(wù)院有關(guān)文件精神，認(rèn)真組織開(kāi)展工作?！笨梢?jiàn)，聯(lián)席會(huì)議不能以自己的名義承擔(dān)法律責(zé)任，因此并不具備行政主體資格。

4.4海事管理機(jī)構(gòu)職能被弱化

在我國(guó)海上搜救法律制度中，海事管理機(jī)構(gòu)并非統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而僅僅是部際聯(lián)席會(huì)議成員單位之一，不具有海上搜救指揮權(quán)。但從目前海事管理機(jī)構(gòu)職責(zé)、船員認(rèn)知程度以及海上搜救現(xiàn)狀等方面看，海事管理機(jī)構(gòu)在海上搜救中的重要性無(wú)可替代。實(shí)踐中，海上搜救的大部分工作，包括很多情況下的組織、協(xié)調(diào)和指揮也都是由海事管理機(jī)構(gòu)完成的。

5建議

5.1修改相關(guān)海上搜救法律，制定全國(guó)性的海上搜救條例《海上交通安全法》施行25年來(lái)海上交通狀況已發(fā)生巨大變化，因此建議修改《海上交通安全法》，明確遇險(xiǎn)地縣級(jí)以上地方人民政府在海上搜救中的責(zé)任，從而與《安全生產(chǎn)法》相銜接。應(yīng)對(duì)海上搜救主體及相關(guān)法律責(zé)任作出原則性規(guī)定，盡快制定全國(guó)統(tǒng)一適用的海上搜救條例，完善當(dāng)前海上搜救法律體系的嚴(yán)密性和協(xié)調(diào)性。

5.2明確海上搜救中心性質(zhì)

中國(guó)海上搜救中心作為部際聯(lián)席會(huì)議的辦事機(jī)構(gòu)，應(yīng)賦予其獨(dú)立的行政職權(quán)。目前，海上搜救工作中遇到的職權(quán)不清、責(zé)任不明等狀況，很大程度上是由海上搜救中心性質(zhì)不明確所致。根據(jù)現(xiàn)有海上搜救法律規(guī)定，海上搜救中心統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)海上搜救工作，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各方搜救組織，這是關(guān)于“權(quán)”的規(guī)定。至于“責(zé)”的方面，僅規(guī)定搜救機(jī)構(gòu)人員不能濫用職權(quán)、玩忽職守，而沒(méi)有關(guān)于海上搜救中心責(zé)任的規(guī)定，不符合“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的行政法原則。因此，將海上搜救中心定性為能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的行政主體，有助于厘清海上搜救工作責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題，使海上搜救運(yùn)行機(jī)制更順暢。

建議海上搜救中心下設(shè)海上搜救中心辦公室，辦公地點(diǎn)設(shè)在海事管理機(jī)構(gòu)，其是海上搜救中心的日常工作機(jī)構(gòu)，工作人員由海事管理機(jī)構(gòu)工作人員兼任，辦公地點(diǎn)和辦公設(shè)施由海事管理機(jī)構(gòu)提供。海上搜救中心辦公室與海事管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有直接的行政隸屬關(guān)系，是當(dāng)?shù)厝嗣裾呐神v機(jī)構(gòu)。

5.3強(qiáng)化海事管理機(jī)構(gòu)在海上搜救中的作用

海上搜救中心辦公室設(shè)在海事管理機(jī)構(gòu)，其值班人員同時(shí)又是海事管理機(jī)構(gòu)的工作人員。當(dāng)事故發(fā)生后，海事管理機(jī)構(gòu)通常是最快作出反應(yīng)的搜救組織，而且海事管理機(jī)構(gòu)自備搜救設(shè)備，海事巡邏艇是海上搜救的主要力量；海事管理機(jī)構(gòu)憑借其專業(yè)知識(shí)和專業(yè)設(shè)備，在海上搜救工作中能發(fā)揮遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)現(xiàn)行海上搜救法律規(guī)定的職責(zé)和作用，成為實(shí)際意義上的海上搜救核心力量。另外，海事管理機(jī)構(gòu)與相關(guān)救助船舶尤其是船公司的救助船舶有著安全監(jiān)管上的行政管理關(guān)系，所以海事管理機(jī)構(gòu)可以有效地調(diào)動(dòng)與協(xié)調(diào)救助船舶，從而保障搜救行動(dòng)的及時(shí)性，最大限度地避免出現(xiàn)延誤、推托和拒絕海上搜救的現(xiàn)象。

當(dāng)發(fā)生較低等級(jí)的海上安全事故時(shí)，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定海事管理機(jī)構(gòu)可直接組織、指揮和協(xié)調(diào)現(xiàn)場(chǎng)海上搜救工作，無(wú)需得到海上搜救中心授權(quán)，從而強(qiáng)化海事管理機(jī)構(gòu)海上搜救職能。通常，發(fā)生較低等級(jí)事故的險(xiǎn)情較簡(jiǎn)單，海事管理機(jī)構(gòu)完全有能力獨(dú)立組織、領(lǐng)導(dǎo)和指揮海上搜救工作。相反，倘若在這種情況下，海事管理機(jī)構(gòu)仍需得到海上搜救中心的指示或授權(quán)才能采取行動(dòng)，則很可能貽誤救助時(shí)機(jī)，使簡(jiǎn)單的問(wèn)題變得復(fù)雜。

5.4完善補(bǔ)償機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)救助力量積極性

縱觀西方國(guó)家的海上搜救制度，一個(gè)明顯的特點(diǎn)就是其搜救力量社會(huì)化程度很高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前，英國(guó)99%的海上搜救工作由社會(huì)力量完成，海上人員安全救助主要依靠皇家救生船協(xié)會(huì)這一社會(huì)組織負(fù)責(zé)實(shí)施，海上和海岸警備隊(duì)僅負(fù)責(zé)搜救的指揮協(xié)調(diào)。海上和海岸警備隊(duì)所領(lǐng)導(dǎo)的400支海上搜救隊(duì)伍、名搜救志愿者以及皇家救生船協(xié)會(huì)擁有的逾名志愿者，為英國(guó)海上人命救助提供了充足的人力資源。雖然我國(guó)的海上搜救工作也主要依靠社會(huì)力量，但對(duì)社會(huì)力量參與搜救缺乏相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制和政策支持，導(dǎo)致社會(huì)力量參與海上安全救助的積極性不高。社會(huì)搜救力量，比如船公司，一般并非希望獲得高額的報(bào)酬，只希望搜救成本能夠得到補(bǔ)償。但是，在目前這種海上搜救法律制度下，社會(huì)搜救力量的成本支出無(wú)法得到補(bǔ)償。同時(shí)，船公司迫于海事管理機(jī)構(gòu)的壓力不得不進(jìn)行海上搜救，但由于缺乏資金保障，以致搜救的積極性甚至搜救的效果受到影響。因此，完善社會(huì)搜救力量的補(bǔ)償機(jī)制、提高其海上搜救的積極性已迫在眉睫。